使基层治理运转起来：联动网络与中国社区公共物品提供
作者简介：
刘建军，复旦大学国际关系与公共事务学院，教授，博导
孙杨程，复旦大学国际关系与公共事务学院，博士研究生
城市化是中国社会迅速变迁的主要特征，人与人之间的组织结构、交往模式都在远离“田园诗与狂想曲”。人口不断聚集到城市，城市治理成为国家治理体系的中心。社区是城市的基本单元，是城市治理的底层支撑。如果说20世纪的中国是“乡土中国”，那么21世纪的中国将是“社区中国”。伴随着这种变迁，基层治理的主要内容也从“村庄治理”转变为“社区治理”。亚里士多德说过，“相当的物质条件是政治团体的前提”。社区治理，在很大程度上是围绕社区公共产品提供展开的。蔡晓莉（Lily L. Tsai）认为，“连带群体（solidary groups）”是中国乡村获得村庄公共物品的主要变量。帕特南（Robert D. Putnam）指出，“公民参与网络”是欧美城市社区的“社会资本”，使其获得社区公共产品。处在现代化进程中的中国城市，“连带群体”相对弱化，“公民参与网络”尚未成熟，为什么能够获得社区公共产品呢？除此之外，我们发现城市中经济发展水平和政治架构相同的社区，会产生两种截然不同的治理景观。为什么会产生这种差异？为什么城市基层治理能够运转起来？
一、治理绩效：“需求满足型”与“矛盾转移型”
（一）背景转换：从“单位中国”到“社区中国”
中国拥有悠久的农业历史，“农耕帝国”绵延两千多年。村庄是帝国的细胞，王朝的繁荣以村庄的繁荣为基础，马克思将东方村庄称为“自给自足的公社”。“村庄治理”依靠亲属网络获得公共物品，处于“皇权不下县”的状态。尽管经历过20世纪的社会革命，村庄依然是自给自足的“生产有机体”。直到20世纪70年代末，实行改革开放的基本国策，城市人口不断增加，城市规模不断扩大，城市治理难度不断增大。治理背景发生重大转换，从“单位中国”转变为“社区中国”。单位调控，街居托底是“单位中国”时期城市基层治理的特色。居民是生产活动由单位调控，家庭生活和社会治理由街居协助。1978年以后，相继进行的农村和城市经济体制改革，使农民和居民获得工作的自由选择权。居住权的改革，使居民获得自主购买房屋的权利。由此，社区中国的进程开启。
城市基层治理尤其是社区治理，是“社区中国”到来的直接反应。“社区”是城市空间的细胞，是居民生活的中心，是评价城市治理的直接载体。其治理成效，首先表现为“治理景观”。城市之间，街道之间，社区之间，都有不同的治理景观。有的治理景观获得居民称赞，有的则广受批评。在上海，两个经济发展水平一致，政治架构相同，各个条件都非常相近的两个街道，却拥有两种不同的治理景观。S街道正在向“人文社区”迈进，W街道对流动摊贩的问题无法有效解决。在成都，两个临近的社区，Ｃ社区居民自发改造居住环境，自发组织社区活动，居民满意度和获得感很高。Ｋ社区尽管基础设施较好，却苦于环境卫生问题，居民往来很少，彼此之间较为冷漠。这是两种不同的治理景观，前一种是“需求满足型”，后一种是“矛盾转移型”。之所以称它为“矛盾转移型”，是因为问题并没有彻底解决，迫于压力，会被转移到其他空间和时间。
（二）治理景观：“需求满足”型与“矛盾转移”型
S街道位于上海市杨浦区，它主动满足居民需求，打造了一个“需求满足型景观”。具体来看，主要包括以下几个方面：
了解学生需求，创设校园大排档。T大学是上海市著名高校，由于学校餐厅供餐时间较短，加上口味单一，在学校大门口附近出现了不少流动摊贩。这些流动贩卖点既影响交通，又影响市容环境。S街道的整治，并不是一味的采用高压手段，驱赶流动摊贩。经过对摊贩的摸排以及对学生需求的掌握，街道与大学协商，提出建立校园大排档的方案，从源头上解决乱摆摊的问题。学校考虑之后，主动与街道协商，在学校餐厅开设校园大排档，并且主动调整价格，开发出学生喜爱的食品。变堵为疏，街校联动，以需求为导向，街道营造了一个干净整洁的校园门口，营造了一个需求满足的校园排挡。
满足居民愿望，营造人文社区。地铁从S街道的辖区穿过，其修建对居民的房屋产生一定的影响。在其他街道，由于忽视居民诉求，导致居民常常到区里、甚至市里上访，影响政府工作的顺利进行。S街道借助辖区内的知名建筑企业，主动对居民的房屋进行定损，主动出面与地铁企业协调，辖区内没有出现上访户。物业服务困扰是“老公房”社区的棘手问题。居民委员会无法协调业主委员会，导致物业问题的处理难上加难。街道把为居民提供社区公共产品作为自己的主要目的，使居委会干部主动进入业主委员会，在物业服务顺利提供以后，再顺利退出。满足居民对基本公共物品的诉求以后，S街道开始提升人文关怀，打造人文社区。生活困难的退伍老兵、残疾人以及其他因病致贫的社区居民，都会受到街道的救济。这得益于街道成立的“救助金”，依靠辖区内的企业捐助，街道进行有效的民政救助，为困难居民提供福利型的社区公共产品。“硬件保障，软件提升”是街道为居民提供公共产品的主要思路。为了进一步提升居民满意度，街道借助原有的环境，主动提升人文气息，如打造“林荫大道”、“居民绘画墙壁”。
S街道的治理景观是“需求满足型”的，它的社会治理是基于居民诉求。与此相反的则是W街道。W街道辖区内也有一所知名大学，其流动摊贩问题，迟迟得不到解决。高压手段之下，摊贩在附件来回转移，遇上重大检查，流动摊贩又集体消失，形成了独特的“时空转移型”治理。除此之外，由于存在不少老公房，W小区的物业服务也非常差，垃圾常常堆在大街上，严重影响了市容环境。
这种治理景观的差异，不仅仅在表现在上海。北京、成都、南京等城市，都存在这种治理景观的差异。景观差异的背后，实际上是治理绩效的差异。
（三）治理绩效：多方评价与唯上评价
城市基层治理绩效的科学评价，需要综合考虑各方参与者。“需要满足型”景观背后是“上下互评，多方评议”的机制。多重评价提升治理绩效。居民满意度评价表”、“社区干部评价表”、“街道干部评价表”，三方互评。北京、上海等特大城市，甚至邀请了专业的第三方评价机构。评价结束后，街道或者社区工作及时做出调整，突出居民导向。多重评价指引治理方向。“矛盾转移型”景观所在的街道或社区，常以“上级政府”的要求为导向，由于要求缺乏具体的操作指南，使其社会治理和社区治理经常带有盲目性。以上海为例，部分街道购买公共服务时，缺乏对居民诉求的了解，出现了“出力不讨好”的状况。采用多重评价的社区则实现了“精准治理”。多重评价提升居民获得感，巩固执政双基。多重评价的开展，调动了居民的积极性，使其参与到社区治理当中，居民自治顺利开展起来。通过居民自治，社区公共产品部分实现“自我供给”，大大减轻了政府的财政压力。同时，由于居民自身参与社区治理，其满足感、获得感不断增强，巩固了党在基层的社会基础和群众基础。
二、供给转变：“社会劳动”与“社区经济”
治理绩效的评价，以社区公共物品提供为前提。从社区公共产品的角度看，治理景观的差异就是社区公共产品供给的差异。治理绩效较好的社区能够借助“社会劳动”和“社区经济”增加社区公共产品的供给，治理绩效较差的社区则仅仅能够获得城市的基础公共物品和自身购买的服务。为什么社区公共产品的供给会产生差异呢？由于处在同一个城市，经济发展水平相近，基层组织架构也相同，那到底是什么因素促使社区公共产品供给产生分化呢？
“关联物权”是“社区中国”的物质前提和空间基础。要寻找社区公共产品供给的差异，我们首先应了解社区同村庄和单位的区别。村庄和单位是生产相近、生活相连的统一体，社区是由商品房的购买者—业主所组成的。其组成的前提是对商品房的产权。居民之间彼此连接的直接纽带是相互关联的房屋产权，我们称之为“关联物权”。随着生活的不断融入，居民彼此之间相互熟识，一些居民为社区提供公共服务或产品。比如，一些阿婆给社区内的婴幼儿的编织鞋袜，这些劳动生产出来的产品或服务，并不是商品，而是一种“互惠”，因此被称作“社会劳动”。“社会劳动”是劳动生产过程的非商品化，“社区经济”则是将商品转化为社区公共产品。在北京、上海和成都，一些企业将自己的产品长期间免费在社区推广，并提供其他服务。“社区银行”是目前相对比较成型的社区经济。社区义工通过志愿活动，可以换取“社区银行”里的物品。城市社区中，尽管不存在“亲缘网络”，“公民参与网络”也尚未成熟，却存在以“关联物权”为基础的“社会劳动”和“社区经济”。
（一）关联物权：居民相连的产权基础
商品房产权是社区开始的起点。住房商品化改革以后，城市居民自由买卖房屋，居住空间可以自行选择。在村庄和单位大院，生产与生活紧密相连，人与人之间相互熟悉，组成一个“熟人共同体”，邻里之间相互守望、相互帮助，社区充满了“人情味”，形成一个“温度社区”。房屋产权改革以后，社区组成的相对复杂，受制于交往规模、时间成本等因素，社区交往薄弱，缺乏温情，形成“冰冷社区”。因此，城市社区首先是地理意义上的。关联物权是提升社区温度的支点。尽管城市社区不像村庄和单位大院那样直接建立起互动关系，但是提升社区温度还是有支点的，这就是“关联物权”。
（二）社会劳动：社区公共产品的社会化生产
社会劳动提升居民参与。在居民区中，有一部分居民自发组织起来，成立起“夕阳编织队”、“社区酵素坊”、“爱心工艺屋”。与商品化生产不同，这些居民生产的劳动产品并不是用于商品交换，它是一种“社区礼物”。一些社区老人为社区内外的儿童编织鞋帽，收到微笑和满意。以社会劳动为纽带，居民组成“草根组织”，共同参与社区公共事务。 上海市浦东新区潍坊街道潍坊新村，涌现出一批社会劳动的参与者，他们形成不同的“微组织”，在楼道内建立起“暖心角”。楼道内的每个人可以在“暖心角”歇息，更重要的是楼道内的每个家庭建立起一种互动，在居民区和家庭之间找到了一个中间参与平台。当然，上海之外的其他城市也有这种楼道为单位或者以兴趣单位的社会劳动组织，它们在生产“社区礼物”的同时，也在自发的组成“草根组织”，为居民自治搭建起了桥梁。
社会劳动提升社区治理。社会劳动的过程，是居民相互需要结合的过程。“社区礼物”的接受者，对社区公共产品有需求；社会劳动的参与者，也就是“社区礼物”的生产者，有被他人认可和尊重的需求。这个过程中，生产者之间，生产者与接受者之间，都会形成温和的互动，形成“人际关系的再生产”，为营造公共空间创造前提。社会劳动产生“治理达人”。社会交往具有规模限制，人与人之间的互动并不是完全直接的，社区治理需要“治理达人”来协助完成。单靠书记/主任两个“班长”，无法真正实现社区治理。社会劳动越有规模，其组织者也就越有可能成为“治理达人”，为社区治理创造中层传递。
（三）社区经济：商品转变为社区公共产品
社会劳动直接以“社区礼物”的形式形成社区公共产品，社区经济则要经过商品化生产的阶段。与社会劳动不同，社区经济提供公共产品的过程，需要先经过商品化生产，随后再以社区银行和社区商店的形式提供给居民。社区银行增加社区治理的现代元素。通过对欧美等发达国家的学习和借鉴，“食物银行”、“时间银行”等社区治理的现代元素不断融入到当代中国城市基层治理当中。北京、上海、成都的部分社区已经开始“食物银行”和“时间银行”的探索。商店内无法卖出又比较新鲜的食物，扔掉非常可惜，又找不到其他较好的渠道。社区购买食品储存设备，居民拿取食物则要用储存在“时间银行”内的“义工小时”来换取。社区商店则直接为居民提供公共产品。
三、轨道多元：“合作轨道”与“公益轨道”的作用
供给差异是对治理景观差异的进一步解释，那么回到当初的两个问题，我们发现第一个问题还没有正式得到解答。在血缘网络淡化，公民参与网络尚未形成的中国城市，为什么居民能够获得社区公共产品呢？初步的解释是供给轨道，前面已经从治理绩效、供给转变两个角度解释了治理景观差异的初步原因。供给轨道的普遍存在，使中国城市居民获得基本的社区公共物品。供给轨道的分化，造成供给差异，社会劳动和社区经济运转良好的城市基层，能够获得更多更好的社区公共产品，从而形成不同的治理绩效，最终表现为治理景观的差异。
（一）基础轨道：政策轨道与市场轨道
政策轨道和市场轨道是社区公共产品提供的基础轨道。政策轨道为社区提供标准化的社区公共产品，从全国范围内来看，社区事务受理中心、城市网格化综合管理中心、社区党建中心是标准配置的三个社会公共产品的提供点。诸如社区卫生服务中心、社区文化活动中心、社区综治中心、社区生活服务中心则由各街道或镇来自行设置，不同的街道侧重不同。从上海的实践上看，街道自行掌握和设置的4个中心，比较偏重文化活动中心和生活服务中心。这是因为在大都市，大部分社区都缺乏活动空间，必须要由街道出面修建或租用一定的场所，为居民提供公共活动空间。另一方面，由于人口老龄化和父母工作，造成老年人生活不便和幼儿托管困难，社区生活服务中心多偏向老年人日间照料中心和幼儿托管中心。政策轨道是城市居民获得社区公共产品的标准轨道。中国农村中，存在着血缘亲属网络，传统的宗法关系依然发挥着功能，能够为村庄提供公共物品。欧美发达国家城市中，通过公民参与网络，能够借助公民组织提供社区公共产品。城市社区则通过政策轨道，获得基本的公共物品。在北京、上海、南京、成都等城市，已经成立社区公益基金，为居民自治项目提供充足的资金支持。
（二）多元轨道：合作轨道与公益轨道
合作轨道和公益轨道拓宽了社区公共产品的供给轨道。政府购买公共服务是合作轨道常见的形式。由于政策轨道是标准化供给，难以适应社区的个性化需求，政府向专业社会组织购买公共服务则成为不错的选择。以上海市杨浦区延吉街道为例，街道出资建立起三个“睦邻中心”，为居民提供活动空间和其他公共产品。由于缺乏专业的社会组织，延吉街道自身成立起两个枢纽型社会组织，一方面培育自身的社区组织，另一方面由它们负责联系专业的社会组织为居民公共产品和服务。通过社会组织，老人获得专业的照顾，居民根据自己的兴趣加入到“舞蹈班”、“书法班”等活动当中，居民参与感、幸福感提升。虹口区曲阳街道在成立社区生活服务中心的基础上，直接购买社会组织的服务，由社会组织为老人提供送餐和日间照料服务，同时成立儿童活动中心，负责儿童托管。不论是直接购买还是孵化培育自身社会组织，政府与社会组织的合作已经成为一种趋势。社区与社会组织之间的相互合作也正在蓬勃发展。上海知名的社会组织“绿主妇”被多个社区邀请，为居民传授环保知识和技巧。
公益轨道是社区公共产品供给的另一个重要轨道，目前主要有公益基金会、社区基金会、社区自治金等形式。公益基金会通过企业和社会捐赠筹集资金，然后以公益项目的形式为居民提供公共服务和产品。社区基金会则是在居民区成长起立的微型社会组织，它的资金来源于街道拨款、社会捐款、居民缴款以及社区的广告营收收入。长沙、西安等城市的一些社区基金会，启动“美丽阳台”、“温馨家园”等项目，用来美化社区环境。北京、上海等城市的一些社区基金会，举办“星之光社区报”、组建“老年乐队”等活动，用来提升社区人文气息。
四、联动网络：社区公共物品的供给主体
政策轨道和市场轨道，是解释中国城市社区居民获得公共产品的重要变量。多元轨道，是解释中国城市社区治理绩效差异的重要变量。从社区公共产品的角度来看，社区治理的差异就是供给轨道的分化。为什么会产生供给轨道差异？帕特南的回答是“公民传统”。在中国，显然并不是是公民传统。社区内部，以关联物权为基础，居民不断熟悉，可以使社区成长为一个“生活共同体”，邻里之间互相照看孩子，互相帮忙，形成“均衡互惠”。社区外部，借助同情心，居民可以从社会上获得其他资源，这些组织并不要求回报，形成 “非均衡互惠”。“联动网络”是多元轨道的支撑。社区公共产品供给轨道多元的社区，其背后是“联动网络”，主要有“党群联动”、“政社联动”、“三社联动”等几种形式。
（一）互惠规范：社区公共物品供给的情感载体
均衡互惠是社区公共物品供给的情感载体。城市社区以关联物权为基础，以相互交往为媒介，社区演变为成生活相关的“地域共同体”，具备“地缘网络”的特征，同样具有均衡互惠的功能。在成都市，一些社区开辟“社区菜园”，设置“敬老菜”、“爱心菜”、“互换菜”，主动增加居民之间的互相往来，体现社区对老人的关心。这是借助“蔬菜”使居民相互熟悉，从而使他们成为均衡互惠的社区成员。均衡互惠使社区在一定程度上成为“共享社区”，社区公共物品大大增加。居民自发美化环境的行为，既减轻了政府的财政负担，又提升了社区的基础设施和人文环境；邻里之间互相照顾，使社区获得居民自行提供的公共服务，增加了居民的幸福感和获得感，社区治理已经运转起来。非均衡互惠是均衡互惠的扩展，是联动网络存在的情感依据。与均衡互惠相比，非均衡互惠超出了社区的范围，延伸到街道甚至是整个城市。社区的改善和发展，本质上是社区公共物品的改善和发展。除了居民自治带来的公共物品的增加以外，社区外部的供给也异常重要。非均衡互惠为社区和社会提供连接渠道。这里的社会，指的是社会上的个人与其他组织。出于对社区发展的关注和关怀，社会上的个人、学校、企业会为社区提供不同形式的公共产品和服务。这些产品和服务不会直接反馈给提供者任何回报，这种互惠是不均衡的，不是有来有往，其提供的前提大多是情感上的。
（二）联动网络：社区公共物品供给的组织载体
联动网络是社区治理差异的根源。社区治理差异，最直观的表现是治理景观的不同，其次是社区公共产品供给方式的不同，接下来我们发现了供给轨道的不同，更深层次的挖掘，我们发现社区治理差异的根源是联动网络。与欧美国家不同，他们存在着比较发达的公民组织，诸如各种协会、俱乐部等。在中国，由于革命的需要，有过一段“全能主义”时期，国家借助政党网络深入到社会的各个角落。市场化进程改革以后，“单位中国”的调控链条已经不断变化，个人的自由度大大增强，但是单位制下的基层政党组织和政府管理下的居民自治组织并未完全消解，中国城市基层治理的社会主义制度底色依然存在。社区党支部和居民委员会是城市社区的基础网络，这是社区居民都能获得公共产品的组织保证。在全国各个城市，都能找到党的基层组织和居民自治组织。除了市场轨道，社区公共产品最基本的供给轨道就是政策轨道，它借助基层党组织和居民自治组织完成。联动网络是社区治理差异的根源。基础网络的存在，保证了社区公共产品能够从政策渠道获得。限于政府财政资源的有限性，政策轨道供给也非常有限甚至无力顾及。治理绩效较好的社区，除基础网络之外，还存在联动网络，“党群联动”、“政社联动”、“三社联动”是其主要形式。借助联动网络，社区内部能够实现居民自治，增加社区公共产品的自我供给；同时，能够借助党组织、政府、企业、社会组织获得公共产品。
五、协商治理：中国城市基层治理的模式
从社区公共产品的角度看，联动网络为社区治理运转起来提供关键支撑。一个国家的城市基层治理，必然会带有国家自身的民族特性和制度底色。新中国成立后，城市基层党组织和群众组织逐步建立，党支部和居委会成为中国城市的基础网络。“单位中国”时期，社区党支部和居委会的功能相对弱化，由单位对个人生活和公共生活进行调控。市场化改革以后，单位逐渐消解，居民对房屋的居住拥有自身的选择权，以“关联物权”为基础的社区逐渐成为城市空间布局的新载体。党支部和居委会是“社区中国”的基层支撑。党支部在社区治理中扮演着核心引领的角色，它以基层党建为途径向社区提供公共物品。居委会承担一定量的行政性事务，并具有居民自治的性质。社区公共事务和公共产品的承担者天然的是社区党支部和居委会。同时，街/镇党工委、街道办或镇政府也一直在为社区提供公共物品。从这个角度上看，基层治理都能够有效维持。然而，基层党组织、群众自治组织、社会组织、社会工作者、社会等几种力量形成“联动网络”的社区，其社区治理绩效远远好于其他社区。
（一）核心引领：城市基层协商治理的驱动
基层党组织引领其他基层组织，形成核心引领。党支部不同于欧美国家的俱乐部，它是执政党网络的最基层组织，直接与居民发生联系，具有社会动员和社会整合的功能。与此同时，它也有传递功能。居民的意见和诉求，能够被党支部传达到街镇层面。居委会也具有同样的功能，甚至更加有效。街镇经过协调以后，将自身掌握的财政资源向社区下发，其提供形式有通过“社区中心”的集中提供，如上海市杨浦区延吉街道的“睦邻中心”；有通过“社区项目”的分散提供，如上海市静安区石门二路街道的“两小项目”和上海市浦东新区潍坊街道的“自治金”项目。在这个过程中，“党群协商”、“党政协商”保证了社区公共产品的有效提供。基层党组织引领群众表达意志，引领社会组织和社工服务社区，形成联动网络。基础网络保证居民能够获得最基本的社区公共物品，联动网络则使基层治理运转起来。党组织引领居民，使社会劳动和社区经济规范化；引领社会组织，使公益轨道和合作轨道常态化；引领社会、社区、社会组织，使社区治理现代化。总之，基层党组织的核心引领是城市基层治理运转起来的一把钥匙。
（二）协商治理：城市社区运转起来的动力
协商治理是城市社区运转起来的动力。以基层党组织为核心，居民自治组织和社会组织相互联动，相互协商，共同满足居民诉求，提升社区治理绩效。“参与组织化”是协商治理的前提，是中国城市基层治理的背景。与欧美不同，其城市治理的参与是高度个人化的，由不同的俱乐部组成。党政部门、群团组织、社会组织之间的联动，不是选举式的，而是协商式的。欧美城市基层治理依靠选票，中国城市基层治理依赖会议。以会议为载体，居民与组织之间、组织与组织之间进行协商，做出决策，形成“联动网络”，拓宽社区公共产品的供给轨道，增加社区公共产品的供给类型。
核心引领，协商治理是使基层治理运转起来的关键。帕特南认为，“强社会，强国家”的支撑是“公民传统”，我们的发现却是“参与组织化”。这种参与以个人的自由选择为基础，进入组织或创建社会组织。在党组织的引领下，与其他组织相互协商，发挥自己的社会功能。帕特南将“公民传统”视作历史馈赠的“社会资本”，蔡丽丽认为历史留给中国农村的“社会资本”是“连带群体”，处于城镇化背景下的中国城市基层，似乎陷入到“连带群体”和“公民传统”的巨大裂缝之中。事实上，中国城市中的基层组织，是被遗忘的“社会资本”。新的社会组织出现以后，它们能够相互适应，相互协商，组成“联动网络”，为城市提供社区公共物品，使基层治理运转起来。
本期编辑：路旖帆 本期审校：小庭白月
文章来源：《江苏行政学院学报》，2017年第5期。