学人观察 | 中国国家治理呈现怎样的互动逻辑？
政治学人·学术观察
观察员：
陈科霖，浙江大学公共管理学院博士研究生，政治学人学术观察员。
评论人：
张力伟，吉林大学行政学院博士研究生，政治学人学术观察员。
编者按：政治学人学术观察致力于激发与传播有洞见的学术观点，主要为广大政治学人创造新观点、新视野的交流平台。本期陈科霖博士尝试将“央地关系”与“官民关系”有机融合，基于合法性、合理性与正当性的核心内涵，阐释了一个具备一定解释力的中观分析框架。政治学人特此发布，以期更多学人参与讨论。
中国的国家治理始终是学术界所关注的热点问题。如何从纷繁复杂的中国国家治理现实中抽离出具有高度概括性和代表性的主线，始终是学者们致力的研究方向。近年来，以行政发包制（周黎安等）、上下分治（曹正汉）、帝国的治理逻辑（周雪光）等代表性研究在“统治风险与地方分权”视角的基础上探讨了中国国家治理的核心逻辑。学者们的出发点在于，中国的国家治理面临着两个目标——保持中央政府的政权稳定与提高国家的治理效率——之间的矛盾。在这样的矛盾下，三组假说从宏观层面分别构建了不同的中国国家治理逻辑及其权力格局，但三组假说对中观层面的运作机制却着墨寥寥，留下了可供填补的空白。如何将三组假说所关心的央地关系与官民关系有机融合，构建中观层面的分析框架，进而探索中国国家治理中各主体间的互动逻辑，是中国国家治理的理论增长点。
进一步认识中国国家治理的主体，需要从“差序信任”的现象说起。所谓“差序信任”，就是民众对中央到地方的信任感逐级递减。为什么会产生这种现象？学者已有诸多研究，此不赘述。值得我们关注的焦点应该在于，中央政府与地方政府在民众心目中的印象是不同的——民众对中央的信任感源于中央对民众的抽象政治承诺，而对地方的信任感则更多源于地方对民众治理过程中的具体行为表现，那么，如何理解中央、地方和民众三方主体间的互动关系？也许是我们进一步理解中国国家治理的关键。
正当性(legitimacy)、合理性(rationality)与合法性(legality)是政治学与法学长期使用的核心词语，由于翻译的疏忽，使得“legitimacy”一词长期以“合法性”的面目在政治学中出现（以此观之，法学名著《合法性与正当性》一书也许有助于“拨乱反正”）。对于“正当性”的核心内涵，中央与民众的关系更为符合，二者之间基于抽象的意识形态加以维系，因而中央应对民众的措施则侧重于抽象的政治教化；相比于中央，地方与民众的关系则近乎于“合法性”，二者之间基于具体的行政过程加以维系，地方应对民众的措施则侧重于具体的依法行政，而民众的抗争在制度化的框架中则会以程序压力释放出来；反观中央与地方的关系，考核成为了中央控制地方最强有力的手段，由此而衍生出的绩效压力和晋升激励，形塑了央地之间的互动关系。因而，这种三元互动的治理结构，可能是进一步探索中国国家治理核心逻辑的一个起点。
当然，认识中国的国家治理主体及其互动逻辑，仍离不开宏观指引。从体制上看，一统体制与地方分治的矛盾构筑了中国国家治理的体制基础。中国是一个怎样的国家？地大物博、人口众多——优劣各半；区域不平衡——尚可接受；单一制国家——这可麻烦了！当这四个条件叠加起来的时候，中国国家治理的难度之大就可想而知了。从行为上看，多重目标与行为选择的矛盾形塑了中国国家治理的行为逻辑。地方政府的治理能力是有限的，在有限的精力之下，地方政府往往只能关注其认为重要的事务，即受到中央考核的事务，因此对非考核事务则往往不够重视。从中反映出地方治理过程中政治、经济、法治事务重要性依次递减的治理逻辑。从策略上看，底线合作与激励差异可以被概括为各主体间的行为策略，中央与地方在稳定、效率与回应方面的激励层次决定了中央热衷于稳定和效率，而地方则热衷于效率和回应。那么，央地对效率的共同追求是否形塑了“中国增长之谜”，则值得进一步去深究。
当然，这种三元互动的结构与诸多旨在揭示中国国家治理的研究假说一样，可能存在着诸多问题。对于学术研究而言，寻找出的最终结果固然重要，但寻找结果的过程同样重要。作为生活在这片土地上的研究者，对中国议题的兴趣理应比“洋大人”要多一分。基于本土经验的观察而生长出的理论假说，将为构建中国国家治理逻辑提供重要的思想火花与经验观察，因而作为一种探索的路径，这种努力仍然有着重要价值。
在此分享一个周黎安的观点以资镜鉴：好的理论有三个重要标志：第一，连通性和渗透性；第二，生产性和衍生性；第三，冲击力和颠覆性。借用时下最流行的语句，这一领域的学术探索的基本矛盾，从原有的学界日益增长的理论假说需要同落后的研究成果之间的矛盾，正在转向学界日益增长的美好理论需要和不平衡不充分的研究成果之间。正是由于中国国家治理的复杂性，这就决定了相关的探索仍将继续并将长期继续下去。
科霖博士的观点让人深受启发，尤其是对中国国家治理中的不同关系以及互动模式的把握，既能够提供中国国家治理的整体框架，又展示了中国国家治理的动态运行逻辑。具体来说，科霖博士给我最大的启示是理清了国家治理中正当性、合理性与合法性之间的区别与联系。在我看来，这三个词是把握国家治理的重要关键词。科霖博士的“三元互动”理论是将国家治理中不同主体之间围绕的核心要素抽离出来所构建的框架，同行政发包制、一统体制一样，都是国家治理复杂巨系统中的不同面向。
然而，科霖博士在他的理论框架中并未说清楚几个问题：首先，将中国国家治理中的主体抽象为中央、地方、民众三元，略有草率，似乎并没有考虑社会与市场在国家治理中的作用，以及不同主体之间复杂的关系。其次，我们知道，中国的治理结构是分级分层，地方政府只是一个集合式的概念。在地方不同层级政府之间、甚至部门之间都会存在诸如行政发包的关系，也就是说，中央地方之间的互动可以用简单的框架描绘，但更为复杂或者更为重要的地方政府内部的互动模式也许很难用简单的框架概括。最后，我们承认国家治理是一个复杂的开放系统，然而，我们的研究往往关注系统整体或者内部的子系统，但对系统之间的衔接机制关注不够，换言之，不同的主体之间是如何承接起来的，经过哪一层级，这一层级有何作用？这或许都是我们应该进一步研究的焦点。
跳出科霖博士的研究，整体观察国内关于国家治理的研究现状，可以看到，现有的研究既有关注于宏观的整体描摹，也有聚焦于微观的田野深描，构建了不同层次、不同深度、不同面向的国家治理理论。然而，问题在于，既然我们谈的是中国国家治理，那么我们应该诘问自身的是，在研究过程中是否能够同中国现实结合起来，是否能寻找到有意义、有价值的问题以及是否有能力去进入国家治理运作的内部去观察而不是进行基于文献的阐述。此外，学术研究关注的是知识的生产，而不是对现有知识的“花式”再包装。对于政治学和公共管理而言，既要从理论中升华出创新，又要利用理论去阐释现实，更要在现实中归纳总结出新的理论。
中国国家治理是现实问题，需要以现实中的问题为导向，采用不同的研究方法从宏观结构和微观行动角度看，立足本土诉求去研究本土化的问题。在生活中，要有对社会事实的捕捉、对问题价值的提炼，在研究中，既要体现出研究方法的科学性、研究设计的整体性，也要有理论的深度、理论的美感。如科霖博士所说，作为生活在这片土地上的研究者，对中国议题的兴趣理应比“洋大人”要多一分。
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本期编辑：吉先生
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