协商民主中“大会发言”的机制与效率——基于全国政协会议的观察
作者简介：
金安平，北京大学大学政府管理学院，教授，博士生导师，北京大学国家治理研究院研究员
中国人民政治协商会议（the CPPCC）是中国多党合作和协商民主的重要形式和组织平台。中国人民政治协商会议全国委员会每年举行一次全体会议，亦即著名的“两会”之一。中国人民政治协商会议全国委员会全体会议的举行方式和程序，主要是由界别分组会议和全体大会等各种会议组成。全体大会一般安排5次，其中包括开幕式、闭幕式和大会发言交流3次。大会交流发言涉及各个界别和多个话题，因此大会发言环节应该是政协完成参政议政的重要形式和机制之一。本文基于对全国政协第十二届四次会议（2016年3月）全体会议和第十二届五次会议（2017年3月）全体会议的85个“大会发言”的观察，讨论政协“全体会议”中“大会发言”的民主协商机制和效率。
一、会议形式是重要的民主形式
“若干人聚在一起议事”的开会形式，是人们司空见惯、十分熟悉但却是非常重要的政治活动，也是民主政治的重要形式之一。从古希腊的城邦民主到近代代议制民主以至今天各种各样的民主形式，也无论是直接民主还是间接民主，是议事还是决策，“开会”都是实现民主的形式之一。协商、辩论、选举、决定，这些民主政治的重要形式和内容，都是通过“会议”这个平台和场所完成的。开会成了一种延续千年的政治传统和方式。随着媒体的发展，现场会议还可以同步向全社会直播，强化和扩大了会议的功能和影响。
首先需要区别的是会议形式中的“全体大会”和“代表大会”，这两种会议类型关涉到两种不同形式的民主。在古希腊民主时期，由于民主的单位和范围都比较小，只限于城邦共和国及它的公民（自由民），所以，全体当事人都参加的“全体大会”形式的直接民主制得以实行，这就是顾准总结的“所谓直接民主制度是指城邦的政治主权属于它的公民，公民们直接参与城邦的治理，而不是通过选举代表，组成议会或者代表大会来治理国家（即所谓代议制度）的那种制度”。换句话说，在议事和决策层面的民主形式采取的是“全体大会”还是“代表大会”，可以用来直接区分直接民主和间接民主。这两种不同的民主形式也有一个共同点，即都要采取会议这一形式，而不论它是全体大会还是代表大会。这样绕圈子的论证实际就是为了说明“会议”对于民主政治的重要性。
在本文的分析中，直接民主的公民全体大会和代议制民主的代表大会的区分并不是关注的重点，重点在于无论直接民主还是间接民主都采取了会议这种让人们聚在一起面对面地、公开地讨论问题、决定问题的形式。无论是在提倡“沉思”的古希腊，还是更注重个性化表现的现代，聚在一起开会都被当作民主的重要实现形式。
“会议”这一形式所以能够成为民主政治的重要形式，主要由于它符合和基本满足民主政治所要求的原则和理念，其中重要的就是公开性和参与性。民主无论是作为制度、理念、价值还是工具，都包含着参与、公开和平等的原则，这也就是戴维·赫尔德在《民主的模式》中总结的“民主遗产的重点在于对公共事务公开讨论、公开对话和公开争论的原则”。建立在公开讨论、公开对话和公开争论原则上的民主政治无论是价值意义还是工具意义，都需要有相应的具体的形式载体。随着现代科技的发展，通过报纸、期刊或电视等其他媒体也可以组织公开讨论和公开对话，但这些讨论的回应和互动可能是滞后的，甚至可能得不到回应。而只有在得到充分时长保证的会议形式中，才有可能在公开监督的情况下，进行共时的公开讨论、公开对话、公开争论和决策。通过面对面的讨论以及对回应的再回应，才可能产生说服和改变的过程和效果（而这一说服过程也正是协商民主的基本内容和精神）。这或许就是从古代民主到现代民主，从直接民主到间接民主，都选择了会议尤其是大会这种议事形式的原因之一。久而久之，会议本身已经从民主政治的形式变为民主政治内容的一部分（程序民主）。在当代西方，无论是总统制还是议会内阁制，一院制还是两院制，都是需要会议形式实施完成的。政党政治和选举活动，也是由一系列从基层选区委员会到全国政党代表大会的会议来完成的。在我国，最重要的两个社会主义民主政治制度也都是通过“会议”形式体现的，即人民代表大会和政治协商会议。在协商民主中，为了达成充分协商，各种形式的“会议”就更为必要。因此，在某种意义上可以说，民主政治的任务和最基本的要求都是通过各种形式和各种类型的会议来落实和体现的。开会，是民主政治的基本功课。
二、大会发言议程设置中的协商民主
协商民主的主要形式之一是开会，开会才能实现面对面的协商。美国斯坦福大学协商民主研究所和设在法国的一个智库共同做过一个欧盟范围的协商民主的试验，招募一些愿意对欧盟公共事务进行讨论的志愿者，在一起进行协商民主式的讨论。这个协商民主的试验始终采取会议的形式，记录这一过程的纪录片名为“Europeinone Room”，除了说明欧洲是在同一屋檐下外，也表达了对欧洲公共事务的这次协商民主是在一个会议室或者会场中进行的意思。
会议过程一般是提出问题、讨论问题、做出决定。关于什么问题被提出，什么议题可以和应当进入会议日程来讨论，有专门的政策过程理论来研究。本文关注的是体现协商民主、参政议政能力与水平的“提出问题”和“讨论问题”，也就是意见的表达权利和观点的交流效率。表达和交流的形式在会议中表现为“发言”。发言的平台可以是规模较小的分组会议，也可以是规模较大的全体会议。分组会议和全体会议是体现民主的不同内容和不同层次的两种会议形式。目前国际通行的正式会议形式一般都分为小组或分组会议和全体大会。小组或分组会议，完成的是充分表达和深入讨论，体现的是表达的普遍性和专业性，这个阶段的会议通常作为进入大会发言的准备阶段或者向大会提出议案的基础。全体大会，承担和完成的是对带有一定普遍性、代表性的话题或形成公共性的问题的观点交流，亦即公开讨论、公开对话和公开争论，体现的是公平性、公开性甚至仪式性。表决性的议程或者议案的通过，通常是在全体大会阶段完成。
因此，全体大会被认为是最能体现民主政治象征意义的形式。大会发言因为是承载这一最具有象征意义的具体载体而备受重视和瞩目。大会发言作为重要的协商民主程序，主要缘于它的两个重要功能：公开表达和公开讨论。“公开表达”的是发言者及其所代表人群的基本观点和态度；“公开讨论”的是会议集中提出的问题。
大会发言者在提出、论证和强调自己或自己所代表群体的观点的同时，还要说服其他人接受自己的意见（这与协商民主的说服过程也相同）。当然仅仅通过发言和讨论并不能一定实现说服他人的目的，但这个权利和程序安排被认为是十分重要的。此外，大会发言也是通过展示个人魅力（亮相）来扩大影响、助推自己观点的机会，并且还充满着庄严的仪式感和满足感，所以争取大会发言的机会和权利就变得非常重要。大会发言还能使与会者分享其他分组会议的讨论话题和__观点，因此也格外受到重视，同时这也是构成大会发言体现民主原则的一部分。更重要的是，大会发言阶段出现的话题是经过自然或有意的初步筛选的，可以假定它是共识程度较高的话题，因此有可能形成一些重要的公共事务话题和建议案，从而成为继续深入讨论和决策的基础。所以大会发言议程的设置，既具有协商民主的价值意义，也具有决策民主的工具意义和程序意义。
为了保证大会发言议程设置的民主意义得以实现，一般会对“大会发言”有一些要求和规则，这些规则看起来是一些程序性的，但与大会所要体现和追求的民主公平有关，因而具有实质性意义。首先，为了保证表达权利的公平，一般会对发言的时长做出规定，因为发言时间的长短对议题可能会产生完全不一样的影响。罗杰·摩司魏克和罗伯特·尼尔森在《会议管理——如何创造高效率会议》一书中对会议发言时间为什么要均等的好处专门做了总结。其次，大会发言的次序对发言的影响力和效果也有不同作用。上述两位学者的研究认为，大会开始三分钟后发言的效果最佳。而我国的会议经验是，假如有10个大会发言安排，通常第一个发言（开头炮）和最后两个发言（压轴和压台）比较吸取注意力。这些大会发言的设置细节，都会对会议效果产生影响。
关于大会发言的效果测量，虽然现在还缺少运用大数据等手段做出量化统计，但是，会议的效率比如会议是否顺利如期完成、决议案的通过是否顺利高效等，会成为第一位的政治考量因素。会议讨论的问题覆盖面是否广泛，发言者是否具有充分的代表性、发言是否得到充分的表达也是一种测量标准。会议的发言是否产生互动和反应，会场气氛是否热烈等也可从侧面衡量大会发言的效果。
三、协商民主机制中全国政协全体会议的“大会发言”
协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要形式之一。人民政协被赋予的政治协商、民主监督、参政议政的三项主要职能都可以涵盖在协商民主这种民主形式之中，它们是协商民主的具体内容和形式。政协会议的议程设置和工作安排都应当是围绕着履行三大职能、完成协商民主进行的。
一年一度的全国政协全体会议，通常是由界别分组会议和全体大会等不同会议程序组成的。尽管在以政协界别为基础的分组讨论中，发言比较充分、自由、活跃，但小组讨论的内容和细节除了记者的报道和花絮外，一般不为外人所知，故暂不在本文研究之内。本文关注的是作为协商民主的重要形式和机制之一的政协全体会议的大会发言，因为这是公开或者半公开的。
全国人民政协全体会议期间体现协商民主原则和精神的一项重要安排就是政协委员的全体大会。现在全体大会一般安排5次，其中开幕式会议和闭幕式会议各1次，现场直播。大会发言交流一般安排3次。发言主要内容会经过新闻媒体刊出文字摘要版。
（一）政协“大会发言”的主题设置和发言安排
政协全体大会发言的总话题是根据中国共产党中央的指示精神、党和国家的工作重点以及政协参政议政工作的重点确定的。比如当前发展经济与深化改革是我国首要和重要的任务，因此，2016年和2017年两次政协全体会议都把有关经济发展和深化改革的发言安排在第一场大会发言（第一场通常被认为是最重要的）中，说明会议对这个主题的重要性是有共识的。另外两场大会发言的主题分别是社会文化建设、政治建设及统战工作。应该说，这三场大会发言交流的主题，既是国家治理的重大话题，也是政治协商的重大话题。
通过分析2016年和2017年两次全体会议大会发言的主题和具体议程设置，发现以下特点。
首先，大会发言的主题越来越集中。2016年政协十二届四次会议全体会议第一次大会发言是3月10日下午，相对集中在经济发展的主题，共有13个发言；2017年政协十二届五次会议全体会议第一次大会发言是3月9日下午，主题也是经济发展，共有14个发言。2016年政协十二届四次会议全体会议第二次大会发言是3月11日上午，有15个发言，主题是社会建设的方方面面，比如完善两孩政策、科技政策、职业教育发展、医改问题、就业、旅游、扶贫、发展中医药、农民工待遇、少年儿童保护、残疾人政策、繁荣文艺创作、修复母亲河、办好2022年冬奥会促进中国冰雪运动等等，内容显得庞杂；2017年政协十二届五次会议全体会议第二次大会发言是3月10日下午，发言14人，主题是社会文化建设，内容涉及文化建设、道德建设、医改、养老、安居、扶贫、防止慢性病等方面。2016年政协十二届四次会议全体会议第三次大会发言是3月12日下午，发言人15位，主题是党建和统战，但除了党建和统战，其他话题也很多，比如关于知识产权、人口老龄化、社会诚信、电影产业发展、打击非法集资、宗教政策、国家安全等，甚至还有抒情表决心的；2017年政协十二届五次会议全体会议第三次大会发言是3月11日下午，14位发言人，主题仍是党建和统战，但显然话题集中了许多。总的看来，2017年的大会发言安排比2016年话题更为集中。
其次，大会发言人选的安排尽量体现代表性。人民政协是协商民主的平台而不是协商的主体。参加政协的各个界别是“来”政协协商而不是“与”政协协商的，所以，政协全体会议安排各个界别的大会发言是重要的协商民主程序。值得注意的是，这两次全体会议的大会发言次序有了微妙的调整和变化。2016年十二届四次全体会议在有关经济建设的第一场大会发言时，前三位发言的委员分别是北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁、中国农业大学校长柯炳生和民营企业家代表正泰集团董事长南存辉；而2017年十二届五次全体会议有关经济建设的第一场大会发言的前三名委员分别来自全国总工会界别、特邀军队界别和农业界别。工农兵“界别”安排在发言的前三名是近年来少有的安排。
最后，政协全体大会的每个发言时间大体均等。每个发言人的语速不同，但从会议发放的发言文本材料来看，基本都是在1500字左右。如前所述，发言时间的长短与话语权和影响力是相关的，所以，平均分配发言时间，体现了一种尽量保证形式公平的精心安排。
总之，从大会发言的主题确定、大会发言人的代表性以及发言人的均等发言时间来看，为了体现民主精神和公平原则，政协全体大会在议程程序上做了精心的安排。
（二）政协“大会发言”的协商民主机制和效率
会议的程序是为保证会议内容和效率以及完成会议任务制定的，但会议程序与会议内容和目的也会有脱节和偏离的时候。世界上许多国家的程序民主都曾出现过这样的现象：程序上设置完美，或许很符合民主的原则规定，但事实产生的结果和效果可能完全不尽人意。这种背离既有技术上的原因，也不乏特意为之因素。程序和效率对于民主哪个更重要，也一直存在争议。
无论是一般协商民主所要求的“包容平等、理性公开、讨论说服”的原则和精神，还是中国特色协商民主所具有的“充分协商、广泛协商，达到最大共识”的特点，通过会议进行协商都是协商民主的重要形式。政协作为我国协商民主的主要平台，除了政协界别或委员提交各种建议案外，最重要的就是大会发言这个程序设置，因为这是围绕履行政协职能的公开政治协商，体现的是政协对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题的公开监督，是政协参政议政职能最直接的表达。
如前所述，政协全体会议在大会发言主题确定、发言人选的代表性、发言时长等程序方面都做了符合会议民主一般程序的精心安排，这从程序上保证了协商民主机制的运行。但在效率上则有值得讨论的地方。对政协会议效率的评估有两个尺度：一是在多大程度上实现了协商民主的价值效率，二是是否顺利走完了各项议程的会议效率。在政协全体大会通过各种政治决议案和其他议案时，常出现的是“一致同意”或者“压倒多数同意”的结果。对于这一现象，过去的评价过于简单。其实从解决问题和完成会议任务的会议效率而言，“一致同意”或者“压倒多数同意”的表决结果，是会议效率比较高的一种表现。早有研究者总结了会议决策的四种方式，即权威式、少数服从多数式、强势少数式、无异议一致通过式。虽然这是根据企业会议总结出来的，但在这一研究中，这四种形式中的“无异议一致通过”并不是一种负面评价的形式。对于政协会议更重要的诘问是：议事协商的效率如何？民主原则体现的效率如何？
通过对政协全体大会发言的观察与研究，可以看到，除了很高的会议效率外，协商民主参政议政的效率确实还存在着较大的提高空间。
（三）政协“大会发言”协商民主效率的提高
政协全体会议“大会发言”的议程设置一直在改进，协商效率和民主的仪式感一直在增强，但从协商民主效率的角度看还有待进一步提高。
首先，大会发言的界别代表性与话题的公共性应该兼顾，大会发言阶段仍然要有公共讨论。
很显然，大会发言比小组发言所产生的影响要大得多，仪式感要强烈得多。界别所代表的群体或者代表界别的委员个人，能够在人民大会堂这样一个大平台和庄严场合发声亮相很重要，甚至具有一种象征意义。为了体现公平性和代表性，政协的会议议程设置，应充分考虑界别的代表性，在尽可能的情况下让更多的界别都有代表在全体大会上发言（当然也并不是每次34个界别都有发言代表）。在充分考虑界别代表性的情况下，关于界别发言者的产生以及发言内容的确定，这些是没有固定程序规定的。这就会产生发言者的发言是否具备在大会上发言的话题分量和话题意义的问题。一般情况下，发言者的行业界别身份会与发言内容直接相关，他（她）会围绕着自己的地域、从事的工作、经营的企业做发言。根据对大会85个代表大会发言的分析以及所做的调查得知，每个界别小组选谁做代表在全体大会上发言，不是根据这个委员在小组发言的活跃程度，也不完全是根据小组讨论的话题的广泛性、集中性和紧要性，亦不是小组投票或者推选产生的，而是由大会组织方和小组协调产生。这种做法的好处是照顾了方方面面，既有人的方面，也有界别的方面。这可以说是协商精神的体现，对于会议的顺利进行也大有好处。但是，由于这种遴选不是从大会发言的“话题适当”出发，从而使得最终的大会发言在某种意义上变成一种荣誉而缺少实质内容，发言水平参差不一，话题常常缺少公共关注度和公共性，发言者游离主题、听众游离发言都时有发生。尽管每场大会发言都会设有一两个主题，但总有一些委员的发言内容，放在任何一个主题里都会显得不合适，需要设定一个特别宽口径的主题，才能把五花八门的内容都包括进去。但作为一个高效率的会议，及至大会阶段，应该相对集中，话题应该具有经过提炼的一定的公共性和深刻性，才能形成关注、讨论和协商的价值。在大会阶段所谈的问题如果仍是很具体的特定行业或地域的、完全限于行业界别工作特点的、自说自话甚至是表态性质的发言，就存在价值效率问题了。虽然从会议议程顺利推进、会议任务顺利完成的会议效率角度看，问题不大，但从参政议政、协商民主和在讨论层面解决问题的目标看，民主协商效率就不能算高。所以，大会发言的界别代表性与话题的公共性应该兼顾，大会发言阶段仍然要有公共讨论。
为了会议的推进效率和顺利进行，大会阶段不设问题讨论环节，而是一般性的观点交流和表态，是不利于协商民主的实现和完善的。大会阶段是否需要讨论问题，讨论话题是公共话题还是各说各话，一直存在争论。在我国，公开的政治协商大会毕竟每年才一次，机会珍贵。如果大会阶段不再讨论问题，只是一般性的表态和建议，相对于一年一次政治协商的大好机会来说，利用得就有些不充分。如果说小组界别会议是自由讨论，各自从自己的界别角色提出问题、讨论问题、拟写建议议案的话，那么及至政协全体会议的大会发言阶段，小组的话题应该被提炼为带有公共性的话题，经过带有讨论形式的发言，形成对公共性事务的共识和态度。当然，各个小组的讨论、提案通常也会通过大会简报等形式印成书面材料供委员交流，但对更为重要和重大的问题形成共识，还应该有一个科学的话题筛选机制，筛选出具有公共的和较为集中、较为紧迫或者能抽象为问题的话题。目前政协大会阶段的大会发言，虽然每场都有事先设立的一个宏观主题，但实际上并没有提炼出话题和问题，发言人大多是从自己的行业出发，结果就是庞杂的几十个话题、几十个发言。虽然不设互动、提问和讨论环节，会议推进的效率会很高，但议事和民主的效率则降低。事实上，在大会发言阶段，不少委员并不关心自己领域外的过于具体的问题和发言人的表态，极少反应和互动，出现掌声大都是发言结束时礼节性的掌声。所以，可以尝试在大会发言阶段，讨论带有更为公共性的、共同关注的话题，在提出建议案、提案之外形成又一次参政议政和政治协商高潮，充分使用政协协商民主的平台。一般而言，人们除了自己所在的领域，通常对于公共议题更为关注。及至全国政协这一高端的协商民主层面，公共性议题更能吸引委员注意力和发挥委员的参政议政能力。
其次，把对公共事务发表意见看作是参政议政政治协商的重要能力。
2016年政协十二届四次会议全体会议的《政治决议》（修正案）对政协工作的改进和完善进行了重大的调整，即今后政协要“加强共同性事务的协商”。应该说，加强“共同性事务”的协商就是对公共性话题的讨论和协商，这是一个很好的改进思路。政协要“加强共同性事务的协商”，就需要政协委员具有能够跳出本行业具体问题而对公共话题发表意见的责任心和能力，这才能够真正体现委员参政议政的能力。政协委员围绕自己的行业界别利益发声，虽然也是参政议政的内容之一，但并不是全部。全国政协是我国最重要的全国性的政治协商平台，不是简单的维权表达达平台，也不是展示委员个人公众形象的舞台。它的任务是政治协商，而不是一般性的具体社会事务的磋商，它要求委员有提炼共同关心的政治社会事务的能力，对公共事务判断和发表意见的能力。具备这样能力的委员在大会发言阶段就不仅仅是表态，不仅仅是反映自己行业的问题和自己行业今后怎么做，而是真正按照《人民政协章程》所规定的那样，讨论“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”。
人民政协实现政治协商的途径和方式虽然有很多，除了政协全体会议外，还有常务委员会议、主席会议、常务委员专题座谈会、政协党组受党委委托召开的座谈会、以全国政协名义召开的专题协商会、秘书长会议、各专门委员会会议以及根据需要召开的由政协各组成单位和各界别代表人士参加的内部协商会议等等，但是政协全体会议直接参与的人数最多，尤其是全体会议中的大会发言，被报道甚至直接转播的可能性最大，影响也最大最直接。这样一个协商民主的平台，更贴近和符合协商民主的形式和要求，更容易成为中国特色社会主义协商民主的平台和窗口。我国的社会主义民主政治建设对人民政协期望很高，人民政协应该解放思想，消除顾虑，使具有中国特色的社会主义协商民主制度发挥出最大的优势和潜能。
本期编辑：何哲宏 本期审校：吉先生
文章来源：《北京行政学院学报》，2018年第1期。