中国共产党社会组织党建策略选择：支配、适应、互惠抑或协商
作者简介：
严宏，安徽师范大学法学院公共管理系副教授、博士、硕士生导师。
改革开放以来，在社会组织中开展党建工作、建立党组织是中国共产党夯实执政基础的重要战略，也是激发社会组织活力的重要路径。近年来随着社会发育与成长以及外部制度环境的进一步改善，社会组织无论在数量还是在规模上都会有较大发展。按照十七届四中全会提出的“全面推进各领域党的基层组织建设，实现党组织和党的工作全社会覆盖，做到哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党组织、哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥”，社会组织党建工作是一项长期的艰巨事业。在这一过程，中国共产党采取何种策略开展党建工作，对于破解社会组织党建工作难题，提高党建工作的实效性具有重要意义。笔者拟对中国共产党采取的几种党建策略进行分析，并提出自己一点认识。
一、基于支配策略的党建
中国共产党的社会组织党建工作包括两个方面，一个是在社会组织中“建党”，即开展党建工作或建立党组织，另一个是社会组织中党组织开展活动。中国共产党的支配策略也运用党建工作的两个方面，体现在不管社会组织是否有意愿开展党建工作，根据中国共产党的相关制度法规，就必须开展党建工作；党组织活动开展主要根据政党行为逻辑，而非社会组织行为逻辑。那么中国共产党能够对社会组织采取支配策略依靠的是什么？毕竟即便主观上良好的愿望不能代替客观事实。一个组织嵌入另一个组织可以采取支配策略，依靠的主要是这个组织对嵌入组织的权力。古往今来，许多学者都对权力进行过详细的论述，不过按照安东尼 吉登斯的认识，这些权力理论可以从行动和结构之间的二元性加以概括，不管是行动还是结构，权力都显现支配问题，那么中国共产党对社会组织为何有支配权力？并不是国内所有的政党对社会组织拥有支配权力，这与中国共产党是执政党有密切关系。执政就是中国共产党掌握、行使国家权力。既然中国共产党掌握了国家权力，那么其对社会组织的支配权力是否是直接行使的？有学者指出，在计划经济时期，中国共产党与社会组织的关系是隶属型关系，这样的关系决定了中国共产党可以直接支配，但是改革开放以来中国共产党与社会组织关系发生重大变化，不再像过去那种隶属关系，在这样情况下，使用直接支配的方式显然是过时了。最好的支配方式是间接的了。间接支配需要一个媒介，这个媒介就是国家权力机关。有学者认为，把中国共产党执政解释为中国共产党掌握行使国家权力过于抽象，这种抽象表现在政党本身是抽象的，国家权力也是抽象的，应该把中国共产党执政解释为“中国共产党的代表在合法地进入和掌控国家权力机构的前提下，以国家代表的名义行使国家权力、贯彻党的治国主张、处理全国的政治经济和社会事务、谋求和实现全国人民的利益的活动”。在这里，执政的主体具体化为中国共产党的代表，执政的对象是国家权力机关。因此，中国共产党主要是通过国家权力机关（主要是行政机关）实现对社会组织的支配，其主体是中国共产党在国家权力机关中的代表。当然这种代表既有个体的代表，也有群体代表们，还有组织化的党委或者党组。根据党章等党内法规规定，组织化的党委或者党组是所在国家权力机关的领导核心。这样一种个体、集体和组织化嵌入机制保证了中国共产党的政治意志能够在国家权力机关中得到充分实现。
那么政府（国家权力机关主要是人大与“一府两院”，与社会组织联系较为直接的是政府，因此后面用“政府”概念代替“国家权力机关”提法）又是如何支配社会组织的？这主要取决于政府与社会组织的关系。社会组织涉及的领域较为广泛，不同类型的社会组织与政府的关系也不同，不能一概而论。但也有学者寻求到了二者关系的最大公约数，认为政府与社会组织的关系是依附型自主。这种依附可以根据政府为社会组织生存提供的资源多少，可以进一步分为，高度依附、中度依附、低度依附。高度依附政府的社会组织主要是在上世纪末本世纪初，在政府机构改革过程中，由政府部门转型而来的行业协会，或依托于政府部门的行业协会。它们 “由政府机关、事业单位组建或指定相关国企成立的”，并在“人事与资源等一系列核心要素上都完全或主要依赖相关部门与国有企事业单位，以辅助政府进行社会管理或社会服务。”这种官办或半官方的社会组织的人事依赖以前主要体现在现任领导干部在行业协会担任一定职务和当下退休领导干部在行业协会中国担任一定职务。组织经费来源要么依靠财政直接拨款，要么依靠企业缴纳的会费、广告收入、期刊杂志等。但有学者研究发现，这种看似面向市场的多元化经费来源的背后依然离不开行政的逻辑，是“建立在政府职权授予的基础上”。中度依附主要是社会组织的主要资源不是直接来自政府，而是后者通过购买等机制提供给前者。长期以来，政府一直在探索培育、扶持社会组织机制，近年来购买机制成为政府的首要选择。2016年财政部、民政部还专门发文《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》提出要求。不过也有学者认为这样的购买机制也对社会组织的自主性来说存在隐患，即政府在这种买卖关系中处于强势，特别是当公共服务处于买方市场时，更是如此，这样社会组织就对政府形成单向依赖，也有学者称为 “非对称性依赖”。低度依附主要是社会组织的主要资源是来源于市场或者社会，如民办非企业单位、社会中介组织，但仍受政府政策约束。有学者指出，在中国“政府对社会组织发展的影响尤为关键”。这种影响主要是通过政策来实现的，政府制定和执行什么样的政策，社会组织总体上就处于什么状态。2013年我国对四类社会组织改变过去“双重管理体制”，实行“直接登记政策”，对这四类社会组织的成长起到促进作用。因此，在与政府三种关系的社会组织中，政府要么通过直接资源支配方式、通过购买机制支配或者政策支配要求社会组织开展党建工作。比如2016年民政部发出《关于社会组织成立登记时同步开展党建工作有关问题的通知》要求“新成立的社会组织及时建立党的组织，开展党的工作，落实党建责任，切实推进社会组织党的组织和党的工作有效覆盖。”既然中国共产党可以运用支配策略开展党建工作，那么如何运用这种策略？笔者认为主要通过双重科层化来实现的。第一重科层化主要是通过政府部门的“条”来实现的，主要是与社会组织密切的部门，如民政部、司法部、财政部等通过对口各级部门来要求相关社会组织开展党建工作。第二重科层化主要是通过政党内部来实现的。中国共产党是一个制度化程度较高的政党，有严密的组织体系，各个层级之间关系明确。因此，上级党组织要求下级党组织不折不扣开展社会组织党建的相关工作，压力层层传导。
支配的党建策略能取得一些成效，比如党建工作的覆盖率大幅提升，达到较高水平等，但是这些成效多为外在与表层的，真正的深层成效无法实现。究其原因，主要是由于支配策略是基于对主体性党建的考量的。这种主体性党建，是将执政党本身作为主体，将社会组织作为客体，抱定的是“自我中心设定和信念”。这样党建工作主要根据执政党自身逻辑来开展，而忽视社会组织的逻辑，往往以主体自身为目的，客体为工具，个体化目的论色彩较浓。这种主体性党建往往导致社会组织党建具备基层党建的普遍性，缺乏社会组织的特殊性，如开展党建活动党建工作照搬照抄传统套路，读读报纸、听听报告，以自己认识代替社会组织及其负责人的认识（实际上他们重视程度不高）。
二、基于适应策略的党建
中国共产党运用适应策略开展社会组织党建工作的理论来源是政党适应性理论。有学者指出，“政党适应性 （Party Adaptation） 是指政党组织在政治发展过程中所形成的适应环境挑战的能力，它是政党组织发展的一种动态过程”。据国外学者考察作为一种组织，政党适应性理论来来自于组织理论中的权变理论。政党适应性分为内适应和外适应。运用适应策略开展党建活动属于外适应。之于此，也有学者将在社会组织中建立党组织视为中国共产党现代化的适应方略。那么社会组织党建中的“适应”策略是什么？所谓适应策略就是根据社会组织的特点开展党建工作。与其他组织特别是传统单位组织相比，社会组织特点表现在以下几个方面：一是与党与政府的关系不同，单位组织要么自身就是党组织和政府部门，要么隶属于党和政府。虽然社会组织依附于党和政府，但大部分是中度或者低度依附，本身无任何行政层级，基于此有学者将这样的组织成为“无行政权力依托组织”。二是管理体制复杂多样。也正因为不同类型社会组织与政府关系不同，导致社会组织的管理体制也比单位组织要复杂。三是社会组织内部规模大小不一，流动性强。社会组织规模有大到几万人的民办高校，也有小到数个人的社区社会组织。同时因为没有行政权力依托，其流动性要强于单位组织。这种流动性表现在社会组织成员的流动性大，同时一些中小社会组织基本面向市场和社会，面临众多不确定市场和社会风险。中国共产党在社会组织“建党”过程中，充分考虑到社会组织的特点，并根据这些特点开展党建工作。根据社会组织不同管理体制，建立了各具特色的党建管理体制。有学者将这些体制概括为几种模式。提出了社会组织的四种党建模式，北京的枢纽型“3+1”模式、江苏的“双报双推”模式、浙江的“1+N”模式、辽宁的“协会+党委”模式。各地也根据社会组织特点，创新党组织设置方式，主要有独立组建，联合组建、挂靠组建、临时组建、派人组建。
适应策略不仅在“建党”过程中得到运用，也运用在党组织开展活动中。在党组织开展活动，适应了社会组织的特点，开展小型多样的活动。也适应社会组织负责人、党员的认识和需要。这种适应更准确地说是迎合，比如有学者指出一些业主希望通过主动支持的方式赚取“印象分”，借助单位党组织的正面影响扩大知名度。但对实质性开展党建工作持可有可无态度，甚至担心党组织的存在会干扰其“自由”经营，害怕开展党组织活动会过度占用员工的时间、消耗员工的精力而影响其正常经营活动。党员对社会组织开展活动持功利性看法，认为认为自己的前途主要取决于工作的业绩，对社会组织党组织建设积极性不高。正是适应这种不正确的认识，党组织无法发挥社会组织中应有的作用，有学者称为“党组织空转”。同时，“党组织活动的政治性不强，政治特征不突出，没有理直气壮地宣传党的方针政策”，党组织缺乏对党员的严肃教育与严格管理，党员先锋模范作用发挥不明显等问题。
这种适应策略显然不符合中国共产党在社会组织中建立党组织的初衷，按照2015年颁布的《关于加强社会组织党的建设意见》中指出：“社会组织”“发挥政治核心作用”，首要的基本职责是“保证政治方向”。这也是党组织发挥政治功能的重要体现，但是单纯地适应无法发挥党组织政治与思想引领作用。这主要根源于权变理论本身缺陷，即强调组织对环境或其他组织单方面适应，而忽视组织自身的能动性。实际上二者是互构的，正如有学者指出：“我们发现了诸种交换与相互影响机制，通过这些机制，组织‘从最广义上’对其环境进行建构，基本上相当于环境对组织所进行的建构”。
三、基于互惠策略的党建
如果说支配和适应主要是单向度策略的话，那么互惠策略是双向度的。互惠策略主要是社会组织党建既有利于扩大其在社会组织的影响力，也有利于社会组织自身发展。互惠最初是运用在传统社会个人之间的交往中，并带有一定社会的文化特征，后来有学者把互惠行为普遍化，认为所有社会都存在互惠行为。也就是不是某一传统社会特有，现代社会也存在互惠行为，不同之处，传统互惠行为更多发生在社会领域，而现代互惠也可以在政治-社会领域运用。一般互惠主要是在个人之间（比如亲戚、朋友、组织中的领导和下属等），但社会组织党建工作中的互惠是发生在中共产党与社会组织两个组织之间。同时，有学者认为是一种道德规范，但这种道德规范中也包含利益性因素。社会组织党建运用的互惠也基于利益性因素。这既基于现实考虑，也受组织本身特性影响。有学者将理性经济人假设运用在中国共产党身上，并认为“执政党也是一个追求自身利益自大化的组织”。这种认识未必正确，但也带来启示，即在党中央提出“党建是最大政绩”的背景下，在领导党建的压力型体制中，不能排除一些地方党委和组织部门负责人为了自身“利益”开展社会组织党建工作。
对于社会组织来说更是如此。按照组织生命周期理论，我国大部分社会组织处于初创期和生长期，这两个时期对资源的需求比较强烈，也容易受到资源匮乏的影响。有学者指出了社会组织存在人才、资金和知识等困境。所以社会组织负责人在社会组织中开展党建工作的顾虑是有依据的。社会组织本来生存压力就比较大，如果开展党建工作，不仅要增加社会组织运行成本，也会发生与地方党委组织部门的交易成本。问题是在这种互惠中，谁是提供帮助的一方，谁就是回报的一方。作为掌握较多社会资源的一方，中国共产党是对社会组织党建提供帮助，特别在经费和活动场所保障上。如广东、上海、浙江等地将社会组织党建经费纳入省（市），区财政预算。除了这些基础性保障外，有的地方通过社会组织优秀党支部、党务工作者评选等活动，给予社会组织以一定物质性奖励。通过这些举措，全国涌现许多党建工作开展扎实的社会组织，通过党建也促进了社会组织事业的发展，同时党的影响力也得到扩大。但是这种互惠策略是往往以利益为纽带的。这种纽带并不十分不稳固的，在当前各级党组织都强调要提高社会组织党建“两个覆盖率”的前提下，可以预见的是会有越来越多的社会组织开展党建工作或成立党组织，那么将来社会组织党建是否现在一样得到提供充分的经费保证。同时，并不是全国每一个地区各级政府的财政状况都像东部沿海发达地区那样充裕。没有政府提供的经费，社会组织党建工作是否还是正常开展也成了一个问号。
四、结论：协商是加强社会组织党建工作的有效策略
社会组织党建开展二十余载取得的成就与上述的三种党建策略密不可分，当前所存在的问题也与这些策略也有一定的相关性。当前尚且如此，如何继续将这些策略运用在社会组织党建工作，将会怎样？中国共产党也认识到的社会组织党建存在三大难题，分别是“组织体系不够健全、组织覆盖不够全面、作用发挥不够充分”。这三大难题是密切联系的，前两个是基础，第三个是重要目标。这三大难题解决的难度是不同，前两大难题是属于浅层，上述三种策略能较好地解决，事实上一些地区的已经开始着手解决这些难题，并取得较好成效。但是第三个难题属于深层次，上述三种策略并不能很好解决第三个难题，事实上这一问题也是当前社会组织党建存在的突出问题。这一难题可以分解为两个子问题，一个是社会组织党建工作作用发挥不够充分，另一个是社会组织中党组织作用发挥不够充分，后者往往决定前者。问题是什么又决定党组织作用的发挥？关于这一问题的原因，既有主体性方面的，也有结构性方面（如党建工作管理体制机制等），笔者认为主体性原因更为重要，因为党组织作用的发挥归根到底离不开各个党建主体的支持。那么主体性原因主要体现在哪些方面。笔者认为主要体现在各党建主体并未对为什么要开展社会组织党建以及如何开展形成一致认识。虽然中国共产党提出“加强社会组织党建”已有二十余年，也颁布了数个文件，历次党代会报告也是屡次提及，但在实际党建工作，党建的相关行动者并未形成共识，往往是党中央重视，地方党组织口头也很重视，行动中却不够重视，社会组织自身更不重视，抱着应付的态度来开展党建工作。有学者对某省的研究发现“从领导层面看，由于新社会组织是一种新兴的社会组织，不少部门和单位的领导对它的性质、特点了解不够，进而对它的发展趋势、地位、作用也认识不足。从新社会组织自身层面看，有人认为新社会组织是以开展学术性或专业性业务为主, 没有必要建立党组织。”不仅作为社会组织党建工作实践的行动者有这样的认识，作为旁观者的普通大众也一些不正确认识，主要有一是“冲突论”，认为在社会组织内开展党建工作与社会组织独立执业相冲突；二是“自然论”，认为在社会组织内开展党建工作应随其自然，没有必要加强和改进；三是“独立论”，认为国外社会组织一般都独立于政党之外，中国社会组织也应同国际接轨，不宜在其中建立党组织；四是“所有制决定论”，认为社会组织多为民办的，没有必要开展党建工作。除了社会组织党建行动者与普通大众，作为观察者和研究者的学者对开展社会组织党建认识也值得商榷。一些学者从社会中心论出发，将开展社会组织党建视工作为中国共产党加强对社会组织控制的一种策略。那么如何解决对社会组织党建工作的分歧，并最终达成共识？在笔者看来，主要有两种策略，一种是传统意义上的教育。既然地方党组织、社会组织自身、普通大众和学者都认识不到社会组织党建的重要性和必要性，那就加强对他们思想教育，使他们充分认识其重要性和必要性。但在“人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性的明显增强”情况下，这种教育未必就能取得预期效果。另一种是协商策略。这是基于社会组织党建工作过程中的多主体的现实考量。这种多主体在党内表现在上级党组织（负责人）、下级党组织（负责人）、社会组织中党组织（负责人）、社会组织中党员；在社会组织中表现为社会组织（负责人）、社会组织中党组织（负责人）、社会组织中党员；在地方党组织（负责人）与社会组织（负责人）之间，二者都是主体。与理想意义上的协商不同，各协商主体既是不平等的，这突出表现在上级党组织与下级党组织之间的关系，但是各协商主体也是平等的，他们同是主体，这种主体地位不局限于是基于互惠策略的利益主体，更是认知主体，也是理性主体。这种认知和理性是协商的基本条件。在社会组织党建开展过程中，各主体也可以对为何要开展党建工作，何时开展以及如何开展等议题进行协商，可以预想的各个协商主体对这些议题的认识是不同的，甚至是冲突。但是按照协商民主理论，各主体的“偏好并非前定，它可以通过对简明材料和专家意见的综合考虑，通过与他人沟通和讨论发生转变，变得更有见识，并能为他人着想而不仅仅从自身利益出发”。这种偏好改变主要是通过在协商过程中扩大信息总量实现的。与他人协商“帮助个体学习从前未曾考虑过的各种方案，又能帮助个体发现自己的目标，而这些目标也是自己从前没有意识到的”，通过协商主体间的反复推理和论证，最终就社会组织党建的一系列议题达成共识。需要补充的是，如果这样的协商算是也是政治活动的，那么按照密尔等人的认识，协商也兼具对参与者的教育功能，也就是说协商策略包含了教育策略。
责任编辑：郑斯尹
文章来源：《马克思主义与现实》2018年第1期