学人观察 | 全面从严治党视域下基层官员惰政问题研究报告

政治学人

学术观察

学人简介

本课题由怀化学院黄少平副教授主持（主要研究方向为廉政建设）。

主要成员：

四川乐山师范学院蒋政教授、博士、乐山市廉政研究中心秘书长（主要研究方向为政治学理论）；

湖南大学鲁佑文副教授、硕士生导师（主要研究方向为新媒体）；

怀化市溆浦县扶贫办政策研究室主任姜龙；

华南师范大学硕士研究生黄颖（主要研究方向为政治学理论）。

一、课题研究背景

        十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央坚持“全面从严治党”，“老虎苍蝇一起打”，出台了一系列举措，采取了不少有效的实际行动，取得了反腐治贪的巨大成就，从根本上扭转了党员干部中存在的严重腐败的不良局面。但在取得这些成就的同时，又出现了较为普遍的懒政惰政问题。为此，“湖南省党的创新理论研究和学习服务中心”组织开展了推进习近平总书记系列重要讲话精神，治国理念新理论新思想新战略的系列研究，其中，《全面从严治党视域下基层官员惰政问题研究》旨在研究习近平全面从严治党思想指导下，基层公务员队伍建设的基本问题。

二、调查问卷数据分析

        1.数据来源。数据来源主要以湖南为主，调研对象的选择包括长沙地区、湘西地区、湘北地区及湘中南地区等不同区域和不同经济发展水平地区，具体包括长沙、湘潭、益阳、邵阳、常德、衡阳、湘西、怀化、娄底、岳阳、郴州、永州等十二个地州市的45个县（市、区）直属机关及151个乡镇机关。外省数据分别来自四川、山东、河北、江苏、宁夏、河南、广东等7省中14个县（区）及24个乡镇。本次调研对象共计471名县（区）乡基层干部。从整个湖南的数据来看，具有相当的广泛性和普遍性。

        2.当前基层公务员总体思想状况问题。与十八大之前相比，现在基层官员在工作中的顾虑绝大部分比以前增多了（91.3%），这些顾虑分别表现为怕“个人担责”（58.4%）和“被群众误解”（32.9%），只有8.7%的人担心“被领导批评”。这种状况表明：自“全面从严治党”以来，党要求各级领导干部在工作中承担主体责任的政策产生了实质性的重要影响，但这种影响是否达到了预期的积极效果还需进一步落实和观察，尤其是不能解决了“乱作为”又出现了“不作为”的消极局面，这是从严治党必须要防止出现的一种不良现象。34.2%的基层官员“怕被群众误解”也说明强调人民主体地位，发挥人民群众对党员干部的监督作用也产生了一定效果，这正好创造了一个正确理顺干群关系的良好契机。

        3.关于个人基本待遇问题。受访者中62.4%的人表示对自己的工资待遇“不满意”，“基本满意”的占34.6%，表示“满意”的仅占3%。52.6%的受访者表示“要想保持公务员队伍的整体廉洁”，工资收入应在8，000元/月以上，29.9%的受访者表示月基本收入应维持在10，000元/月以上的水准，而选择5，000元/月这个选项的仅占17.5%。这与新华网2017年10月29日公布的“全国29省2016年平均工资”的数据相比差距很大。2016年湖南省城镇非私营单位就业人员月平均工资仅为4853.4元。 此项数据虽然没有分行业单列，但平均基点与当前的物价水平相比并不算高。全国除了北京、天津及浙江、广东、江苏等沿海省份外，全国平均工资比较高的也就只有5500元/月左右。根据对调查的单个样本分析，除了个别经济欠发达地区，特别是乡镇干部对基本待遇要求偏低之外，绝大部分受访者，尤其是县级、市局下属机关和经济较发达地区的乡镇干部，普遍期望自己的基本收入至少在8，000元/月以上。这个数据与当地经济发展水平直接相关，但同时表明，在逐步挤出公务员的灰色收入和黑色收入之后，他们普遍对自己现在的收入状况不太满意，期望获得与职业、工作量相适应的收入保障。这种期望值高于2016年我国中部地区“中层及以上管理人员”的年平均工资收入标准（88500元/年），比2016年湖南省“城镇非私营单位就业人员”年平均工资（58241元）高出64.8%，与2016年湖南省“城镇非私营单位金融业”（注：当年湖南省最高收入行业）就业人员年平均工资（97704元）相当。

        4.关于公车改革问题。56.8%的受访者认为公车改革后下基层不方便，理由是没有了属于自己的专用交通工具，对工作产生了一定影响。这次公车改革的力度之大、涉及面之广，给习惯了用公车出差的领导干部带来的不适是可想而知的。但有43.2%的受访者对公车改革表示出了理解和支持，并认为出差下基层事由明确、安排具体、更加省心了。还有个别受访者表示，没有了公车，为了工作，就算用私车，该出差下基层的还得去，甚至私车公用还很普遍。这表明：为了工作，相当数量的基层干部并不会因为公车改革影响到日常工作的开展。当然，这里面也表现出以前使用公车中，因公车使用频率的不同对公车改革所采取的态度也会有所差异。

        5.关于职业认同感问题。“实现个人社会价值”（42.9%）和“获得更稳定的收入保障”（30.8%）成为被调查对象的基本职业认同。这符合体制内外公众对公务员行业的普遍认知，也是公务员招聘持续强烈吸引广大优秀青年的兴趣点。其实，这两个选项也存在相互依存关系——有了稳定的收入保障，更有利于实现个人的社会价值。另有两个选项明显表示出公务员队伍中存在的两端“追求”：一是把自己的工作“仅当一份谋生的职业”（占比21.1%），表现出某种无奈和安于现状的心态；二是有一种更大的追求，希望获得更高的社会地位（占比5.1%）。虽然这些选项中可能有多个选项同时符合被调查者的选择意愿，但从优选的角度看，缕析出最佳选项更能说明基层公务员群体的职业价值认同取向。值得注意的是，作为县、乡基层公务员大部分都比较年轻，而且本次调查对象的选取方面主要侧重于年轻干部。然而，有超过1/5的受访者把自己从事的工作“仅当一份谋生的职业”，这与党员干部所肩负的重要职责略显不称，如果这个选项和“获得稳定的收入保障”相结合，情况就更不妙了。在当前高压反腐背景下，无论是自己曾考虑过转行的（34.94%）或被调查对象所在单位的同事中有转行的（55.72%），总之，有超过一半的基层官员对现本职工作的热爱与认同发生了动摇。基层公务员队伍相对稳定的比例（44.28%）和把从事行政工作作为追求实现“个人社会价值”目标的比例（42.9%）非常接近。这几组数据清晰地表明：当下基层官员队伍人心不稳，缺乏应有的责任担当和使命感，只是因为公务员有稳定的收入保障，他们把自己从事的工作仅当一份谋生的职业（51.9%），这种思想状况应得到及时的调试和纠正。

        6.对当前反腐败的认识问题。对十八大以来中央反腐的总体认识上，持肯定态度的占96.98%。其中，认为“反腐在短期内影响经济社会发展，但从长远看有利于社会经济发展”的占62.8%，直接认为“反腐败有利于社会经济发展”的占34.1%。认为“反腐败不利于社会经济的发展”仅占3.1%。无论基于何种认知对“反腐败”持有何种不同的观点，无论是支持还是反对，从调查数据来看，公务员队伍整体还是健康的，而且，91.8%的受访者认为“反腐应成为政治常态”。而认为反腐败会“让干部不敢放手干事”（4.8%）和反腐“不可能长久坚持”（3.3%）的总共只占8.1%，这反应了当前基层公务员队伍对中央反腐政策的坚决支持和拥护，并抱有坚定的信心。

        在腐败产生的原因方面，72.3%的受访者认为腐败产生的主要原因是“权力缺乏监督”，认为是因为“官员个人思想素质的原因”和“市场经济的必然产物”的分别占12.7%和12.3%，有少部分受访者把腐败产生的原因归咎于“行贿者的诱惑太大”（2.7%）。这一组数据表明：“权力的监督”确实是将来防止腐败应该着重思考的问题，应从制度的科学设计上下功夫。尽管只有极少部分受访者认为腐败产生的原因是“行贿者的诱惑太大”，但这也说明，市场经济条件下，随着我国经济全面、高速发展，行贿者行贿额度的大幅上升，地方基层的行贿受贿也变得很猖獗，尤其是地方主要领导面临的受贿风险值得关注。近年来多地频繁爆出的“小官巨贪”现象成为该问题一个很好的注解。反腐必须“永远在路上”，不仅要打虎，更要拍蝇。

        关于高薪养廉的问题，绝大部分受访者认为高薪可以养廉（60.2%），因为“贪腐只为财”。但由于“中国官员队伍过于庞大”（31%），加之“人的欲望永无止境”（8.7%），有39.8%的受访者对“高薪养廉”持非乐观态度。这些数据可为提高公务员整体工资待遇方面提供必要的参考，但有受访者坚定地表示：“不公开、不透明、无实质制约，再高薪也不行”。从经济方面解决腐败问题仅仅只是一个重要的参考值，反腐还应多管齐下。

        对当前反腐措施的看法，66.0%的受访者认为是有效的，“虽然死刑很少，但落马官员前后落差很大，生不如死。”34.0%的受访者认为当前反腐“处罚太轻”，对腐败分子威慑力不够。在国家司法逐步减少死刑的前提下，对贪腐分子如何处理才能达到有效治理腐败的目的，是个值得思考的问题。常见的处罚措施包括没收财产、降低官职、开除公职和判处监禁，或多刑并罚。随着物质生活条件的大大改善，人们在财产之外，对个人社会价值和精神世界的追求变得更加突出，尽管贪腐官员贪腐的财产数额巨大，但在没收了贪腐所得、削职收监之后，前后的落差比以前变得更大了，因此，不少畏罪自杀或一夜白头的案例比比皆是。但仍有超过1/3的受访者认为现在的处罚太轻，对贪腐威慑力不够，这不仅反应了有些贪腐案件中对当事人的处罚确实偏轻，也反应了公务员队伍中相当数量的人希望严厉治吏，以塑造一个良好的从政环境。

        7.关于工作方法与干群关系问题。经常听取民众意见的占大多数（69%），73.2%的受访者认为“群众意见必须听，因为我们工作的最终目的就是要解决群众的问题 ”；认为“群众意见太杂，不利于思想统一和工作开展，可以忽略 ”的只占6%，而且表示从没听取群众意见的也只有1.5%。少部分不听取群众意见的不良工作作风虽然左右不了整个基层干部队伍，但还是需要防范其不良影响的蔓延，尤其是还有20.8%的官员认为群众意见“于我有用则听”，这很容易导致官僚主义作风滋生蔓延，假借民意去违背民意。还有一部分官员“很少听取群众意见和建议”（29.5%），这是可以也应该很好转换的一个部分。

        在中国熟人社会，“规则”与“人情”的两难是常常困扰各级官员从政的重要文化因素，在中央多次强调“把规矩挺在前面”，铁腕治贪治腐的前提下，那么，“一切依法办事，不徇私情”能否做到？大部分受访者（77.1%）表达了乐观的期待，有的认为“只要都认真起来还是可以做到的”（68.4%），有的认为“完全可以”（8.7%），这表明我国的法治建设已拥有了较好的思想认知基础。当然，也有22.9%的受访者表达了断然否定，认为依法办事、不徇私情“绝不可能”。

        8.如何调动基层公务员工作积极性的问题。从有效问卷的统计结果看，“完善基层官员的晋升机制，减少各种暗箱操作”成为受访者首要关心的问题（39.7%）；其次，“明确权、责、利，减少后顾之忧”也为基层官员所关注（31.8%）；认为只有“提高工资才能调动基层公务员积极性”的却占比相对最低（28.5%）。前两项属于事业、精神追求型（71.5%），后者属于物质利益追求型（28.5%）。两相对比发现，市场经济大潮影响下，基层官员的主体依然以事业发展为重，57.7%的受访者对孙连成式的懒政惰政官员并不表示同情，就算不贪不占，也不能容忍，并认为“为官一任，不贪腐，却也不做事，本身也是一种腐败”。但仍有42.3%的基层官员表示出对孙连成式官员的同情，这映射出现在基层公务员队伍中因升迁无望而消极怠工的不属个别，这或许不是因为其能力不够，而是晋升机制不够合理形成的职业怠倦心理。有受访者明确提出：“要建立容错机制，对想干事的同志多给晋升渠道”；并指出，公务员考核“缺乏完善合理的激励机制”，且“特权思想时有存在”；要想改变基层官员懒政惰政的问题，“关键是公平公正”。

三、课题调研的基本结论

        1．绝大部分基层公务员工作中的顾虑与十八大之前相比明显增多。这种顾虑主要表现为怕个人担责和群众误解。这是党的落实工作中领导主体责任、发扬人民群众主体地位和监督作用等的法律法规产生了实质性作用的表现。

        2．基层公务员对当前的勤政廉政与反腐败持普遍的认同。在对待勤政廉政与反腐败问题上，基层公务员普遍认可和支持中央反腐，支持反腐成为常态，反腐从长远来看有利于经济社会发展，腐败产生的主要原因是权力缺乏监督，大多数基层公务员还认为高薪可以养廉，希望根据经济社会发展状况提高工资待遇，对于当前死刑减少前提下对腐败分子的处罚措施总体认同，但仍有超过1/3的受访者表示处罚太轻。

        3．基层公务员对自身职业的认同感偏低、思想不稳。

        无论是从实现个人的社会价值还是从个人对当前岗位工作的内心稳定性来看，“实现个人社会价值” 和“对公务员职业的坚守”两者的比例非常接近，但均未达受访者的半数。更多的是把当公务员仅作一份谋生的职业，大部分被调查对象反映其同事中有改行的现象，有超过1/3的受访者表示自己有过改行的想法。这些数据表明，这是一个考验基层公务员的特殊时期。通过公务员的吐故纳新、公务员相关法规的完善，可以塑造一支有着坚定职业操守、有能力、乐于奉献的基层公务员队伍。

        4.公车改革需要一个艰难的过度。    

        本次公车改革力度之大、覆盖面之广、行动之快是此前少有的，几乎涉及到机关事业单位全领域、各部门，因此，公车改革带来相关人思想的迷糊或抵触实属情理之中。近60%的受访者认为“公车改革对工作产生了一定的影响”，从这一数据就可见一斑。但40%多的受访者表示出了对公车改革的理解与支持，而且，值得肯定的是有个别受访者表示，为了工作就算用私车也得用，甚至私车公用还很普遍。因此，公车改革难就难在公务员思想认识的转变，而非公车数量的减少。

        5．普遍希望提高工资待遇以维持基层公务员的廉政基础。

        工资待遇是个敏感、现实而无法回避的问题，它能直接影响到基层公务员群体的职业认同感、权力使用的公正性、个人职业道德是否坚守等重要方面。工资待遇调整是个系统工程，不同行业、不同部门任何一个单方面的调整都会带来其他行业部门的心理波动，在不断挤出公务员的黑色灰色收入后，工资待遇的高低对公务员的影响就显得非常明显。公务员工资的调整要根据国家及地区经济的发展水平、岗位工作的特点、各行业之间的公平、当前收益与未来保障的平衡等诸多方面进行改革和调整，以让公务员在经济上获得必要保障后认真履职。

        总之，基层公务员懒政惰政现象是多种原因综合的结果，只是在“全面从严治党”背景下各种问题显山露水变得额外明显罢了。治理懒政惰政不能简单停留于懒政惰政，要从形成这一现象的各种原因着手，综合改革，才能釜底抽薪，产生长久实效。

支持原创

责任编辑：郑斯尹

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