行政国家的兴起及其合法性危机
作者简介：
颜昌武，暨南大学公共管理学院副教授，美国雪城大学马克斯韦尔学院访问学者；
林木子，暨南大学公共管理学院硕士研究生。
自美国行政学大师沃尔多（Dwight Waldo）于1948年出版《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》一书以来，“行政国家”现象吸引了越来越多的关注。2017年2月，美国特朗普政府提出“解构行政国家”的目标，行政国家再度成为美国学术界与实务界的焦点话题。美国公共行政学会的旗舰杂志《公共行政评论》（Public Administration Review）于同年推出了一组专题论文；美国多家智库，如布鲁金斯学会（Brookings Institution）、传统基金会（Heritage Foundation）等，也围绕行政国家展开了激烈的意识形态争论。本文从思想史角度切入，追踪行政国家的兴起与扩张之路，探讨其合法性危机的根源，以期为当前中国转型时期的国家建设提供理论参考。
一、行政国家的理论源泉
无论是在政治学文献中，还是在行政法学文献或公共行政学文献中，“行政国家”都算得上是一个高频词，也是一个歧见纷呈的词。有学者呼吁为行政国家而奋斗，有学者视之为警察国家的代名词而对其加以拒斥。本文无意介入概念的辩论，但学术探讨需要对基本概念的边界加以澄清，故笔者将“行政国家”的外延界定为三个相互关联、依次递进的维度，且这三个维度都是以某种对比的形式来呈现的。
首先，行政国家是一种“政府国家（governmental state）”，相对于市场与社会，国家的力量显著增强，几乎渗透到社会生活的每一个角落；其次，行政国家是一种“执行国家（executive state）”，相对于立法权与司法权，行政权空前扩大，行政分支凸显为最显著的国家力量；最后，行政国家是一种“官僚国家（bureaucratic state）”，相对于政务官，文官体系在行政分支的运作中占据着支配性地位。第一个维度的行政国家，相当于广义的政府或政权意义上的国家概念，之所以说“相当于”，是因为我们只着眼于政府角色与市场和社会角色的比较而不考虑其他因素，侧重指政府不再充当“守夜警察”，而是越来越多地介入社会经济事务。第二个维度限定于国家权力体系中的行政分支或行政机关，侧重于对政治决策的执行；第三个维度的范围最窄，主要指行政机关内部日常或例行的行政管理，其组织形态依托于韦伯意义上的官僚制或文官体系，也被称之为独立的“政府第四部门”。
行政国家的兴起虽然是19世纪末20世纪初的事，但其意识形态却源远流长，可谓马基雅维里（Niccolò Machiavelli）、霍布斯（Thomas Hobbes）、洛克（John Locke）和威尔逊（Woodrow Wilson）等人思想接力的产物。
行政国家“同马基雅维里有一种令人不舒服的亲缘关系”，这不仅仅因为他开启了现代国家的建构之门，更因为他是“第一位经常把现代含义的‘执行’作为一个主题加以使用的政治作家”。曼斯菲尔德认为，从马基雅维里的著作中，可以找到现代执行官的七大要素：一个超常的执行者、处理战争和外交事务所需要的紧急权力、间接统治、当机立断、执行的技巧、隐秘性、单一执行者。马基雅维里何以极力主张要有一位超常的单一执行者呢？需知他面对的是一个四分五裂、腐败不堪、软弱无能的意大利，他在佛罗伦萨共和国担任第二国务厅长官的经历和目睹祖国所遭受的无休止的动荡与混乱，是激发他政治思考灵感的源头活水。这段经历让他学到的第一课是，统治者的优柔寡断和软弱无能是荒谬和危险的，国家的长治久安需要某种具有绝对支配性的力量。马氏深感统治者权力与能力的大小对于国家命运的决定性影响，因而主张一个具有智慧、勇气与决断能力的君主来领导国家。在马氏看来，只要君主是强有力的，人民的安定就能得到保障。但马氏并非专制的鼓吹者，他心目中的君主是国家理由的执行者，是机智与自我节制的化身，君主独揽大权并非为个人计，而是为了更好地执行国家意志，增进社会福祉。
马基雅维里的君主“一肩独担”可被视为现代行政权的最早原型，虽然在他那儿只能看到执行者而看不到执行权。到了霍布斯这儿，行政权自身获得了生命，并成为一个独立的机构。由于议会派与保皇派之间的冲突，17世纪中叶的英国陷入了灾难性的内战。生处其时的霍布斯正是“因内战频频而从事政治著作写作的”，他想拯救自己的祖国，消除可怕的战争状态。霍布斯认为，国家必须拥有至高无上的权威，否则就无法消除各种割据状态，无法确保人民的安全与幸福，因此，整个国家应由一个最高的政治权威或主权者垄断政治权力，政府的实质在于拥有最高权力， “所谓契约、代议和责任等观念，除非以主权权力为后盾，否则便毫无意义可言”。耐人寻味的是，霍布斯的这一想法在他的祖国英国没有得到实践，但却在法国和德国生了根，先后造就了两个强大的君主集权国家：法国的波旁王朝和德国的俾斯麦帝国。多年后，现代行政学之父威尔逊说，美国要建立自己的行政学，就得像欧洲学习，因为行政学是由法国和德国的教授们发展起来的，是与法国和德国的高度集权的政府形式相适应的产物。透过威尔逊，我们不难读到霍布斯对行政国家的理论奠基之功。
霍布斯极力主张赋予国家以最高权力，以推动国家成为一个具有自身目的性的、强大的政治体，而洛克则极力限制或规范国家，促使国家成为有效保护公民利益的工具性政治体，因而洛克可被视为“现代执行权的创始人”。洛克虽然认定立法权是政府的最高权力，但主张“公民拥有反抗权”，因而立法权不得专断，不得在未经同意的情况下强取公民财产，如果它的行为有负人民的信任，人民就有权反抗之，因为“他们不但享有摆脱暴政的权利，还享有防止暴政的权利”。行政机关则因从属于立法机构而受到更多的限制，此外，为了保障自由，立法权和行政权也不能置于同一机构之手。显然，洛克将国家建构问题转向了如何将国家限制在规范状态即“民主－法治”这一新主题下，他对国家的分权制衡体制的宪政设计，试图解决的是国家如何得到有效规范的关键问题。
马基雅维里和霍布斯关心的是如何建立一个权力集中的强大政府，如果政府过于软弱，就无法履行好自身职责。洛克担心政府过于强大会侵害人民的自由，他虽然接受了前两者所说的“暴力”的“必然性”，但他把这种必然性“宪政化了”。要言之，我们要有一个像专制君主那样强有力的执行者，但又不希望这个执行者侵害人民的利益，因此要通过民主的宪政设计，打造一个“可被驯服的君主”。威尔逊接过了这样的任务，他提出要创建一门以政治与行政二分原则为基础的行政学，以期将一个强有力的君主式执行者与真正共和制政府的自由精神融合起来。
威尔逊何以会设定这样的目标？因为一个标榜民主的美国，出现了令人不堪的乱象，“市政府的污浊气氛、州政府的幕后交易，还有联邦政府机构中屡见不鲜的杂乱无章、人浮于事和贪污腐化”，这使人们无法相信美国政府已建立良好的行政管理。在威尔逊看来，美国在建国之初，深受其宗主国英国“长期而成功地研究了抵制行政权力的艺术”的影响，确立了以国会为中心的联邦体制，因而留下了“权力分散”、“责任不清”等“根本缺陷”。如何消除这些体制性根源？威尔逊提出了行政学“美国化”的破解之道，即以政治－行政二分的方式，将民主的问题留给政治领域，政治领域设定行政的任务，但行政的领域在政治的适当范围之外，且以效率为中心价值。各国政府的政治原则虽各不相同，但良好行政的原则在任何国家都是非常相同的，因而美国可以向法国和德国学习良好行政的原则。
何谓良好行政的原则？在威尔逊看来，良好行政的原则有一个基本前提，即任何政府体制都应有一个占支配地位的权力中心，因为“巨大的权力和不受约束的自由裁量权是责任的必要前提”。权力越分散就越不负责任，美国分权体制的问题恰恰在此，因而美国要向法国和德国学习，确立一个单一的权力中心，对行政权力加以集中化、简约化和统一化。任何权力都可能对人民形成侵害，集中的行政权力也不例外。威尔逊因此提出，美国在向德法学习的同时，“只需用我们的宪制对其加以过滤，只需将其放在批判的文火上烘烤，蒸馏掉其中的外国气体”，因此，作为美国行政学之基础的原则，应该是在实质上包含美国民主精神在内的原则。威尔逊借用生动的比喻解释说：“如果我看到一个凶残之人在娴熟地磨刀，我能借鉴他磨刀的方法，而不用学习他可能用刀杀人的动机。”威尔逊的意思是，法国和德国的君主很好地管理着国家，那我们就只需学习他管理国家的方式，也就是集权行政的方式，“而不必改变我作为共和主义者的属性”，法国和德国的良好行政原则可以为君主效劳，这并不妨碍美国的良好行政原则可以为美国人民服务，而且可以“能像为君主服务那样为美国人民服务”。
综上所述，马基雅维里和霍布斯认为权力过于弱小不足以成大事，因而表达了对一个强大的、集中的权力的向往，而洛克则认为这种权力会伤害人民的权利，因而阐述了对权力加以规范的必要性。威尔逊作为集大成者，尝试以政治－行政二分原则，将德法式君主力量与英美式自由精神融于一体，而行政国家正是这样一个融力量与自由于一体的智识结晶。
二、行政国家的扩张
行政国家的形成与扩张是一个持续的历史进程，它不仅是一个思想接力的产物，也是国家发展到一定历史阶段的必然产物。作为一种既能保障和促进人民权益又能受到人民监督和约束的国家形态，行政国家自其兴起以来，总体上呈现出持续扩张的趋势，典型地表现在如下三个方面。
一是行政国家的疆域前所未有地扩大了，政府承载着人们越来越多的期盼，其职能涵盖了“从摇篮到坟墓”的方方面面。
在自由资本主义时期，人们深受古典自由主义理论的影响，政府权力被控制在极为有限的范围内，充当着守夜人，其功能“仅限于保护它所有的公民免遭暴力、偷窃、欺骗之害”等少数领域，所谓“管得最少的政府是管得最好的政府”，即是对这种守夜人政府职能的形象诠释。特别是在反国家主义意识浓厚的美国，政府的目的是充当警察和卫士，而不是提供衣食住行。在福利渗透方式上，国家仅承担“补缺型”的责任，人们改善处境的方式主要靠自己精打细算，并依靠市场原则来教育自己的子女。自由放任、个人主义与国家不干涉，也因此成为美国社会主流的意识形态，人们普遍相信，“穷人们应该为他们所处的不幸境地而负责”，一个人若在社会遭遇失败，“只能证明他在道德上的无能”，以及“在面对恶劣和不利的环境时，缺乏自立精神、意志力和勇气”。内战后，崇尚“自由竞争、适者生存”的社会达尔文主义传入美国，进一步强化了自由放任与国家不干涉的理念。
19世纪末20世纪初，情况开始有所转变，一种积极行政的观念得到传播，越来越多的人意识到，“民主社会应该为所有人而运行”，贫穷不能简单地归咎于个人，政府应该起到积极的、保护性的作用，担负起反抗经济专制、保障公民福祉的责任。如行政法学家韦德（William Wade）所指：“现代行政国家正在形成，纠正社会和经济的弊病是政府的职责，这种看法反映了人们的情感。”在此观念的影响下，人们发现，“美国及西欧工业国纷纷放弃了完全自由放任的思想。政府逐步被赋予越来越多的经济职能：反垄断，征所得税，向老人、失业者、贫困人群提供社会保障，等等”。进入20世纪后，随着资本主义经济危机的爆发，促使奉自由竞争为圭臬的资本主义国家，在理论上和实践中实现了彻底的政策转型，国家在更大范围内、以更深程度强化了对经济和社会的干预。韦德不惜笔墨地描述了这种变化所带来的影响：“有人曾说：‘直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。’但是，这位可敬的先生不是一位善于观察的人，因为到了1914年，大量的迹象表明政府的概念发生了深刻的变化。这些变化则是20世纪的特征。国家学校的教师、国家的保险官员、职业介绍所、卫生和工厂检查员以及他们必不可少的同事——税收员就是这些外在、可见的变化。”此后，几乎每一次经济危机或者突发事件，都会使行政国家的领地更加扩大。比如1929年开始蔓延的资本主义经济危机，直接促成了罗斯福新政，加速了美国行政国家的定型。同样以美国为例，“9·11”事件后，美国组建了新的国土安全部，该部门目前拥有24万余名雇员，其财政预算高达451.96亿美元（2016年美国国土安全部官网数据）。在布什担任总统期间，以反恐之名使得行政权力具有了前所未有的权威，其边界也进一步被模糊。2008年金融危机后，美国相继出台了一系列救市政策，在这些政策落实过程中，政府干预经济生活的权力得到进一步扩大，其行政权力扩张“无论在规模、广度、深度、还是影响力上都是前所未有的，政府监控和管理经济的权威正日益强固”，以至于有学者称之为“限权政府的破产”。
二是行政权不断侵蚀立法权与司法权的领地，行政凸显成为现代政府的核心，“行政主导”逐渐取代了“议会主导”。
在很大程度上，行政国家的兴起可被视为国家的兴起在现代行政领域得以复制的过程。人们何以需要国家？在现代民主政治的解释框架内，国家基于人们合作的需要而产生，旨在有效维护公共秩序，保障公民权利，故被称为“扶助之手”；国家作为一个暴力机器，也是“掠夺之手”，能够轻易地侵犯甚至剥夺人们的自然权利。特别是在绝对主义国家时期，“朕即国家”，君主独揽大权，集立法权、行政权、司法权、军事权于一身，凌驾于一切法律之上，其结果是“最招致伤害的”，不是导致“农业废弛”，就是导致“工业毁灭”。
人们对国家这种又恨又爱的复杂情感，在现代社会，转换成了对行政国家的又恨又爱。现代行政国家的勃兴，如怀特和亚当斯所指，“其实源于一个可追溯到数百年前的梦想”。长久以来，人类一直憧憬一个繁荣美好的社会，而在现代，人民对美好生活的需要，无论是执行法律、管制市场，还是资助科技创新、扶持艺术发展，都难以藉由立法机关和司法机关来完成，以执行为特征的行政国家由此应运而生。为了防止行政国家侵害人民的权利，对行政权力的约束机制也被建立起来了，这些约束机制包括“以权力制约权力”、“以权利制约权力”和“以社会制约权力”等。但不管怎样约束，为了社会的有效运行与管理，人们必需一个强有力的政府，这必然导致行政权力的扩张。
现代社会较之于从前更加复杂，国家的角色益发重要，作为国家权力体系重要组成部分的立法权和司法权也在不断扩张，但这种扩张相对于行政权的扩张则显得微不足道。首先，行政权日益突破权力三分的传统界限，承载着越来越多的立法功能，充当起民事纠纷的调解人和仲裁者的角色，具有了更多制定同议会立法效力相当的行政命令权和制定同法院判决相近的行政裁判权，并大量直接管理和介入国家事务和社会事务，从而成为最活跃的国家权力。其次，不管是在实行议会内阁制的英国，还是在实行总统制的美国，行政主导代替议会主导逐渐成为一种主流。比如英国首相的地位不断提升，逐渐赢得了“民选国王”的称号；美国总统的权力不断扩充，成为了“帝王般的总统”。
三是文官体系力量过于强大，反噬政治决策领域，出现了“行政吸纳政治”的现象。
中文的“行政”一词可对应英文中两个词：“executive”和“administration”。前者相对于三权中的立法和司法而言，既是狭义的政府，又是广义的行政，洛克之后的思想家们对这种角色的行政大都持一种消极限制的态度。后者则是“政治－行政二分”中的行政，是狭义的行政，限于文官体系或官僚制，对这种角色的行政，人们往往持一种积极的态度，希望其能有所作为，造福公众。
行政官僚崛起成为现代社会的“统治阶级”，有三个重要的理论支撑。（1）威尔逊和古德诺的政治－行政二分为行政领域划出了一块独立的地盘。按照威尔逊和古德诺的设计，这支政治中立的文官队伍，不宜介入政治的论辩过程，纯粹以技术的优越性来实施行政管理。一个通俗的说法是“没有共和党的修路方式”，修路是一项专业性的技术行为，只需遵循工程师的技术指引就好，行政也是一样，其合法与否只需遵循专业标准就好。（2）泰罗的科学管理“将人的经济生活特别是生产置于科学的基础上”，为行政管理提供了成功的典范。企业家创造了今天的文明，他们有能力使文明社会运转起来，因而有必要将科学管理扩展到公共事务领域，进而形成“专家统治”，在专家统治的政体中，选取决策者的标准只有一条：专业知识和技术水平。（3）韦伯的理性官僚制为行政国家提供了组织形式，这种组织形式是现代文明所包含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或组织手段。“纯粹的官僚体制的行政管理，即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理，精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠，……形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式”。
从理论上讲，作为去政治化与非人格化的产物，行政官僚的主要职责是对政治官员负责，其对行政权力的行使，要限定在政治官员能够约束的范围内。实际上，行政官僚力量不断壮大，逐渐在政府过程中占据了支配性地位，反过来吞噬了政治决策权力，甚至反过来“使经民主选举产生的政治领导受他们的摆布”。比如对尼克松而言，庞大的联邦官僚机构不仅代表着一种固执的阻挠性的力量，而且也代表着一种反对性的意识形态。不管是英国或美国的历史，还是德国抑或俄罗斯的历史都表明，官僚体系能够轻易地削弱立法机构的权力；能够越过立法机构而直接与社会上各利益群体合作；能够将地方政府的权力收归中央（联邦）政府；能够将政府的暗箱操作程度最大化。以美国为例，进步时代以降所设立的大量独立机构与诸多组织安排，不仅造成了权威的分散，也使得总统无力对行政裁量予以导引。要言之，官僚体系容易僭越它自身的执行功能，攫取原本属于政治家的决策功能。
三、行政国家的合法性危机及其克服
当我们提及合法性（Legitimacy）时，不仅仅意指合乎法律性（Legality），更意指一种道义上的正当性（Justification），即掌权者或掌权者的代表所提供的正当性证明，以表明“其统治形式的意识形态或政治神话为人们所接受”。合法性危机则表现为这种权力的正当性遭遇到了广泛而深刻的质疑。
对应前文所述行政国家的三个维度，行政国家的合法性危机可被区分出三个层面。第一层面的危机，是人们对国家权力的又恨又爱。国家权力过于弱小，就无法满足人民对美好生活的需要；国家权力过于强大，则可能侵害人民的自由。行政法学家沃伦敏锐地指出了这一悖论：“一方面人民不信任他们的政府，然而另一方面又创造一种‘需求负荷’，期望政府去处理、治愈所有可想像的社会疾病。”第二层面的危机，是行政权对立法权与司法权的入侵，打破了权力不得集于一身的惯例，也突破了不授权原则，与宪政主义的分权与限权设计形成冲突。第三层面的危机，则是对官僚队伍的质疑，即人民何以要服从一支未经民主选举的行政官僚队伍的指令？质疑往前一步，就变成了指责，行政学家葛德塞尔指出，不管行政官僚如何努力地工作，大多数美国人眼中的行政机构及其官员都是“低效、没有竞争力、浪费——同时也是粗鲁失礼并且不值得信任的”。行政官僚权力的高度膨胀与其非经民主选举或政治任命的选拔基础形成了巨大的落差，自然引发了行政官僚不会民主地对人民负责任的观点。反过来，对行政官僚的质疑，也从一个侧面反映了人民对整个政府的不信任，如海沃德（Steven Hayward）所指：“公众对美国政府的信心达到了历史最低点，部分原因在于行政国家对其日渐增长的雄心不堪负荷，且其愈加专断的特征昭然若揭。”在学术界，无论是马克思主义还是市场倾向的理论家，无论是诠释学派还是公共选择学派，都不约而同地在“抨击官僚制”上达成了“奇怪的”一致。当一个社会弥漫着对政府特别是行政官僚群体强烈的不满甚至怨愤情绪时，行政国家的合法性危机就在劫难逃。
现代社会主要是通过行政机关及其官员来实施治理的，如果行政国家的合法性问题得不到解决，那么，整个现代国家的治理都将陷入困境。为了摆脱危机，不少政治学者、行政学者、行政法学者基于不同的学术背景与学术旨趣，提出了各具特色的解释框架。
一是基于议会授权的“传送带”模式。这种模式将行政国家设想为一个纯粹的传送带，即行政机关的合法性来源于立法机关的授权。斯图尔特解释说：“不受选民控制的行政官员对私人自由的侵入，由该模式予以了合法化，所采用的方式是确保此类侵入受命于一个合法的权力来源——立法机关。”其基本的立论依据是契约论和委托代理理论，通过社会契约，人民将统治权力委托给民意代表或民选首长，由直接民主转换为代议制政府；通过政治契约，由民意代表组成的民意机关（立法机关）产生行政机构，或由民选首长产生政治性任命官员；通过服务契约，行政机构以功绩制选拔方式产生一支专业化的行政官僚队伍。由于立法机关是由民意代表构成的，其合法性不证自明；立法机关授权给行政机关，行政机关也获得了合法性；行政机关再授权给行政官僚，官僚的具体行政行为也同样获得了合法性。
但是，这种传送带模式在实践中遭遇到了严峻的挑战。首先，如果具体行政行为要严格依据立法机关的授权，要接受司法机关的审查，其自由裁量的空间就会受到限制，难以应对复杂的外部环境，也与罗斯福新政以来积极行政的理念形成了冲突。其次，它无法为现实生活中大量未经立法机关授权的行政行为辩护。事实上，行政国家的合法性危机主要是在行政国家极大扩张之后才凸显出来的，它所面对的，是大量无立法机关授权、或者是无立法机关明确授权的行政行为。以劳森（Gary Lawson）、爱普斯坦（Richard Epstein）和汉堡（Philip Hamburger）为代表的行政法学家，指责行政国家本质上是一种违宪的“僭政”。其中，劳森的批评较具代表性，他说：“现代行政国家不仅是违宪的，甚至可以说是反宪法的。宪法正是被设计出来阻止这些制度出现的，现在却构成了行政国家的主要特征。”此外，“对分权原则的破坏也许正是让现代行政革命加冕的桂冠”。
二是基于技术合法性的专家模式。这一模式认为行政是纯粹技术性的事务，与政治的价值论辩无关。政治的合法性离不开民主授权，但技术行为的合法性植根于技术本身，而非源于民主授权。在这种模式中，行政官员不是政治官员，而是技术专家，其职业的生命力与合法性就在于其拥有专业知识，因而无需经受政治的压力。他们在专门经验和知识的引导下，会采取最佳的方式实现公共利益。
该模式同样受到了质疑，首先是因为其所赖以立足的政治－行政二分原则本身就是脆弱的，它将工具理性和行政的专业性过分绝对化，将复杂的社会过程过分简单化，难以“成为一种可经受争辩和考验的长期模式”。其次，看似中立的行政官僚可能会被利益集团所“俘获”。在实践中，美国的行政官僚就被指认为“各种分裂的利益与意识形态冲动的积极的代理人，绝大多数会成为某一党派的委托人”。更重要的是，官僚体系自身也是一个特殊群体，“拥有自身的特殊利益、价值观和权力基础”，这种利益集中地体现在“维持并扩张自身的行政地位和权力”。因而，在这种模式下，如何控制官僚是政治官员的“在喉之鲠”，行政法学家卡恩（Steven Cann）就指出，自新政以来，几乎每一位总统都在抱怨：我们面临的最糟糕的问题不是苏联，不是反对党，而是我们作为总统所领导的官僚体系。
三是利益代表模式。这一模式的理论基础恰好与专家模式相反，认为在缺乏权威性决定规则的前提下，对社会价值的分配“本质上是一个政治过程”，因此提出了较为激进的主张，即“由更为直接和明确的、保证受行政决定影响之所有利益都获得代表的政治机制来更好地解决”，简单地说，就是行政官员也采取定期民选的方式来产生，或者行政官员由立法机关指定利益相关人来产生，这就使得行政官员能够直接地对人民负责且受到民主的直接制约。这看似从源头上解决了合法性问题，但也取消了行政的专业性和独立性，不具备现实的可操作性。就连这一模式的倡导者斯图尔特也觉得这一方案具有明显的缺陷，“有陷入僵局或导致某些私人利益居支配地位的危险，并且严重削弱行政机关努力改变现状的可能性”，因而并非一种解决行政国家合法性危机的最佳方案。
四是宪法学派模式。宪法学派是近年来在美国公共行政学界兴起的一股思潮，其主要关注点是展示行政国家的合法性如何能够以及应该能够植根于美国宪法传统与政体价值，其鲜明的特点是为官僚制辩护，强调行政官僚不仅在宪法传统中有其内在的合法性，更是民主治理中不可或缺的积极力量。其立论的依据是：美国宪法和政体的宪法品格是行政国家的决定性力量，但建国之父们所倡导的并不是立法机关至上，而在于如何创设一个以民主为原则的政体来保障个体权利，因而提出了“每一位行政官员都是一位民意代表”的理念，这就从宪法角度使行政官僚站在了最高主权者的位置上，从而获得了内在的正当性。
五是公民参与模式。这一模式试图“通过吸纳各种利益主体对行政过程的有效参与，为行政过程及其结果提供合法性资源”。持这一立场的学者相信，在一个越来越“政治化”的行政过程中，由于行政权的行使不可避免地涉及到各种利益的权衡与选择，这种权力行使的合法化，在很大程度上依赖于各种利益的充分代表和有效参与，因而公众参与有可能成为向行政国家提供“合法性资源”最丰富的宝藏。与此相适应，如果公众能够成为行政国家主要的合法性资源的供给者，则行政国家的合法性“应当围绕公众参与这一核心来建构”。这一模式以“强势民主”与“协商民主”作为理论基础，以“社群”、“共识”等理念为特征，认为政治并非是一项由专家垄断的专业活动，而是每一个公民都可以参与的日常生活的一部分，公众也并非单纯的投票者，他还是政治活动的积极参与者，是一个具有地方性知识并对政府事务具有敏锐兴趣的公民。但是，公众有多大的兴趣与能力来参与公共事务，大众民主与专业知识的张力如何处理，仍然是这一模式亟待回答的难题。
结语
行政国家作为一个融力量与自由于一体的思想结晶，已然成为现代社会的一种普遍景象，在其扩张过程中，我们可以清晰地看到现代国家权力重心出现了两次明显的转移：先是从立法机关转移到行政机关，即由“议会主导”变身“行政主导”；再从行政机关中的政务官员主导转向行政官僚主导，即“行政吸纳政治”。同时，对行政国家的控制一直伴随着行政国家的扩张，两者构成了一个看似矛盾但又相伴相生的过程。借用一个形象比喻，行政国家的权力是一个有限的圆，圆周是对行政权力的控制；圆自身（行政权）在不断增大的同时，圆周（对行政权的控制）也在不断扩大。从这个意义上讲，行政国家的发展始终处在一种权力逻辑与自由逻辑的张力中，真正的问题不在于行政国家本身是否合法，而是如何做到在其权力扩张的同时，又能保持其作为民主治理的有效工具。我们相信，国家力量的扩张，并不必然以削弱个体自由为代价，国家力量与个体自由之间的关系可以是丰富多样的。
责任编辑：郑斯尹
文章来源：《理论与改革》2018年第2期