超越议事协调：领导小组的运行逻辑及模式分化
作者简介：
周望，南开大学周恩来政府管理学院行政管理系讲师
一、引言
领导小组是对广泛存在的各级各类领导小组、协调小组、工作小组、委员会、指挥部等议事性、协调性工作机构和机制的总称。作为中国本土贡献出的特定名词和特有话语，领导小组以其广泛的存在、丰富的功能和鲜明的特质，构成了中国国家治理体系中的一个重要板块。现实中各项重大改革的启动、各种重要政策的推进，都会伴随着一批新的领导小组的成立，并在这些领导小组的主导下进行。领导小组的具体名称、人员构成，可以反映出政策事项在整个治理议程设置中的重要程度和优先性。正因如此，中外研究界、实务界已普遍将领导小组作为观测中国治理动态的关键坐标。
领导小组在中国治理实践中的普遍存在和现实影响，引来了可观的学术关注。相关研究作品从多个侧面对领导小组展开了解析，涵盖了领导小组的历史脉络、现实运行、功能施展、优化改进等重要议题，并提出了很多有见解的论点。同时，也要看到，与这些宽泛、充实的研究内容形成鲜明对比的是，已有研究文献在主题和路径选择上，明显过于集中和窄化，基本上就是“一组一议”。简言之，各方论者的分析对象都只是围绕着“某一个或一类领导小组”展开，对不同层次、类型、职责的领导小组，缺乏比较和贯通式的阐释。尤其是在领导小组如何运行这一核心问题上，呈现出“一类领导小组、一种运行逻辑”的研究倾向。研究者们的这一偏好，为进一步的研究工作提供了极具价值的探索空间，这具体包括：现实中名目繁多的领导小组，究竟是遵循着同一还是相异的运行逻辑？领导小组的运行逻辑，是怎样体现在具体的操作实践中的？领导小组相互间的共通点与不同之处，究竟因何而起、并又如何具体形成的？
致力于回应并解答上述一系列新的研究议题，更为精准地定位领导小组的真实运行逻辑，进而精细刻画出领导小组运行的“真实世界”，构成了本研究的出发点和攻坚目标。从实际情况来看，中国治理实践中的领导小组数量庞大、种类繁杂，既存在着较高层次的中央领导小组和国务院议事协调机构，同时各级地方亦设置了大量各种名称的领导小组。这些形态各异的领导小组，有的长期存在、具有举足轻重的地位，有的则是昙花一现、缺乏实质性的影响。由此可见，如若采取“一组一议”式的方法，来阐述领导小组运行的种种特质，既不符合现实情况，更难于达到预期效果。本研究的学术企图则在于，尝试着归纳、凝练出一个一般性的分析框架，使其能够适用于各种特点的领导小组。在这一分析框架中，相应的领导小组都能够找到自己的“归宿”，得到与之匹配的理解和阐释，从而为整个领导小组研究工作奠定一个理论性基础。
二、借力与自立：领导小组运行的双重逻辑
现实中众多的领导小组，虽在层次高低、职责内容、存续周期等方面各不相同，但它们的运行架构都表现出高度一致的普遍性和规律性，基本稳定在如下三个板块：一是领导成员，领导小组的负责人由同级党政领导班子成员根据业务分工担任，负责决策、统筹、协调；二是组成部门，领导小组的成员单位由十几个乃至数十个常设职能部门构成，负责执行、落实、配合；三是办事机构，负责承担领导小组的日常工作事务。三个板块之间层次清晰、分工明确，每一个板块既各司其责、拥有相对独立的角色定位，同时这些板块彼此配合、在相互作用的过程中发生着紧密联系。从这一组织框架的构成及运转来看，领导小组的运行呈现出一个较为独特的双重逻辑。
（一）领导小组运行的“借力”逻辑
领导小组运行的“借力”逻辑，是指领导小组需要“借助于”常设组织体系中的各种要素，才能保持运转和发挥作用。领导小组的成立并不是“另起炉灶”，其在运行伊始不会拥有一整套完全独立的组织人事网络。领导小组的“硬件”和“软件”，来自于对正式序列机构相关因素的“定向选取”和“重新组合”，各种运作仍需依赖已有的党政组织系统。
领导小组的各项工作事务，只有取得其组织架构中“领导成员”和“组成部门”的切实支持，才会实现及时启动和持续推进。首先，领导小组通过其拥有较大权力的组长、副组长，来充分调动各方资源为自己服务。领导小组的负责人基本都是“兼任”而非“专职”，通常由同级党政领导班子成员根据业务分工，来担任多个相关领导小组的组长、副组长，这构成了领导小组的主要权力来源和依托。整个领导小组的权力权威、地位规格，完全取决于其领导成员的职级职务。其次，领导小组通过其成员单位，来具体布置落实相关工作。领导小组的组成部门，由常设组织体系中与之具有业务关联的若干个职能部门重新“排列组合”而成，他们为领导小组提供了运行所需的人财物等物质基础。组成部门的数量多少，反映了领导小组所能够支配资源的充沛程度。
（二）领导小组运行的“自立”逻辑
领导小组运行的“自立”逻辑，是指随着实际工作的展开，领导小组在继续借助常设组织体系中各种要素“为我所用”的同时，逐步构建起自身相对独立的组织性力量。现代组织理论的大量研究已经表明，任何组织一旦成立，便内含了“自我保护”的天然基因。为了尽可能地延长组织存续期，组织自身会想方设法地自证组织任务的重要性、组织存在的合理性，于是职责范围、人员规模的扩展和增加自然也就不可避免。就领导小组而言，为了应对“任务结束／弱化——机构终结／边缘化”的可能结局，在其办事机构的主导下，自上而下地构建起一系列充实、完备的人财物资源运转体系。
在领导小组的所有组成板块中，办事机构是最大的“利益攸关方”。他们承载着领导小组交办的大部分工作任务，同时相较于其他成员单位也受益最多，因而具有维系领导小组存续时间、强化其权威权力的强烈动机。除此之外，领导小组办事机构仅通过“借助”其领导成员、组成部门的相应资源，还不足以完全能够实现既定目标。尤其是为确保政策落实到位的许多后续工作，仍要自己来完成。出于这一现实考虑，领导小组办事机构亦需建立一整套技术性保障机制。于是，在这一“自立”逻辑的牵引下，以正式序列机构为参照，领导小组开辟构造出自主性的组织框架、人员编制、权力体系，并进入实际运转状态。
三、双重逻辑下的领导小组运行模式
“借力”与“自立”是各种领导小组所遵循着的一个共同运行逻辑。然而，在复杂的治理现实中，这一逻辑并不会完整地呈现于所有领导小组的运行过程实践，而是在不同的领导小组身上有着对应的差异化状态。受资源约束、主观意愿、操作能力等因素的影响，每个领导小组对于领导成员、组成部门的借力程度，以及领导小组办事机构的自立程度，各有高低、不尽一致，进而形成不同的领导小组运行模式（见图1）。
如图1所示，在借力程度高、自立程度高的情况下，领导小组呈现出的是常态化运行，即活动频率很高；在借力程度高、自立程度低的情况下，领导小组呈现出的是间歇性运行，即时断时续地活动；在借力程度低、自立程度高的情况下，领导小组呈现出的是实体化运行，即与正式序列机构别无二致；在借力程度低、自立程度低的情况下，领导小组呈现出的是虚置状态，即未有过实质性的活动。下面，就对“借力”与“自立”逻辑下领导小组的四种运行模式依次展开具体阐释。
（一）借力程度高、自立程度高：常态化运行
在借力程度和自立程度都高的情况下，领导小组既通过其领导成员、组成部门调用了大量资源，同时自身还拥有一整套独立、完善的组织体系，从而保持着常态化运行。负责公共服务类、民生建设类的领导小组，大多呈现出这一运行模式，如普遍存在于各级政府中的爱国卫生运动委员会、绿化委员会、妇女儿童工作委员会、残疾人工作委员会、扶贫开发领导小组、老龄工作委员会等。这是由于该事务领域内的职能部门不具有“强势”地位，因而在涉及跨部门的工作时需要更高层级领导人和其他部门的支持、协助，同时这类公共事务所天然带有的日常性、琐碎性，又需要领导小组办事机构通过专门的工作机制进行实时跟进。
扶贫开发领导小组，是常态化运行模式的一个典型代表。扶贫开发领导小组的职责包括：拟定扶贫开发的法律法规、方针政策和规划，审定扶贫资金分配计划，组织扶贫调查研究和工作考核，协调解决扶贫开发工作中的重要问题。就“借力”而言，各级政府中的扶贫开发领导小组，通过其组长、副组长、组成部门，从各种渠道保持着对扶贫开发工作的持续、可观投人。在中央政府层面，国务院扶贫开发领导小组组长由副总理担任，副组长由国务院副秘书长、扶贫办主任、总政治部副主任、中央农办副主任、国家发改委副主任、民政部副部长、财政部副部长、农业部副部长、中国人民银行副行长等9人担任，同时还囊括了国务院办公厅、总政治部、国家发改委、民政部、财政部、农业部、中国人民银行、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央直属机关工委、中央国家机关工委、外交部、教育部、科技部、工业和信息化部、国家民委、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部、文化部、卫生计生委、国资委、新闻出版广电总局、统计局、林业局、旅游局、国研室、银监会、证监会、保监会、能源局、中国铁路总公司、中国农业银行、供销合作总社、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残联、全国工商联等44个组成部门，是成员单位最多的领导小组。地方上的各级扶贫开发领导小组实行党政领导扶贫工作责任制，通过地方党委书记和行政首长，确保扶贫开发工作在地方发展规划、公共事务议程中的优先性，领导小组的各组成部门则分头负责下达扶贫开发资金的使用和管理、当地扶贫开发项目的具体实施。就“自立”而言，扶贫开发领导小组拥有一个独立、完整的全国性组织网络。国务院、省、市、县的扶贫开发领导小组办公室都系单独设置，乡镇则设有扶贫专干。各级扶贫办的主任、副主任实行专职专任，内设机构健全、人员编制充足，同时各个扶贫办之下还存在着若干事业单位、行业协会与社会组织，以协助扶贫办完成相关工作。正是通过“借力”和“自立”的双管齐下，扶贫开发领导小组的各项工作得以有条不紊地进行，整个组织保持着彼此协调、频度适中的常态化运转节奏。
（二）借力程度高、自立程度低：间歇性运行
在借力程度高、自立程度低的情况下，领导小组主要通过其领导成员、组成部门，来完成相应的工作任务，并未形成自身较为独立的组织系统。由于这类领导小组的运行，基本依赖于其领导成员的“注意力分配”，以及其组成部门的资源匹配，因而呈现出的是间歇性运行状态。这同时也是领导小组最为普遍的一种运行模式。间歇性运行的领导小组，具体可分为两种情况。一种情况是战略类、改革类的领导小组，如高层次的中央领导小组和部分国务院议事协调机构，它们需承担全局性、突破性的关键任务，要超脱局部范围、具体部门的利益，不允许存在有自己的“一亩三分地”。另一种情况是专项治理类、单一事务类的领导小组，如为应对数据普查、整治整顿、重要活动、事故处理等事项而成立的各种领导小组，它们需承担已有的正式序列机构难以处理的临时性工作任务，要迅速在短时间内动员、聚集大量的人财物等资源，任务周期有限，不必设置单独的组织体系。
第一种情况的一个典型代表是政府购买服务改革工作领导小组。各级政府中的政府购买服务改革工作领导小组，负责统筹协调政府购买服务改革事务、组织拟订政府购买服务改革中的重要政策措施，包括制定改革方案、明确改革目标任务、推进改革工作、研究解决跨部门跨领域的改革重点难点问题、督促检查重要改革事项落实情况，等等。就“借力”而言，在中央政府层面，政府购买服务改革工作领导小组的组长由国务院副总理担任，副组长由财政部部长、国务院副秘书长担任，组成部门包括中央编办、国家发改委、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、中国人民银行、税务总局、工商总局、国务院法制办等。地方上的政府购买服务改革工作领导小组，亦照此人员结构层层对口搭建。就“自立”而言，各个层级的政府购买服务改革工作领导小组办公室，设在相应的财政部门内部，由财政部门相关负责人担任办公室主任，依托其内设机构来完成领导小组的日常事务，并未另行建立专门性的组织资源。该领导小组间断性地运行，仅在特定时间段才会“动”起来，以会议形式开展活动，在其他时间则处于“沉寂”状态。
第二种情况的一个典型代表是经济普查领导小组。各级政府中的经济普查领导小组，负责经济普查工作的组织和实施，协调解决经济普查活动中的各种问题。就“借力”而言，在中央政府层面，经济普查领导小组的组长由国务院副总理担任，副组长由国务院副秘书长、国家统计局局长、国家发改委副主任、中央宣传部副部长担任，组成部门包括中央编办、民政部、财政部、税务总局、工商总局、国家标准委、国家统计局等。地方上的经济普查领导小组，亦照此人员结构层层对口搭建。就“自立”而言，各个层级的经济普查领导小组办公室，设在相应的统计部门内部，由统计部门相关负责人担任办公室主任，承担领导小组交办的各种日常工作，包括研究提出启动经济普查工作的建议方案、督促相关主体落实经济普查的具体事项、加强与有关方面在经济普查工作中的沟通协调。经济普查领导小组的运行，显然只限于普查工作期间，与普查工作的启动和结束保持着同步，除此之外并无常规性化的工作任务，间歇性的特征极为明显。
（三）借力程度低、自立程度高：实体化运行
在借力程度低、自立程度高的情况下，领导小组自身具备完整的组织体系，拥有足够的人财物储备来独立完成相应的工作任务，较少借助领导成员、组成部门的力量。公共安全类、工程建设类的领导小组，大多呈现出这一运行模式，如各级政府中的防汛抗旱指挥部、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部，以及广为人熟知的国务院三峡工程建设委员会、国务院南水北调工程建设委员会等。这是由于此类公共事务的专业性普遍较强，同时这一领域如发生状况其所引起的连锁反应难以预判，因而需要保证组织体系的功能齐全、人员稳定，以在处置应对时能够做到统一指挥、反应迅捷。实体化运行的领导小组，其办事机构与正式序列机构基本完全一致，具备机构“三定”规定里面所包含的各种内容，即“部门职责、内设机构、人员编制”等要素齐全而清晰，自立程度相较于常态化运行的领导小组更高，足以单独应对日常现实工作所需。只有在出现重大、特大的公共危机事件时，才会通过其领导成员、组成部门动员和吸纳更多的资源。
森林防火指挥部，是实体化运行模式的一个典型代表。各级森林防火指挥部的职责包括：指导本地区森林防火工作和重特大森林火灾扑救工作，协调有关部门解决森林防火中的问题，检查相关主体贯彻执行森林防火的方针政策、法律法规和重大措施的情况，监督有关森林火灾案件的查处和责任。就“借力”而言，相较于习惯以党政主要领导为正副组长、且组成部门数量普遍超过20个的大多数领导小组，森林防火指挥部的领导成员级别、组成部门数量显得“缩水”不少。各级政府的森林防火指挥部总指挥，仅由对应的林业部门负责人担任，组成部门的数量、工作联系都不多。就“自立”而言，作为办事机构的森林防火指挥部办公室，设置在各级林业部门的内部。从中央政府层面的国家森林防火指挥部，到各级地方的森林防火指挥部，构建起一整套力量充实、功能多样的森林防火工作体系，拥有类型丰富的资源可供使用。在国家森林防火指挥部办公室之下，存在着南（北）方航空护林总站、南（北）方森林防火协调中心、森林防火物资储备中心、森林防火预警监测信息中心、卫星监测林火分中心等若干个专业性机构。省、市、县的森林防火指挥部及其办公室之下，设置了护林站、森林消防队、防火检查站等精干组织。这些实体性组织力量的搭建，首先在于全方位防范和预警，致力于把森林火灾的发生概率降到最低。而当森林出现火情时，这些实体性组织力量可以在第一时间对其进行处置，尽可能控制破坏范围和损失程度。
（四）借力程度低、自立程度低：虚置状态
在借力程度和自立程度都低的情况下，领导小组既没有通过其领导成员、组成部门调用过相应的人财物资源，也不具备能够为己所用的组织要素。这一类领导小组通常以各种“名义”大批量地出现，但只存在于“某某通知”、“某某文件”等“纸面”上，事实上基本没有正式运转过，处于一种特殊的虚置化状态，成立不久便被大批量地撤销。各级地方政府中为处理迎接检查、创建活动等事务而设立的专门性领导小组，大多呈现出这一存在状况。为凸显对某项新事务或临时事务要“加强重视”、“加强组织领导”，从而设立专门性的机构，是中国各级地方政府运行的一个重要特征和传统，其直接表现就是成立各种名目的领导小组，由主要党政领导担任组长、副组长。经过不断的再生产和制度记忆，“出现新的事务——成立新的小组”已然固化为各级地方政府所普遍依赖的行动路径。受此影响，现实中出现了个别地方政府设有数十个乃至上百个领导小组、以至远远超过常规职能部门数量的“独特景观”。
城乡环境卫生整洁行动领导小组，是处于虚置状态的一个典型代表。城乡环境卫生整洁行动是全国爱国卫生运动委员会推动和布置的一个全国性专项治理活动。2015年3月3日，全国爱国卫生运动委员会发出《关于印发〈全国城乡环境卫生整洁行动方案（2015-2020年）〉的通知》，准备在5年时间内集中开展城乡环境卫生综合整治活动，以明显改善城乡环境卫生面貌。虽然处于常态化运行的全国爱国卫生运动委员会，已经在该通知中明确要求地方各级爱国卫生运动委员会及其办公室承担起这项工作，但各级地方政府仍纷纷另外成立单独的城乡环境卫生整洁行动领导小组，以显示自己对这项工作是“高度重视”的。如果仅从领导小组成立的文件来看，各地方的城乡环境卫生整洁行动领导小组与其他领导小组完全一致：就“借力”而言，设有组长、副组长，并囊括了若干职能部门作为成员单位；就“自立”而言，各地方的城乡环境卫生整洁行动领导小组亦设置了相应的办事机构，放在本地区卫生部门内部。然而，如前所述，由于各地方实际上已经有常态化的爱国卫生运动委员会及其办公室来承担相应工作，因此专门为此而设的城乡环境卫生整洁行动领导小组，不存在进行“借力”和“自立”的需要，几乎未有过任何实质性活动，被空置于“成立文件”中。
四、超越议事协调：领导小组的运行现实与研究展望
围绕着领导小组的运行逻辑这一核心研究议题，本研究力求跳出“一组一议”式的旧有套路，尝试着就众多领导小组的现实运行过程展开精炼化的理论抽象，进而推导出一个一般性的分析框架。从领导小组的组织架构及实际运转来看，其呈现出“借力”与“自立”的双重运行逻辑，这一逻辑在不同的领导小组身上，对应形成了常态、实体、间歇、虚置等四种具体模式。当然，作为一项探索性的研究成果，本研究对领导小组运行逻辑及模式分化的判定，是完全开放和动态的，它需要也可以根据今后领导小组运行实践的发展变化而不断加以更新和完善，在更加精细化的研究工作中进一步提升这一分析框架的包容度和解释力。这将是下一阶段接续性研究的重点追踪和攻克方向。
透过领导小组的运行逻辑及模式分化，可以更为全面和贴近地观察到领导小组的“真实面貌”。不难发现，领导小组实际上是一个包含各种特定性质、特有功能的机构在内的“集合体”，其现实角色远远超过通常所说的“议事”和“协调”。经过长时期的实践历练，领导小组已经逐渐融合了多种角色于一体，作为一个“多功能性”机制被广泛运用于中国各种治理事务中。显然，面对领导小组的真实形态，无论在内涵还是外延方面，现有的“议事协调机构”称谓都难以将其全面覆盖，目前的用法只不过是一种权宜之计。这就需要理论工作及时跟上，善于、敢于抓住并解决这一重要现实问题，准确地对领导小组在现代治理体系、现代治理理论中的定位，展开实事求是的学理性归纳。各国政府为克服科层壁垒和部门主义，普遍都设有相应的跨部门性机构和机制，依托这些实证素材，国际研究同仁在政治学、行政学、管理学、政策学等学科领域不断推出相应的理论框架。有关于中国领导小组的各种研究，也要沿着这一学术轨迹做出相应的努力。
责任编辑： 申程仁
文章来源：《中国行政管理》，2018年第3期，总第393期