彭莹莹 燕继荣 丨从治理到国家治理： 治理研究的中国化
作者简介：
彭莹莹，北京大学政府管理学院博士研究生；
燕继荣，北京大学政府管理学院教授。
一种具有生命力的概念, 一经产生总是会不断扩散, 与各国既有知识体系相结合, 在特定环境和具体实践之下被赋予新的含义, 乃至发展而成一种独立的理论体系。“治理理论”自引介进入中国, 经过了学界常年的争辩和探索, 这样的探索过程是治理研究中国化的过程, 也反映了中国40年来治理模式变革的进程。如果说20世纪80年代中国学者讨论的话题聚焦于民主、自由, 那么20世纪90年代以来开始转向“治理”, 2000年以来“政府治理及其评估”逐渐升温, 到2013年中国共产党第十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”, “国家治理”成为政治学乃至当下社会科学研究的核心关注点。社会科学的研究需要回应现实社会需要, 学界话题的转换在某种程度上反映了国家治国方略和政策议程的转变。从治理到国家治理, 对于治理的理解到底是坚持西方原初的定义, 还是进行中国本土的解读?中国当下“国家治理”究竟应该是何种意义上的治理?回答这两个问题, 就需要梳理治理概念和理论的演变, 厘清国内学者对西方“治理”研究的引介、反思和本土化。基于此, 本文集中考察了90年代治理研究的若干经典著述及1995年以来中文社会科学引文索引 (CSSCI) 收录的代表性研究文献, 通过文本解读, 尝试说明“治理”自引介进入中国以后的演变和发展, 总结治理研究中国化的探索和成果。
一、“治理”研究的缘起与引介
西方“治理” (governance) 的研究是对公共部门管理改革的回应, 从“3E标准” 、“新公共管理” (new public management) 、“企业家政府” (entrepreneurial government) 到“治理” (governance) , 代表了处理社会公共事务方式的演变:“统治-管理-治理”。
英语语系中, governance可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中“掌舵” (steering) 一词, 起初主要是指控制的行动或方式、引导或掌舵行为, 与government的含义部分重叠 。1989年世界银行在报告《撒哈拉以南非洲:从危机到可持续增长》中以“治理危机” (crisis in governance) 概述非洲发展问题的根源, governance一词首次出现。此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中, 特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况 。
治理研究中具有代表性的学者是英国的罗兹 (R.A.W.Rhodes) 和格里·斯托克 (Gerry Stoker) 。1996年英国纽卡斯尔大学 (University of Newcastle) 罗兹 (R.A.W.Rhodes) 教授撰文The New Governance:Governing without Government明确了“治理”的六层含义: (1) 作为最小国家的管理活动的治理, 它指的是国家削减公共开支, 以最小的成本取得最大的效益; (2) 作为公司管理的治理, 它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制; (3) 作为新公共管理的治理, 它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务; (4) 作为善治的治理, 它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系; (5) 作为社会控制体系的治理, 它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动; (6) 作为自组织网络的治理, 它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。2007年, 罗兹将广泛运用的“治理”概括为一种理论, 总结为, 统治的一种新的过程、有序规则的一种新的条件、管理社会的一种新的方法。1998年斯特拉斯克莱德大学 (University of Strathclyde) 格里·斯托克 (Gerry Stoker) 教授提出了治理的五个论点: (1) 治理意味着一系列来自政府, 但又不限于政府的社会公共机构和行为者; (2) 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中, 存在着界线和责任方面的模糊性; (3) 治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖; (4) 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络; (5) 在公共事务的管理中, 还存在着其他的管理方法和技术, 政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导 。
尽管西方很多学者对“治理”进行了内涵的剖析, 但并没有就其理论特质形成一个明确的共识。有人认为它是一种新的管理方式 , 有人认为它是一种新的理论 , 还有人认为它是社会科学的一种新范式。总结西方学者的论述, 治理作为一种“理论”, 主要从两个方面得到阐释:
(1) 网络治理 (network governance) 。例如, 罗兹从英国公共部门改革出发, 认为网络 (network) 是治理的核心特征 , 治理是公共行政和公共政策的产物, 意味着:第一, 组织间相互依存, 治理比government更为广泛, 包括非政府组织, 改变国家的边界意味着公共部门、私人部门和志愿部门之间的边界混乱、不透明。第二, 网络成员之间的持续互动, 产生了交换资源和协商共同目标的需要。第三, 类似游戏的互动, 根植于信任和网络内参与者协商同意的游戏规则。第四, 国家的高度自治, 网络不向国家负责, 它们是自组织。尽管国家不再是最高权威, 但是可以间接掌舵。罗兹认为, 网络是治理的决定性特征, 它与广为熟知的市场、政府的区别在于, 如果合同以价格和竞争为特征, 政府以权威和规则为特征, 网络以信任和外交手段为特征。共同的价值和规范是复杂关系的粘合剂, 信任是合作行为和网络存在的关键。网络基于高程度的信任, 合同基于低程度的信任。概而言之, 治理就是通过网络的治理。一方面, 它描述了1980年代和1990年代英国公共部门改革, 促进政府与其他社会组织之间的协同合作;另一方面, 它解释了英国政府, 等级制的责任政府已不再被接受, 政府从强有力的执行者转变为通过网络治理, 国家的局限性凸显, 国家的角色在转换, 试图以多样化的非正式权威替代政府权力, 构建一个更广范围的市场、等级制和网络 (markets, hierarchies and networks) 协同合作的治理结构 。
(2) 多中心治理 (polycentric governance) 。另一个具有广泛影响意义的治理理论是, 印第安纳大学政治理论与政策分析研究所所长、2009年诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆 (Elinor Ostrom) 和奥利弗·威廉姆森 (Oliver Williamson) 在《公共事务的治理之道》一书中提出的“多中心治理”理论 (polycentric governance) , 奥斯特罗姆着眼小规模公共池塘资源问题, 在大量的实证案例研究的基础上, 总结出了公共池塘地下水资源管理的“多中心公共企业博弈”的格局。奥斯特罗姆承接英国学者迈克尔·博兰尼 (Michael Polanyi) 提出的自发秩序中形成的多中心工作任务, 提出“多中心治理理论”。“多中心治理以自主治理为基础, 允许多个权力中心或服务中心并存, 通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务, 减少了‘搭便车’行为, 避免‘公地悲剧’和‘集体行动的困境’, 扩展了治理的公共性” 。多中心意味着公共物品的多个生产者, 公共事务的多个处理主体;多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用;多中心治理要求政府转变自身的角色与任务 。奥斯特罗姆运用多中心治理理论解释公共物品的提供, 强调公共部门、私人部门、志愿部门边界改变, 在一个多元主体网络之下协同合作。
汉语语境中固有的“治理”由来已久, 一般而言指“国家统治和管理”、“处理公共问题”。当今学术讨论的“治理 (governance) ”概念主要是学者们译介而来。据考察, 国内最早一篇有关“治理 (governance) ”的文章出现在刘军宁1995年主编的《公共论丛:市场逻辑与国家观念》一书中, 书中刊发了署名“智贤”的长篇译介文章《GOVERN-ANCE:现代“治道”新概念》, 作者采纳李慎之先生的建议, 将governance一词汉译成“治道”, 认为“治道”的含义是:为实现经济发展, 在管理一国的经济和社会资源过程中运用公共权力的方式 。1997年, 徐勇在《政治学研究》发表《GOVERN-ANCE:治理的阐释》一文, 认为“道”一般指事务运动的内在依据和规律, 治理是通过对公共事务的处理以支配、影响和调控社会, “governance”译为“治理”更为合适。2000年以来, 中央编译局俞可平率领的团队在治理和善治方面进行了大量的基础研究, 包括2000年出版著作《治理与善治》, 2012年创办国内首个以治理研究为主旨的学刊《中国治理评论》, 目前已出版7辑, 分别以国家治理、社会治理、全球治理、社区治理、城市治理等为主题刊发中外政治学者的分析文章 。
2000年左右, “治理”的理念在学界引发了热议, 国内有代表性的一些学者把“治理”作为一种新的政治分析框架展开探讨。较为有影响力的, 如俞可平将治理视为与经济分析、阶级分析、文化分析、制度分析、国家-社会分析、治理和善治分析并行的政治分析方法, 治理可以被视为一种新的研究范式, 一种范式的转换, 即新的“话语” (新的讨论场、问题场) 。从理论上来看, “治理”概念的复活, 可能与七八十年代各门社会科学出现的某些范式危机有关。这些危机部分地由于学术界对既有范式描述和解释“现实世界”的能力不满。把“治理”当做一个重要课题来研究, 根源在于对社会科学中一些过分简单化的非此即彼的两分法的否定:市场vs.计划;公共部门vs.私人部门;政治国家vs.公民社会;民族国家vs.国际社会。把有效的管理看作是两者的合作过程;力图发展起一套管理公共事务的全新技术;强调管理就是合作;认为政府不是合法权力唯一源泉, 公民社会也同样是合法权力的来源;把治理看作是当代民主的一种新的现实形式。也有学者提出治理是政治学范式的变迁, 在分析层次上表现为一个政府、市场、社会的分析框架, 强调在政府管制和纯粹的市场化方式之间, 发掘社会自组织的能力, 以多元的主体和方式解决公共事务的治理。“治理”理论经引介进入中国, 不可回避的问题就是适用性问题, 理论产生有其特定背景因而有其适用条件。所以, “治理”理论在中国的研究绝非“拿来主义”, 在学者的不断探索中, 中国语境中的治理既保持了国外治理研究的一般性, 也逐渐结合中国具体实践探索出了一些个性的过渡性发展路径。
二、治理研究中国化的探索：政府治理及其评估
治理理论从进入中国伊始, 就伴随着中国学者的反思。关于治理理论在中国的适用性问题是学者们首先争论的议题。有人持鼓励态度, 认为“中国改革开放以来在政治、经济和社会发展方面取得的一系列成就, 与治理和善治理论所倡导的理念是不谋而合的。治理和善治理论作为一种分析框架, 对于研究、总结和展示中国改革开放以来的政治成就极为有用” ;有人持谨慎态度, 认为“在缺乏作为制度基础的现代政治秩序情况下, 如果过分夸大‘治理’的效用, 把作为长期前景的‘治理’状态简单化为眼前的目标, 可能破坏正在进行的现代制度建设” , 甚至有人提出“警惕国家权力回归社会的陷阱” 。主要的争论是, 西方治理理论产生于完善的市场机制下资源配置的低效, 而中国在市场潜力和政府效能上还有待发展;西方社会结社传统之下社会发育完善, 中国公民社会尚未形成治理理论要求的相互信任的社会网络。不管怎样, 学界对治理理论的纷争, 不在于治理的多元理念, 而在于如何根据不同国家不同的发展阶段因地制宜, 适时适度地应用治理理论。经过反复讨论, 一个基本的共识是, 治理研究的理论价值毋庸置疑, 如何结合中国政治发展实践进行应用是我们探讨的方向。
肯定了治理理论的理论价值, 结合中国政治改革的要求, 政府治理及其评估是中国学者对治理研究中国化的一大探索。一个值得注意的现象是, 国外学者提出“治理”时并没有主语, 甚至提出“没有政府的治理”的说法, 主张摒弃政府依赖强制性权力参与治理, 强调通过协商与其他行动者沟通。在国外的研究中, 政府治理 (governmental governance) 概念很少出现, 只是指很狭义的政府内部治理, 即政府内部管理的方式。而中国引入治理理论以来, 学者们讨论的概念转换为政府治理、公共治理, 以及时至今日备受瞩目的国家治理、社会治理。政府治理、公共治理这些概念使用的出发点是重新定位政府角色。政府治理代表了中国政治改革的方向, 如俞可平考察中国治理变迁三十年所总结的, “中国的改革并非许多西方学者所理解的政治改革, 这种改革不涉及基本政治框架的变动, 而是一种以政府治理或政府管理体制为重点内容的改革” 。“政府治理”这一概念在学者们的反复探讨中不断清晰。
国外治理理论着重对政府这一行为主体的分权化进行讨论, 国内学者对治理的讨论聚焦于国家或政府这一行为主体的积极作用。有学者著书论断政府是“治理的最重要的主体” , 也有学者概括治理理论在中国的本土化是一个理想重塑的过程, 提出“从多元治理向政府治理的回归” 。早在2004年俞可平提出“从善治到善政”, 就曾指出尽管经济全球化确实已经对传统的政治模式和公共管理产生了巨大的冲击, 但是, 在人类政治发展的今天和我们可以预见的将来, 国家及其政府仍然是最重要的政治权力主体 , 而“国家治理又主要是通过国家行政体系为代表的治权体系来实现的, 国家治理的具体实施和行政实现就是政府治理 。任何时候, 没有权威主体的治理是不可能的, 但治理理论希望的多元主体平等协商在中国也不现实。“中国的特点之一就是公民社会发展刚刚起步, 社会结构和阶层分化极不平衡, 并未形成多元主体平等协商的博弈环境。即使能达成多元协商, 未必就能得出共赢的结果, 甚至会使强者更强, 弱者更弱” , 要使治理在中国得以实现, 首先要使政府以平等的姿态和其他社会主体协商合作, 即重新定位政府角色。政府治理, 强调政府的角色是“掌舵”而非“划桨”, 治理的理念要求政府把社会能管理好的事务归还社会, 在公共物品提供上引入市场机制, 通过合同、税收、补贴等政策工具将部分公共产品的生产让渡给社会组织和民间组织。学者广泛讨论的政府治理更多的是指广义的政府治理, 包括政府自身内部的治理、政府对市场和社会的治理。其基本特征是, “以党组织为主导的多元治理结构;条块结合的治理格局;稳定压倒一切的核心价值;法治和人治同时起重要作用的治理方式” 。
中国学者对政府治理模式的思考中, “服务型政府” 这一概念集中反映了中国学者的贡献, 一度成为中国政府行政改革的目标。中共十六大将政府基本职能概括为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”, “建设服务型政府是转变政府职能的新阶段” , 建设“服务型政府”并不意味着从促进经济发展完全转换为提供公共服务, 而是深化、细化政府职能的边界, 明确政府有所为有所不为。代表性的观点认为, “服务型政府就是在公民本位、社会本位理念的指导下, 在整个社会民主秩序的框架下, 通过法定程序, 按照公民意志组建起来的以公共服务为宗旨并承担服务责任的政府” 。总结学界讨论, “服务型政府”是行政理念、组织结构、行为方式的变革, 从行政理念来说, “服务型政府”要求国家权力向社会回归、以公民权利而非政府利益为价值追求, 这正是治理理论所强调的多元主体协同共治, 此后若干年鼓励社会力量参与公共服务供给正是这一理念的现实反映;从组织结构来看, “服务型政府”要求政府内部管理的改革, 优化政府组织结构、提高政府行政效能, 如“政府流程再造”、“电子化政府”, 如果说经济建设型政府依托分工精细的官僚制组织结构, 那么服务型政府则需要高效沟通的扁平化组织结构, “大部制改革”、“一站式服务”都是这一层面学术讨论的热点;从行为方式来讲, “服务型政府”要求透明化、民主化、制度化、法治化, 保障公民权利, 实现有限政府的理念, “行政审批制度改革”、“权力清单制度”代表了“服务型政府”行为方式的探索。毋庸置疑, 治理理念下学者们关于政府治理模式变迁的讨论促进了行政体制改革和地方政府创新的种种实践。
“治理”是一种价值性的政治理念, 更是一种工具性的政治行为。构建新的“顾客导向”的政府行为评价标准也是实现政府角色重新定位的“政府治理”的制度要求。如果说“政府治理”是对政府角色再定位的思考, 那么, “治理评估”就是总结基层社会创新并通过设定指标引领改革发展方向。如前所述, 国外治理研究的发端, 就是国际组织和跨国公司为了改善受援国或投资国政治环境, 对本国及他国进行治理评估, 形成了一系列治理评估体系。思考如何把治理理念应用于实践, 学界研究也有另外一条路径, 即把“治理”视为一种技术手段, 讨论治理评估体系的构建, 以中国政治实践来考察治理的内涵, 形成了一系列的研究成果。构建评估体系, 确立评价标准, 就是不断丰富治理的内涵, 指引中国社会的改革目标, 推动引入量化研究评价中国社会各领域的改革效果, 进而明确问题和方向。“只有在解决了政府是什么、政府干什么以及政府不能干什么的基础上, 才能谈得上政府的绩效问题” 。所以从政府的职能角度思考政府绩效评估是一个基本原则, 尤其治理理论引入中国以后, 不少学者重新思考如何在善治的目标下进行政府绩效评估。作为一种有效的管理工具, 政府绩效评估包含为什么评估、评估什么、谁来评估以及如何评估四个基本问题 , 为什么评估即评估的使用目的, 评估什么即科学系统的评估体系的构建, 谁来评估即有相关利益需求的评估主体, 如何评估定性与定量结合的评估方法。治理理念下, 为什么评估变得更为明确, 即实现民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐 , 评估什么转向“政府制度供给能力和制度供给绩效”, 谁来评估需要形成政府、专家、公众的全面系统, 怎么评估则不再只是为了干部评价任用, 而是以合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效这些标准考察增进公共利益的程度。2008年左右, 包括中央编译局等不少课题组尝试构建在“善治”总体目标下系统的中国社会治理评估体系, 还有零散出现的法治评估指标体系、政治参与评价体系, 甚至各个层级诸如省级、市级社会治理评价体系等。这些研究成果一定程度上代表了国内学者将西方治理理论同中国的理论和实践结合的努力。
据何增科考察, 国内宏观治理评价体系有现代化评价指标体系、全面建设小康社会进程统计监督评价体系、和谐社会评价指标体系、全国文明城市测评体系;中观和微观治理评价体系有城市法治环境评价体系、性别平等指标与妇女参政指标、社会稳定指标体系、政府绩效评价体系、党政干部政绩考核评价体系、公共服务公众满意度评价体系等 。从框架设计和指标设定上来看, 一方面可以反映出国内学者对中国社会治理目标的一般性思考, 另一方面可以看出具体的改革创新实践对中国治理标准的个性化完善。如果把治理看作是当代民主的一种新的现实形式, 较早关注思考中国民主治理标准的是俞可平, 他提出了“中国民主治理的主要评价标准及指标” , 包括15个维度:法治、公民的政治参与、多样化、政治透明度、人权和公民权状况、对党和政府的监督、党内民主和多党合作、基层民主、民间组织的状况、合法性、责任性、回应、效率、秩序、稳定;98个二级指标, 以“回应”为例包含7个二级指标:党和政府的咨询机制、党政机关工作的主动性、政府制度创新、党和政府听取公民意见的情况、决策部门对政策的修订、政策反映或代表公民要求的程度、公民意见对政府决策的影响。此外较有影响的有“公共治理评价指标” , 包括7个维度:公平、法治、可持续性、参与、透明度、责任、效能。2012年, 俞可平团队“中国社会管理评价体系”课题组有了进一步的研究成果———中国社会治理指数 (China Social Governance Index, CSGI) , 包含6个二级指标即人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与, 以及35个三级指标。在三级指标中, 客观指标有29个, 主观指标有6个 (每个二级指标中最后一个, 即, 居民幸福感、居民公平感、居民对公共服务的满意程度、居民对社会保障水平满意度、居民安全感、居民对参与社会管理的满意度) 。
三、治理研究中国化的系统成果：国家治理
如果说此前一直以来, 由于受到西方治理理论影响, 转变政府职能成为主要讨论话题, 从政府包揽走向社会协同共治, 政府治理、公共治理、协同治理等概念频见书刊, 那么, 十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”以后, 作为全面深化改革总目标的系统概括, “国家治理”一词成为统摄国家、政府、市场、社会各个领域改革的表述。在学者们的反复探讨中, 如何构建现代国家治理体系成为主要议题, 甚至成为中国特色哲学社会科学构建的核心成果。
中国古代典籍中存在“治国安民”的表述。“治国安民”, 即治理国家、安定人民。如《汉书·卷二十四·食货志上》:“财者, 帝王所以聚人守位, 养成群生, 奉顺天德, 治国安民之本也。”据《说文段注》, “治”与“理”同义 , 如治国、自治、治水, “治”本身有“管理、处理、整理”之义。无论是治国安民、治国理民、富国强民还是小国寡民, 均代表了中国传统政治思想关于治国的理念。中国共产党的文献中, 国家治理通常被理解为“党领导人民治理国家”。早在2009年, 就有学者撰文《新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视》提出国家治理体系构建设想, “有效的政党体系、政府体系, 发挥政党、政府支撑作用, 利用市场、社会组织拓展治理空间” 。2013年, 中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化” , 这也是“国家治理体系”和“国家治理能力”概念首次出现在执政党的重大文件中。概而言之, 经济、政治、文化、社会、生态五个方面的全方位改革, 党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一, “治理”研究由此逐步扩展到“国家治理”, 并延展到“国家治理体系”、“国家治理能力”及其“现代化”。有学者考察, 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》全文共24次提到“治理”一词, 主要有:国家治理、政府治理、社会治理、社区治理、国际经济治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理等 , 涉及到治理体系及其结构层次、方式方法、组织人员等诸多方面。
从“治国”或者说“治理国家”、“党领导人民治理国家”到“国家治理”, 似乎治理这一政治和行政行为有了一个鲜明的主语, 既然“治理”理论强调权力来源和行使方式的多元, 那么又如何理解“国家治理”?国家作为主体的治理, 是相对于社会、市场而言的, 涉及国家与社会、国家与市场的关系;国家作为对象的治理, 其实是治理国家, 涉及限制国家权力、重塑国家能力;国家作为范围的治理, 是相对于全球不同国家而言的, 可以理解为“中国治理”、“美国治理”等。在政治学的学术传统中, 国家既是个人自由与权利的保护和捍卫者, 也是潜在的威胁和妨害者。中国共产党提出的国家治理似乎强调通过国家制度保障治理功能的实现。事实上, 西方学界在市场失灵、政府失败的背景之下提出治理这一概念之后, 也有学者质疑如何面对“治理失灵”, 进而提出“元治理” (meta-governance)这一概念, 即“治理的治理”。越来越复杂的治理结构、社会生活的不透明使得治理的协调机制失灵, 因此, 国家在治理中发挥着“调解人”的角色, 政府成为“元治理”的主体。
美籍日裔政治学者弗朗西斯·福山 (Francis Fukuyama) 关于政治发展中国家建构的作用的讨论可以为我们提供理论的基础。福山在2012年出版的《政治秩序的起源:从前人类时代到法国大革命》给出现代政治制度的三大重要组件:国家、法治和负责制政府, 将国家能力作为决定一国走向的第一推动力 。福山认为, 一个成功的政治模式是三大组件之间的平衡, 而世界各国政治传统分野, 很大程度上取决于“国家能力”建设的成败和早晚。国家治理能力脆弱, 容易使国家陷入“坏民主”的泥潭, 国家治理能力强大易于实现民主化转型, 走向“好民主”的道路。如果说国家建构强调强大有效的国家, 那么国家治理则侧重强调有限负责的国家。这些观点在学界获得了广泛的讨论和认同, 也在某种程度影响了中国国家治理未来走向的考量。
马克思主义国家理论逻辑是“国家治理”概念的另一思想基础。马克思主义国家理论一向强调打碎资产阶级国家机器, 但要打碎的只是它的政治统治功能。马克思主义国家理论从来不否认, 社会公共需要决定国家的社会管理职能。国家不仅是阶级统治的工具, 还有另一个重要的社会职能———缓和冲突, 把社会冲突控制在秩序范围以内, 秩序就是国家统治制度体系形塑出来的社会状态, 实现和维护理想社会秩序就是统治阶级治理国家的能力。从这个意义上讲, 中国共产党提出的“国家治理”这一概念实现了国家阶级性和公共性的统一。而社会主义国家治理的具体思想就是人民当家作主, 吸收广大人民群众参与建设国家, 同时为了防止权力集中和滥用, 对国家政权机关的工作实行有效监督。据此来看, 强调广泛参与与治理的理念不谋而合。
正如中国学者们的讨论指出, 国家治理有广义、狭义之分。狭义的国家治理仅指国家对政治领域的治理, 也即政治治理或者政府治理;广义的国家治理是指国家治理的范围, 而非治理的主体, 这也是十八届三中全会提出这一概念的内涵, 从“国家”概念出发, 既是一定的地理范围 (疆域) , 也是一个政治概念 (主权) 。王浦劬认为, “中国共产党人的国家治理, 既在本质上区别于中国传统统治者的治理国家, 又在价值取向和政治主张上区别于西方的治理理论及其主张, 它遵循的是马克思主义国家理论逻辑, 即国家的职能由政治统治与政治管理有机组成, 社会主义国家的国家治理, 本质上既是政治统治之‘治’与政治管理之‘理’的有机结合, 也是政治管理之‘治’与‘理’的有机结合” 。如此来看, “国家治理”这一概念的提出吸收了治理多元主体参与协商的理念, 坚持了马克思主义国家理论, 更多地是经验性、渐进式的内生演化, 而非直接移植西方政治学理论框架。
2013年12月31日, 在党的十八届三中全会第二次全体会议上, 习近平发表了题为《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话, 首次界定了“国家治理体系”和“国家治理能力” 。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系, 包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排, 也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力, 包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体, 相辅相成, 有了好的国家治理体系才能提高治理能力, 提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。” 2014年2月17日, 习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话进一步指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现, 两者相辅相成。我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的, 是有独特优势的, 是适应我国国情和发展要求的。同时, 我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方, 在提高国家治理能力上需要下更大气力。” 总结而言, 国家治理体系和治理能力, 即为国家制度体系建设和制度执行能力, “现代化”似乎被视作这一话语的时代背景, 更多地被学术界所阐发。
官方阐述把“国家治理体系和国家治理能力”作为国家制度和制度执行力的集中体现, 学术探讨也多为二者兼论, 尝试构建中国现代国家治理体系。单独阐述“国家能力”, 可以追溯到王绍光和胡鞍钢《中国国家能力报告》, 将国家能力定义为国家将自己的意志、目标转化为现实的能力, 国家能力包括四种:汲取能力、调控能力、合法化能力、强制能力。王绍光借用迈克尔·曼 (Michael Mann) 在《社会权力的来源》一书中对“国家权力”的区分———专断性的国家权力 (国家干预的范围) 、基础性国家权力, 认为当前所谈“国家治理能力”应从属于基础性国家权力, 作者称之为“基础性国家治理能力”, 包含:认证能力 (食品、药品安全、税收) , 规管能力 (信息对称、管理精细) , 统领能力 (高效清廉、制度反腐) 和再分配能力 (社会保障、公平分配) 。更多的学者, 只论述国家治理体系的内涵, 实则内在前提是“国家治理能力”是“国家治理体系”各项治理内容的结果表现。
第一, 横向分解国家治理体系。把国家治理放入“改革目标”的话语之下, 从结构功能主义的视角, 横向分解形成各个改革领域构建中国现代国家治理体系。如, 徐湘林把国家治理视作一个结构性的动态均衡调试过程, 从这个角度出发, 将国家治理体系分为六个相互依存的部分, 即“核心价值体系、权威决策体系、行政执行系统、经济发展体系、社会保证体系和政治互动机制” , 国家治理能力是国家治理结构六个方面所体现出的能力。又如, 何增科构建的国家治理体系 (State Governance System, SGS) , 认为“国家治理体系是一个以目标体系为追求, 以制度体系为支撑, 以价值体系为基础的结构性功能系统” 。可以看出, 是按照治理主体进行分解, 如下图1所示。
第二, 纵向分解国家治理体系。依据权力不同层级, 纵向分解国家治理体系不同层次的内容。如燕继荣讨论国家治理与制度建设的关系, 说明国家治理现代化所需要的制度条件, 而国家兴衰与国家治理能力密切相关, “国家治理能力实则就是国家制度供给的能力” 。根据官方表述“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系”, 从制度的不同层级分解国家治理体系, 提出基础制度、基本制度和具体制度的分析框架, 也在一定程度上定义了国家治理的基本任务, 如下表1所示。
第三, 剖析“现代化”要素。从“现代化”出发, 给出现代国家治理宏观原则或者具体领域的标准。有学者提出现代国家治理体系的三重属性, 即一般属性、国别属性、任务属性。认为现代国家治理体系一般属性有三个要素:关于政治合法性的治理体系 (形式合法性、实质合法性、认同合法性) , 关于国家能力的治理体系 (国际层面、国内层面) , 关于主体和结构的治理体系 (主体多元、结构多中心) 。也有学者提出, 实现国家治理体系和治理能力现代化的“四个统一、三个结合”。四个统一:党和政府的领导与多元主体参与公共事务管理的统一, 法治与德治的统一, 管理和服务的统一, 常态管理与非常态管理的统一;三个结合:坚持解放思想、解放和发展生产力、解放和增强社会活力相结合, 坚持顶层设计与摸着石头过河相结合、推动治理制度创新, 坚持发挥市场和社会在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用相结合、推进治理方式创新 。
从既有文献来看, 无论是横向分解不同领域目标还是纵向分解不同层级任务, 或者从现代化要素解析, 关于国家治理的目标、主体、对象、方式已经形成了一定共识。国家治理体系作为一个系统, 是国家对经济、政治、文化、社会、制度等方面进行综合治理的系统工程, 包含四个方面内容:为什么治理, 回答治理目标;谁来治理, 回答治理主体;治理什么, 回答治理对象;怎样治理, 回答治理方式。而治理的绩效如何, 则体现治理能力现代化。从总体目标来看, 国家治理是要实现人民幸福、社会和谐、国家富强, 人民幸福即保障公民自由、民主权利的实现和福利保障, 社会和谐即激活社会力量参与社会建设, 国家富强即实现国家可持续发展和在世界舞台的影响力。治理主体, 即政党、政府、社会、公众四位一体, 如十八大报告所言“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”, 在共产党的领导下, 以政府协调为主导, 协同基层社区自治为基础、社会组织为中介、职业化社会化专业化人才为支撑的社会力量, 促进社会公众广泛参与。治理对象, 即政党建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态建设等领域。治理方式, 即现代化治理手段, 体现为制度化、民主化、法治化、科学化、规范、有效、有限、开放、透明、协商、参与等特征。
四、结语
西方“治理”理论强调, “治理”依赖基于共同目标的协商与共识, 这样的理念为中国政治发展提供了思想资源, 但治理理论在中国的应用却不是“拿来主义”, 而是一个系统的中国化的过程, 凝结了学者们对中国治理模式的思考。“政府治理”的相关研究代表了学者们的初步思考, 从理论上重新定位政府的角色, 对全能主义政府进行反思, “治理评估”则是自下而上地依据中国治理实践分析如何转变政府的具体职能, 是从实践出发对理论思考的补充;“国家治理”则是在思考政府如何转变角色之后, 更进一步, 根据当前中国发展阶段, 明确政府这一主体在多元治理主体中的主要地位, 在构建有效的有限政府的前提下, 同时构建一个强社会。与此同时, 作为国家需求的回应, 国家战略已经从经济建设为中心逐渐转向政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设, 这本身也是治理理念的反映。各国根据发展阶段不同在强调各个主体作用的绝对意义上不可比较, 但在相对意义上朝着一个趋势发展, 中国提出的“国家治理”不过是在中国具体发展阶段之下, 沿着这一方向的务实考量。
如果说, “治理模式的变革”是中国政治发展根源的理论解释 , 那么国家治理现代化相关研究就是中国学者对西方“治理”理论回应的系统成果, 且发展出了独立的学术意蕴。根据亨廷顿的观点, 现代化孕育着稳定, 而现代化过程却滋生着动乱 。现代化带来政治参与和政治制度化的比例失调造成政治不稳定的政治根源, 现代化带来的经济发展, 扩大了政治参与, 需要社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力随之提高与之适应。这正是多元主体的国家治理体系形成系统、协同、整体治理格局的前提所在。一方面, 从自上而下的顶层设计来看, 政党治理、政府治理、社会治理成为新的学术热词, 如何梳理政党、政府、社会治理的边界和范围, 处理好中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间的权责关系, 具有战略布局的意义, 需要学者展开理论研究;另一方面, 从自下而上的地方实践来看, 诸多领域的改革创新, 可依靠地方层面的先行先试, 等掌握了规律、积累了经验以后, 再向全国推行和推广, 降低改革风险与成本。改革开放以来, 各地方各行业进行过许多创新性实验, 在依法治国、公民参与、民主决策、社会治理、公共服务、政府问责、政治透明、行政效率、政府审批、政府绩效管理、地方分权和社会组织发展等方面做了大量可贵的探索, 对这些地方性和行业性试验进行评估、可推广性分析等研究, 才能上升为有利于国家治理的政策、制度。此外, 国家治理现代化虽然在目标、主体、对象、方式上达成了共识, 但是在总的目标之下有着许多具体目标, 即可以分解的国家治理的一项项任务, 而治理方式不仅仅是现代化治理原则, 需要地方具体实践中落实在具体操作平台, 诸如网格化、信息化、社会化服务等。要构建一套中国特色的现代国家治理体系, 离不开对治理具体指标的分解, 这样也才能对治理能力现代化进行总体评估。不少研究已经开始尝试对各种指标体系的构建进行量化的研究, 如城市治理、基层治理、社会治理、民主治理、法治治理指标体系, 这些研究提供了可资借鉴的各层次、各领域治理体系及水平比较, 为全面深化改革提供可参考的指导方向, 相信是未来国家治理研究的重要方向, 无疑将会以大量的指标和数据丰富中国现代国家治理体系, 值得期待和关注。
责任编辑：张释元
文章来源：《治理研究》，2018年第2期。