王长江 | 执政合法性、科学性与改革互动关系间有何内在逻辑？

作者简介

王长江：中共中央党校一级教授，深圳发展与创新研究院资深研

原题标题：《执政合法性、科学性与改革互动关系之探讨》

        增强执政的合法性、提升执政的科学性，是党和国家领导制度改革必须面对的基本主题。执政合法性、科学性与改革，三者之间有着复杂的互动关系。执政合法性下降、科学性不足是引发改革的根本原因，增强执政合法性和科学性是改革的根本目标。然而，三者之间并非总是良性互动。因此，深入探讨它们的互动关系，对于准确把握改革方向，理清改革思路，选好改革路径，都有重大的意义。　

01

合法性、科学性与改革

合法性和科学性问题，一直是政治运行的核心问题。改革的发生，本质上都是对合法性和科学性遇到问题的应对。也正因为此，政治改革的根本目的通常有二：一是增强执政的合法性，二是提高执政的科学性。

我们这里所说的合法性，是政治学意义上的合法性。为和法律意义上的合法性相区别，或可称为政治合法性或执政合法性。“合法性”在中文里是外来词，从英文“legitimacy”翻译过来。由于缺乏完全对应的概念，“合法性”除了在政治学研究中作为学术用语应用比较广泛外，尽管领导人也有提及，仍然属于使用较少的词。合法性的最初含义是指国王有权即位是由于他们的“合法”出身，到后来内涵进一步扩大到被习惯所认可的继承，遵守已被承认的原则或已被接受的规则、标准，当然也包括我们所说的合乎法律要求的状态等，这些都可以叫做合法性。从这种笼统、含混的用法中，大概也可以看到一些它难以普及的原因。  不过，现代政治学赋予了合法性问题以极其重要的意义，使之成为一个任何政权都绕不开的重大命题。按照《布莱克维尔政治学百科全书》的解释，合法性“是一种特性，这种特性不是来自正式的法律和法令，而是来自由有关规范所判定的、‘下属’据以（或多或少）给予积极支持的社会认可（或认可的可能性）和‘适当性’。” 美国《政治科学》教科书从另一个角度阐释了合法性的含义：“合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。”就是说，合法性不只是指“统治的合法权利”，而且指“统治的心理权利”。 美国政治学者利普塞特则把合法性解释为一种能力，认为“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”      

概括地说，合法性体现的是构成公共权力运作的基本要素之间的相互关系状况。我们知道，任何公共权力的运作都有两个基本的要素，即掌握公共权力的主体——掌权者和公共权力的施与对象——公众。良好的公共权力运作，离不开两者的互动。公共权力如果是在人们的支持、认可下运作，那么很显然，比它在受到人们抵制的情况下运作要顺畅、有效得多。这就给了我们两个看问题的角度：从治者而言，它显示的是公共权力在广大受施者——公众面前有没有权威的问题；从治于人者而言，它体现的则是民众对公共权力存在、运用及其结果的认同程度。合法性就是这种权威性和认同感相加之和。     

与合法性相比，科学性的概念比较好懂，是一个表示执政效率的概念，用来衡量执政行为是否科学、有效。     

从理论上讲，合法性和科学性各有明确内涵，不容易混淆。但是在实践中，两者之间的关系却非常复杂。这种复杂性，从以下三个方面具体体现出来：     

首先，执政合法性和科学性相辅相成。一方面，执政合法性离不开执政的科学性。一个执政党，可能一开始有强大的合法性基础，但是如果执政缺乏科学性，长期效率低下，久而久之，其合法性基础肯定会遭到削弱。出于情感的原因，人们一旦支持一个政党，可能不会因为这个党的一两次错误就放弃对它的信赖。但是，如果总体说来，这个政党执政能力弱，没有什么政绩，这种信赖是难以长期维持的。另一方面，执政的科学性必然以合法性为基础。合法性有助于提高执政效率。合法性强，民众的认可度高，意味着执政者的政策和意图更容易得到民众的肯定和响应，执政自然容易获得成效。此外，民众对执政者及其路线方针政策的认同程度越高，执政党为动员民众而花费的成本就越低。这也是执政效率的一个重要方面。     

其次，合法性与科学性存在矛盾。执政合法性和科学性并非总是一致，两者之间有时会有冲突。最明显的是，追求合法性，往往一定程度上以牺牲效率为代价。例如，在民主政治中，授权是政治权力合法性的一个极为重要的来源。但是，为保证权力授受合理、公正，必须建立一套复杂的程序，来妥善地处理以什么方式授权、给谁授权、授权的内容和时间限定以及收回授权的必要条件、时机等等问题。如果程序过于简单，就会出现许多漏洞，导致人们对授权的公正性产生怀疑，公共权力的合法性就可能下降。但是，复杂的程序必然意味着大量耗费时间、金钱，提高执政的成本，影响执政的效率。反过来，追求效率，有时会和合法性发生冲突，一定程度上影响合法性。如我们所知，对决策者来说，高效率意味着迅速决策。一件事情长期议而不决，可能会错失机遇。但是，迅速决策必然要求集中权力，简化决策程序。在这种情况下，普通民众的参与就相对减少，这意味着决策本身有可能缺乏广泛的公众认可，会降低决策的合法性。一旦出错，容易引起公众质疑。

再次，合法性与科学性互相包含。这是两者之间密切关联的一种特殊方式。虽然合法性和科学性各有其特定内容，但在一定条件下，有些内容是可以互换的。例如，人们往往会把政绩大小作为执政是否科学有效的依据。但是在不少情况下，人们也往往把政绩作为对政府活动认同不认同的基本标准。有时，合法性和科学性是一个问题的两面，只是观察的角度不同，对问题的认识便不同。从掌权者角度看，或许可归为有效性问题，而在民众那里，反映出的可能是认同。还有的时候，合法性和科学性互为表里：表面上是效率问题，深层次上则是合法性出了问题，或者相反。总之可以看出，在实践中，二者确非截然分开的两个概念，而是你中有我，我中有你，内容交叉，关系交错。

把握了合法性、科学性的概念及其相互之间的关系，可以为我们认识改革提供一个重要的视角。当一个政权的权威下降、人们对它的认可度大幅下降的时候，就可以说，这个政权遇到了合法性危机。而启动改革，就是要摆脱和消除合法性危机，目的在于增强合法性，提高科学性。  改革不同于革命，需要自上而下对改革目标进行确认，对改革的内容、方法和途径进行有针对性的谋划和设计。这些都以准确判断执政合法性和科学性的状况为前提。然而，正因为二者之间的复杂关系，使得这一判断变得困难，进而使改革选择变得不那么容易。一个需要改革的政治体制，往往不是一方面强、另一方面弱，而是合法性和科学性都弱。很少存在一个政治体制有很强的合法性、却缺乏运行的科学性，或是运行有效、科学性突出却合法性不足的状况。这样一来，合法性和科学性谁主谁从，谁先谁后，往往就会显得非常模糊不清。　　　

导致二者之间复杂关系的原因，除了合法性和科学性概念本身比较抽象且具有很强的延展性之外，还有一个很重要的原因是，构成合法性的要素也是多元化的。这不难理解。认同是一种态度、一个结果。但是，形成这样的态度、产生这样的结果的原因，在不同的人群那里可能很不相同。公权力获得认同的因素和途径是呈多样性分布的。稍加列举就有：　　　

一是继承性。在人类社会的很长一个时期，继承都是合法性的一个最重要的来源。世袭制主要建立在这种合法性的基础上。　

二是经验。掌握着更多经验的人，在处理有关问题时，总是能够拿出比别人更多、更全面、更合理的办法，因而较之一般的人有更多的发言权，人们可能更愿意把众人之事的决定权交给他。　

三是政绩。人们把权力赋予某个人，是因为他们相信，由这个人来行使权力，可以给大家带来好处。掌权者为了得到权力，也通常要向赋予他权力的人作出承诺。如果掌权者完成了这些承诺，取得了良好的政绩，他掌权的合法性就会被众人所认可。　

四是意识形态道统。一个长期独立存在的社会，往往会积淀出文化共识和意识形态认同。掌权者接受这些积淀的成果并予以张扬，往往能获得很大的合法性。　

五是对暴政的反抗。当一个政权已经为社会大多数所不认同时，率领人们反抗和取代这个政权就能取得很大的合法性，如中国共产党推翻国民党反动政权，建立新中国。　

六是成熟定型的授权制度。这个要素前面已有提及，不再赘述。　　　

当然，构成合法性的要素还远不止这些。我们还可以罗列和细分出更多的要素。这些要素之间不但相互影响，而且其地位也不是一成不变的。世袭在古代社会是无可争议的主要合法性来源。但到了现代社会，这个要素在绝大多数国家已经不再起作用。经验仍然重要，但一些并无执政经验的人通过人们熟悉的授权制度取得了执政资格，照样掌权，这时经验的重要性显然下降了。政绩向来是获得认同的基本条件，但大量的事实已经越来越表明，若无制度的支撑，其作用会大打折扣。     

清醒认识执政合法性、科学性和改革之间的复杂关系，对于把握党和国家领导制度改革的现实状况，完善这一改革的顶层设计，加强改革的系统性、整体性和协同性，推进改革的全面深入，都是十分必要的。　　

从合法性和科学性角度看当代改革

02

纵观上世纪80年代开始的社会主义国家的改革，无一不是意识到自身的合法性危机，想通过改革提升执政合法性和执政效率，重新赢回民众的支持。对于这些改革的成败得失，存在不同的评价。但是，对执政党而言，改革结果明显有成败之分。有的党在改革中失去了执政地位，有的党改名换姓、东山再起，有的党则成就显著、稳如磐石，依然执政。个中原因，自然不可一概而论，但是，一个非常关键的方面是对执政合法性、执政科学性与改革之间关系的把握和处理。     

苏共是因没处理好三者关系而出现问题的典型，为我们提供了一个足资教训的相反案例。我们知道，上个世纪80年代，苏联在与美国的军备竞赛中越来越捉襟见肘，越来越处于劣势。从表面看，这显然属于执政有效性不足的范畴。所以，新上台的苏共领导人在意识到改革的必要性之后，和绝大多数社会主义国家一样，把改革的切入点选在了经济发展上。苏共制定了一个庞大的经济发展战略。然而，苏共领导人很快发现，尽管这个经济发展战略很鼓舞人心，却难以落实，整个体制似乎处在某种“空转”的状态，参与其中的人们缺乏动力。这显然是由于人们已经对这个体制失去了认同和信任。于是，苏共开始改变改革的思路，转向“民主化”“公开性”，想以此挽回民心。戈尔巴乔夫在1987年初的《改革与党的干部政策》一文中比较明确地表达了这一新的思路及其逻辑：“民主的实质是劳动者的权力，这是实现他们的广泛政治权利和公民权利、是他们关心和实际参加改革工作的形式。”把民主还给他们，才能解决改革的动力问题：“在社会意识中，这样一种简单、明了的观点在日益更牢固地确立起来：即家里的秩序，只有感觉到自己是主人翁的人才能够做得井井有条。这不仅在日常生活上是正确的，而且在社会政治意义上也是正确的。这一真理必须坚定不移地贯彻到实践中去。” 仅就理论认识而言，这些看法还是有一定道理的。问题在于，这样一来，苏共面临改革战略选择的调整：是在优先发展经济的前提下也考虑合法性建设，随着经济发展的要求逐步改革政治体制中不相适应的部分，还是放下经济建设，先着眼彻底的政治体制改革？遗憾的是，苏共选择了后者。其后果，我们今天已经看得非常清楚：所谓“民主化”解构了苏共的传统领导，同时又未形成对国家和社会进行有效管理的力量，政府失效失灵，经济大幅度下滑，民怨沸腾，最后导致苏联解体、苏共垮台。     

反观中国，我们走了另一条道路。经过40年改革开放实践的检验，这条道路已经被证明是成功的，取得的成就举世瞩目。固然，成就的取得靠的是全党全国人民的共同努力，但是这里面，邓小平作为党和国家的领导人，他个人对问题的认识和把握无疑有着至关重要的作用。　

邓小平关于党和国家领导制度改革的思想之所以至今仍有吸引力，就在于他不是停留在问题的表面，只解决一方面问题而忽略另一方面的问题，而是在思考的时候，对两个方面都予以充分地考虑。在他那里，合法性、科学性是有机地结合在改革之中的。　　

谈到改革的原因、改革的必要性和迫切性，邓小平的看法既涉及了执政合法性问题，也涉及了执政科学性问题。在他看来，我们党执政的最大问题是党在人民群众中的威信下降了，党脱离了群众，失去了老百姓的认同。其原因在于，我们的体制出现了一系列的弊端。这些弊端使我们机构臃肿，效率低下，体现不了社会主义制度的优越性。“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题就有可能重新出现，只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。” 

对于改革要达到的目的，邓小平更是目标明确：“我们政治体制改革总的目标是三条：第一，巩固社会主义制度；第二，发展社会主义社会的生产力；第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。而调动人民积极性的最中心的环节，还是发展生产力，提高人民的生活水平。生产力发展了，人民积极性调动起来了，社会主义国家的力量就增强了，社会主义制度就巩固了。” 在另一段话里，邓小平强调，“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展。”“主要应当努力实现以下三个方面的要求：（一）经济上，迅速发展社会生产力，逐步改善人民的物质文化生活；（二）政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利，健全革命法制，正确处理人民内部矛盾，打击一切敌对力量和犯罪活动，调动人民群众的积极性，巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面；（三）为了实现以上两方面的要求，组织上，迫切需要大量培养、发现、提拔、使用坚持四项基本原则的、比较年轻的、有专业知识的社会主义现代化建设人才。” 邓小平的这些思想，既有对共产党思想道统的强调，又对执政效率给予了充分关注并把它贯穿改革始终，更进一步谈到如何让人民从根本上认可和参与的问题。尤其是，我们看到，邓小平对三者之间相辅相成的关系作了非常精彩、辩证的阐释。　

改革能不能达到目标，自然不能由执政党自己说了算。邓小平明确强调，要把人民“拥护不拥护”“赞成不赞成”“高兴不高兴”“答应不答应”作为评判党的各项工作的标准。让人民参与到整个改革的过程中，会大大增强人们对改革的认同，而且这本身就是对执政合法性的有力支撑。当然，广大群体参与进来，往往会带来不同意见。邓小平强调，“有不同意见不要紧，各种方案可以比较。办什么事也得走群众路线。人民内部要有充分的民主，这样才能拿出好的主意来。” 邓小平把群众的参与和群众的意见摆在极其重要的位置。“人民群众提出的意见，当然有对的，也有不对的，要进行分析。党的领导就是要善于集中人民群众的正确意见，对不正确的意见给予适当解释。对于思想问题，无论如何不能用压服的办法，要真正实行‘双百’方针。一听到群众有一点议论，尤其是尖锐一点的议论，就要追查所谓‘政治背景’、所谓‘政治谣言’，就要立案，进行打击压制，这种恶劣作风必须坚决制止。毛泽东同志历来说，这种状况实际上是软弱的表现，是神经衰弱的表现。我们的各级领导，无论如何不要造成同群众对立的局面。这是一个必须坚持的原则。” 

人民群众的参与能不能体现，固然和党的领导方式和作风有很大关系，但归根结底还是人民自己手中要有充分的权力。邓小平进而提出了下放权力的思想。他强调，把权力下放给基层和人民，“这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。” “这些年来搞改革的一条经验，就是首先调动农民的积极性，把生产经营的自主权力下放给农民。农村改革是权力下放，城市经济体制改革也要权力下放，下放给企业，下放给基层，同时广泛调动工人和知识分子的积极性，让他们参与管理，实现管理民主化。各方面都要解决这个问题。” 此外，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”。邓小平还提到了人民有权依法对干部进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免的问题。 

如果说，“以经济建设为中心”“发展是硬道理”这些思想反映的是邓小平对生产力发展、综合国力提升、人民生活水平提高这样一些事关党的领导有效性的问题的深刻认识，那么可以说，他提出的赋权于民、民主参与、民主监督这些举措，集中体现了他对增强执政合法性相关问题的深入思考。　　

03

对当前党和国家机构改革的启示

当前，新一轮机构改革正在进行。这次改革的特点是党政军群统筹协调、整体推进。这个特点，是由改革进入全面深化的更高阶段决定的。在这一阶段，各种深层次问题逐渐显露，盘根错节地交织在一起，对改革的系统、整体、全方位提出了新的更高的要求。　　

（一）在坚持改革系统性、整体性、协同性的前提下，每次具体改革都选定侧重面，才能使改革扎实推进　　

这次党和国家机构改革，针对性很强，着力提高行政效率的取向明显。面对一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力、对重大工作的领导体制覆盖还不够全面、机构和职能设置不够规范、其他方面的议事协调机构与党中央决策议事协调机构衔接不够等等状况，这次改革特别突出地落脚到以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，以构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系为目标上。这一鲜明取向具体体现在：　　

一是强调党的集中统一领导。明确以加强党对各领域各方面工作领导为首要任务，提出建立健全党对重大工作的领导体制机制、强化党的组织在同级组织中的领导地位、更好发挥党的职能部门作用、统筹设置党政机构、推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革等五个方面的改革要求。一系列新的机构的设立，都围绕加强集中统一领导展开，旨在为有效发挥中国共产党领导这一中国特色社会主义制度的最大优势提供完善有力的体制机制保障、坚实的组织基础和有效的工作体系，确保党对国家和社会实施领导的制度得到加强和完善。例如，建立中央全面依法治国委员会，来加强党中央对法治中国建设的集中统一领导，为健全党领导全面依法治国的制度和工作机制、更好地落实全面依法治国基本方略提供重要保障；建立中央审计委员会，来加强党中央对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计监督作用；建立中央教育工作领导小组，来加强中央对教育工作的集中统一领导，以全面贯彻党的教育方针，加强教育领域党的建设；等等。总之，要通过这次改革，实现党对重大工作领导的更全面覆盖，进一步打通党的领导与各方面工作的关系，进一步理顺、规范、优化相应机构和职能设置，形成在中央政治局及其常委会领导下党中央决策议事协调机构的崭新格局。　　

二是机构设置更注重宏观调控和管理。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求大幅调整宏观管理部门和市场监管部门，减少微观管理事务和具体审批事项，国务院正部级机构减少8个、副部级机构减少7个，大力推进政社分开、政事分开、管办分离，构建简约高效的基层管理体制，实现重心下移、力量下沉、资源下投。　　

三是扩展市场在资源配置中发挥决定性作用的空间。《决定》强调要最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预，实现资源配置效益最大化和效率最优化，释放社会活力。　　

（二）明确提高行政效率和执政科学性的导向，也要同时关注执政合法性问题，才能保持改革应有的高度　　

尽管执政合法性问题和执政科学性问题各有侧重，但由于二者在实践中密不可分的联系，提高执政科学性和增强执政合法性往往是相互兼顾、相互补充的。一方面是因为，提高行政效率和行政科学性，本身就包含了增强执政合法性的内容。在改革针对的弊端中，一部分问题直接和效率挂钩，如政出多门、多头管理、九龙治水，它们和合法性的联系或许比较间接；但还有的问题直接影响民众认同，或比较明显地通过效率影响认同，例如繁琐的审批制度，过多地以行政手段干预市场，干预企业运作等便是。对这些问题的解决，既直接提升行政效率，也是增强执政合法性的题中应有之义。另一方面，提升行政效率，归根结底不是为了提升而提升，而是使党和国家的机构更好地为人民服务。所以，提升行政效率和执政科学性，是和坚持“以人民为中心”的理念密切关联的。对于这一点，中央极其明确：这次改革，既坚持优化协同高效，从顶层设计上积聚和整合各种政治资源、行政资源，也是对人民的物质、文化、民主、法治、公平、正义、安全、环境的新要求的全面回应。　　

（三）清醒认识党和国家机构改革随后的问题，加大探讨力度，才能使改革持续、健康、深入地向前发展　　

可以预期，通过这次改革，执政科学性与党和国家机构的行政效率将会得到显著提升。但是，同时可以预料，一系列与之相关的执政合法性问题，也会逐渐浮出水面。例如，通过改革，加强了党的全面领导，各级党组织的领导方式和执政方式必然产生新的变化。在变化了的条件下如何更好地实现党的领导和人民当家做主有机统一，很值得研究。党领导一切，但党是政治组织，不是公权力主体，不能作为一个整体直接行使公权力。公权力的主体是人大和政府。现在还不能说，我们已经完全找到了两者之间科学对接的办法。又如，通过改革，许多党政机构合署办公，党政一个机构两块牌子。总结历史的教训，可以肯定地说，党组织作为居于政府组织之外的一套系统而行使公共权力的体制，是造成推诿扯皮、无人负责、官僚主义盛行、行政效率低下、政府缺乏权威的一个根本原因。但是，如果把党政机构合一和党政机构一体化直接理解成党政合一和党政一体化，同样是有问题的。再如，党组织实现全面领导，会更多地把公权力运行的规则带到党组织的运行中，党组织奉行的集体领导制与行政机构的首长负责制的矛盾会突显出来，势必给党内关系和党内活力带来消极影响。这些都属于和执政合法性相关的深层次问题，需要进行更加深入的研究。　　

（四）高度重视执政合法性问题，唤起广大党员的责任意识和担当意识，才能未雨绸缪，有效避开“塔西佗陷阱”　　

执政合法性是一个关系党和国家全局的问题，理应引起执政党的高度关注。但在现实生活中，党内常见的一种值得注意的现象是，面对现实，人们更热衷于谈行政效率，而总是有意无意地避开合法性问题，乃至全党普遍存在对执政合法性潜在问题选择性无视的状况。毫无疑问，这种现象的背后，是责任和担当的缺失。从长远看，这种局面对党的事业的发展是不利的，应当设法改变。实际上，党的十八大以来，中央高层关心的许多重大问题，都和执政合法性有关。习近平总书记在一次座谈中对全党作出了防止掉进“塔西佗陷阱”的警告，反映了他对执政合法性问题的思考和强烈的忧患意识。所谓“塔西佗陷阱”，是古罗马政治学家塔西佗对公权力失信状态的描述，即：当统治者失去公信力的时候，无论他们说真话还是说假话，无论做好事还是做坏事，人们都认为他们是在说假话、做坏事。借用“塔西佗陷阱”表达对党和政府公信力状态的深深担忧，确实在党的历史上前所未有。客观地讲，这个问题是绕不过去的。只有全党参与，担起责任，才能从根本上避免坠入“塔西佗陷阱”。

责任编辑：  谌 瑾

文章来源：《党政研究》2018年第4期