建立一种街头官僚的政治理论：主题演进、概念愿景和理论整合

作者简介

董伟玮，男，管理学博士，吉林大学行政学院助理研究员，博士后研究人员，主要从事公共行政理论与方法、行政伦理研究。

街头官僚”的经典定义是“工作中与公民直接互动并拥有实质自由裁量权的公共服务工作者”。在“街面警察”“社会福利工作者”等公共服务人员已经零星地成为社会科学研究对象的情况下，利普斯基将他们统一于街头官僚范畴之中。因此，作为研究对象的“街头官僚”先于作为理论抽象的“街头官僚”概念而存在。街头官僚研究尚未实现理论整合，通常所说的街头官僚理论专指利普斯基所提出的关于街头官僚的理论，街头官僚研究则往往专指利普斯基建立街头官僚理论以来自觉运用这一概念的相关研究，这也被称为狭义的街头官僚研究。

街头官僚理论以古典组织理论为范式关注政策执行和自由裁量权问题，因而具有鲜明的传统公共行政学特征。但正如沃尔多所指出的那样，传统公共行政学在进步时代形成了一种政治理论，这意味着行政活动并非与政治无涉和价值中立。推而论之，街头官僚研究也极有可能蕴含着一种政治理论，但这种理论的可能性尚未得到发掘。实际上，不仅仅是在美国的进步时代，公共行政学发展的各个时期都体现出政治理论的面貌，然而公共行政文献却假装不包含政治理论。

20世纪六七十年代的美国社会运动风起云涌，街头官僚研究的兴起正当其时。稍早之前，官僚政治的相关研究对当时社会问题进行了理论回应，将矛头直指官僚机构的“污名化”趋势颇有市场，让官僚承担政治责任的观点将官僚的政治性角色凸显出来。街头官僚理论将研究对象聚焦于官僚体制内的特定层级的做法继承了官僚政治研究的传统，不过这种继承却更多地围绕“官僚”，而对“政治”则是蜻蜓点水。后续的街头官僚研究囿于组织理论的窠臼而忽视发掘相应的政治理论内涵，导致研究成果围绕零散议题出现低水平重复，进而无法推动理论在经验和规范两个维度协调发展，也就无法实现对街头官僚研究的理论整合。因此，从理论源流上看，建立一种街头官僚的政治理论是街头官僚研究主题演进的逻辑结果，是街头官僚研究概念愿景的系统展现，更是对形形色色的街头官僚研究进行理论整合的客观要求。街头官僚行动反映着公共行政的实际运行情况，影响着公众对治理体系的评价；人们对街头官僚行动的评价往往不局限于街头官僚个人，它会扩展到对更高的治理层级，因而街头官僚行动必然产生政治性影响。基于街头管理行动的重要政治意义，出于对街头官僚研究所忽视的政治理论分析进行弥补的考虑，本文试图沿着沃尔多开辟的理论道路，探寻街头官僚研究所蕴含的对美好生活、行动准则、谁应统治、权力分立和集权分权问题的回答，尝试建构一种街头官僚的政治理论。

一、街头官僚研究的主题演进：发现行政议题的政治意义

在关注组织管理的意义上，街头官僚研究明显围绕着传统公共行政学的相关议题，通过街头官僚研究的初步浮现、议题聚焦和宏观扩展，街头官僚行动的政治意义受到越来越多的关注。

（一）街头官僚研究的学术渊源：政策执行研究

20世纪70年代前后，政策执行研究的兴起顺应了当时西方社会对政策执行者地位和作用的新认识。因为在古典行政学时代，并不存在所谓“执行”研究，执行在某种意义上就是公共行政的全部内容。因此与政治家的决策相比，官僚的执行显得并不重要。但在民权运动的时代背景下，人们发现社会的不公正不仅源于政治决策，更要通过政策执行加以实现和强化。因此，直接对政策执行进行研究的必要性逐步凸现。

普雷斯曼和威尔达夫斯基被称为政策执行研究的奠基人，他们的著作奠定了第一代执行研究 “自上而下”的基调。利普斯基则被视为“自下而上”方法的创始者，他开创的街头官僚研究路径被认为是第二代执行研究的典型代表，极大扩展了公共政策和公共行政研究。与第一代执行研究聚焦于控制执行活动不同，第二代执行研究接受了自主行动的必然性和必要性，强调执行必须考虑行动者的需要和价值，街头官僚正是典型而又重要的自主行动者。

街头官僚研究作为政策执行研究的一种特殊路径，其首要价值就在于准确描述政策执行过程并预测政策目标的实现程度。从第一代执行研究的立场出发，街头官僚的形象往往是缺乏工作资源、公众支持率低、工作目标含糊不清、难以实现社会预期，街头官僚行动也常常忽视或者误解上级关心的更广泛的政策议题；他们既通过调整政策来满足公众需求，又玩弄权术使得政策扭曲。正因如此，街头官僚理论被视为第二代执行研究的重要代表主要因为它的结论挑战了第一代执行研究蕴含的理所当然的预设，但与其他第二代执行研究的拥护者不同，利普斯基表达了对街头官僚自主行动的担忧，并谋求对其施加有效控制。这种调和的态度源于政策执行概念本身所具有的传统公共行政学内涵。不难发现，在政策执行研究论域内，街头官僚的形象是消极的，人们对街头官僚行动的评价也趋于负面。不过，跳出学术史的时序性规定就会发现，政策执行只是观察、理解和评价街头官僚行动的现实背景，它不应成为街头官僚研究的核心内容。这种转换意味着将街头官僚行动的目标、互动所处的组织情境、行动过程中的制度因素与社会结构因素作为分析重点。

总之，第一代执行研究在本质上与古典官僚制理论一脉相承，因此第一代执行研究中并不存在街头官僚的正当地位：他们不应该拥有自主行动空间，组织和管理者需要做的是强化对街头官僚的控制。街头官僚自主行动被视为一种恶，作为政策执行者他们往往不受信任。第二代执行研究开始正视街头官僚的自主行动，执行超越政策输入成为问题的焦点；一旦政策不再被视为常量，“执行结构”和“政策与行动的互动”等议题就必须在自由裁量权基础上才能得到理解。

（二）街头官僚研究的核心议题：自由裁量权

Davis声称公共官员的自由裁量权意味着“他自由地在可能的行动和不行动之间做出选择”。类似的界定其实承认了官僚在行动中具有自主性或曰自主行动的可能性，但街头官僚之所以重要就在于他们拥有实质自由裁量权，而不单单是可能性，他们作为实际政策制定者的地位得到了广泛承认。利普斯基指出，街头官僚行动面对的首要约束就是资源不足，这是自由裁量权的实践根源，也是自由裁量权异化为应付策略（coping strategies）的直接解释。利普斯基在经验层面归纳了街头官僚的工作条件和惯例模式，展现出街头官僚行动的日常面貌（见表1）。

在利普斯基看来，街头官僚的自由裁量权根本无法避免，因为它顺应了三种实践要求：街头官僚工作情景复杂性的要求，回应情景中人们不同需要的要求，福利国家合法性的要求。学者倾向于将自由裁量权视为科学行政与民主行政内在冲突的副产品，街头官僚则倾向于将自由裁量权视为负担和困境，是压力和紧张的来源，对组织目标实现和激励动机来说是一种阻力。这种差异化的判断随着经验研究的积累发生了变化，不同的研究结果充斥着彼此矛盾的结论。Tummers和Bekkers就此总结道：“关于自由裁量权的研究并未得出有影响的、经过大样本验证的理论，相关的理论围绕当事人意义感和执行意愿这两个因素，确认了自由裁量权在公共政策项目中的效能和民主的合法性上的积极作用。”官僚制之所以能得到辩护就在于街头官僚的自由裁量权明显增进了民众福祉，进而使民众感到满意。代表性官僚制理论则进一步认定：如果官僚是代表性的，那么自由裁量权的行使就是在追求公共价值。

总之，街头官僚的自由裁量权是客观而普遍存在的，控制措施并不能将其根除。不过，改善街头官僚行动的社会意愿却必须得到回应，这就要求学者们首先要明确街头官僚行使自由裁量权的影响因素。截至目前学术界有三种主要回答，分别围绕着个人决策特征、组织特征和当事人特征。 Scott证明个人决策者对工作决策的影响最低，组织因素则最具影响力。 Vinzant等人除了强调组织内部管理路径以外，还强调组织外部因素的完善，包括政府服务的政治环境变化、共同体中的公民要求，其中的具体影响要素包括法律和条例、媒体、其他服务机构、一般情景变量。Rice认为利普斯基的街头官僚理论本质上是一种理性选择制度主义，街头官僚行动受两个因素的影响，一是组织背景设定的目的、规则、预算和实践资源，二是街头官僚个体的内在认知，它们将决定街头官僚在互动时是严格应用、创造性采用还是会破坏政治和政策目的。对自由裁量权外部影响的关注和对自由裁量权影响因素的考察使街头官僚研究的视阈得到了扩展，微观意义上的街头官僚行动与宏观社会背景的联系得到了重视。由于街头官僚在公共政策执行过程中的终端地位，使得他们通过具体互动对社会产生直接影响。因此，在超越组织管理界限的意义上，街头官僚行动的宏观影响必然成为街头官僚研究的重要主题。

（三）街头官僚研究的宏观扩展：政治意义 

如何理解政治将影响我们对政治意义的判断。结合不同时期的革命斗争实践，马克思主义经典作家对政治的含义进行了多侧面的描述，总结起来就是政治是经济的集中体现，是以政治权力为核心展开的各种社会活动和社会关系的总和；在阶级社会，它是统治阶级以国家政权为基础，通过法律等强制性手段来调节利益分配，解决社会冲突的活动。不难看出，马克思主义对政治的界定涵纳了学术史上对政治的几种主要定义方式，其中的关键词有国家、权力和分配。因此，围绕着这些关键词的现象都可以被看作是政治现象，或者说是复合性的政治现象中的一部分。

利普斯基在创立街头官僚理论时就已经提到了街头官僚行动所面对的广阔背景。例如在美国，街头官僚分配社会福利的过程既会反映又可能强化社会的阶级和种族差异。街头官僚机构反映和固化宏观社会价值的主要通过如下两条途径：第一，街头官僚机构会受到社会流行观念的影响；第二，政治会在服务需求和服务成本之间的动态关系上影响街头官僚机构及其当事人。在街头官僚理论中，政治体制的合法性所仰赖的公共服务会被街头官僚主动转化为具体的行动策略，这与最初的政治方案相比必然存在着某种距离，使得当事人的福利诉求得不到满足，损害了政府对公众诉求的回应性。因此，在街头官僚理论中，街头官僚行动的政治意义是消极的，他们被视为政治的“敌人”，也是政治家攻击、贬损和转移公众视线的对象。

回顾学术史不难发现，街头官僚研究发源阶段的研究视角是一维的，在传统公共行政学论域内将其视为国家公职而已；二维观点将街头官僚及街头官僚机构视为政策调节器，这是街头官僚研究兴起早期的普遍观点；而Brodkin提出的三维观点则在福利国家的语境下将街头官僚和街头官僚机构视作政治和福利国家转型进程的调节器。这种三维观点与视街头官僚为多层治理中的一个层级的观点都强调了街头官僚对于整个社会治理进程的积极作用和正面价值。有学者归纳出多层级治理的图景，称之为政治层级——管理层级——一线层级。街头官僚虽然身处一线层级，但他们却是多层治理中必不可少的角色，并且与管理层级和政治层级之间不断进行着权力和信息的沟通。

从微观到宏观的跨越说明，街头官僚行动的政治意义可以横跨多个治理层级构成全面理解治理实践的关键要素。这种全面的政治意义承认了街头官僚行动政治意义的“可塑性”，也就是说它既可能消极又可能积极。街头官僚不再仅仅被看作消解政治体制合法性的元凶，而是在日常生活中具体化为民众所能直接接触到的政治体制端口，通过一次次具体的互动累积起多数社会成员所能直接体认的政治生活。街头官僚所处的一线层级，既是管理层级与民众之间的缓冲器，更是民众对政治层级压力的泄压阀。实际上，日常生活中的政治并不仅仅是民主选举和高层决策，所谓政治不可能被局限在任何一个层级上，它弥散在社会交往的各个方面。而无论在街头空间还是窗口空间，街头官僚与当事人之间的街头行政互动都具有政治性，不管是街头官僚的国家代理人身份建构，还是公共事务所具备的资源配置属性，以及互动过程中双方权力的结构和调试，互动情境都鲜明地展现出多重的政治面貌。由此，街头官僚的理论地位也愈发重要：他们的影响超越了组织这一中观范畴，街头官僚的形象与韦伯的官僚制理论所描述的理想类型产生了出入。

二、街头官僚研究的概念愿景：为官僚制底层补充政治分析视角

街头官僚概念甫一提出就成为分析公共行政问题的有力工具，这主要表现在以下三个方面：首先，在学术议题的跨领域联系上，福利国家研究、组织管理研究、行政伦理研究甚至政党政治研究和正义理论研究中都出现了关注街头官僚行动的文献，街头官僚被视为独具特色的社会行动者；其次，在对社会生活的扩展理解上，除了对街头官僚传统职业领域——如社会福利、教育和警察——的关注度不减之外，科技政策创新、公共卫生管理与政策等领域中的街头官僚行动受到了广泛关注；最后，街头官僚概念超越美国语境被运用到西欧、拉美、非洲和亚洲国家，其中也不乏国别比较研究。

不难发现，相比于韦伯的官僚制，街头官僚似乎成了一种竞争性概念，学者们希望街头官僚概念同韦伯的官僚制一样超越时代和国别成为“理想类型”。Hupe和Buffat认为，尽管利普斯基将他的研究定性为比较研究，但他仍然在强调街头官僚的一般特征。这反映出街头官僚研究的概念愿景，很多研究成果力图在文献脉络中建立分析街头官僚行动的“理想类型”，以便尽可能提升这一概念的解释力、扩展它的应用范围。在这个意义上，“街头官僚”是对“官僚制”的批判和发展，两种理想类型具有不同的理论逻辑。

之所以说街头官僚概念是批判和发展韦伯官僚制的一种新的理想类型追求，“新”就在于街头官僚理论较之经典官僚制承认了自由裁量权的必然性和必要性。这种转变的意义在于将政治性注入了官僚制的底层，而不是像原来那样将政治仅仅理解为通过部门首长与立法机关之间的进行衔接的高层关系。政治在官僚体系中的作用范围和存在形态出现了一种新的理论可能，这既包括传统的政治控制路径，又正视了街头官僚行动的政治意义，为官僚制提供全景的政治分析视角。Scholz和Headrick指出，韦伯式的理性、集中控制的官僚制继续支配着联邦机构的政治分析；所有联邦机构均有控制街头官僚的诉求，其实这正是韦伯式官僚制和美国民主政体下政治与行政关系的结构性要求。因而，对官僚的政治控制当然也涵盖对街头官僚的政治控制。在理论中，“公共行政文献经常以公共行政和民主表述类似问题。政治官员想让街头官僚以不会发生过的方式行动”。不过在实践中，“官僚行为的非正统路径暴露了韦伯模型的缺点，并颠覆了支配性的理想类型”，街头官僚行动的自主性也会不断得到确证。从概念内涵上说，“街头官僚”意味他们居于特定职位且有资格代表组织甚至是国家与民众进行互动，正是由于这种共同特征，街头官僚发挥着政策共同制定者的功能并拥有内在的自由裁量权。而更为宏大的叙事则直接关涉政治合法性，自由裁量权为公共行政提供了解决合法性危机的关键论据：政治或者说代议制民主政治解决的是普遍基础上的平等问题，而行政或者说执行政治意志的活动却要回应差异基础上的公平问题。在这个意义上，行政组织功能的实现有赖于街头官僚的自由裁量权，公共行政合法性的日常生活来源也奠基于此。

超越于政党分赃与常任官员的时代分野，街头官僚理论将分类依据锁定在工作界面和组织层级上，这就产生了管理官僚和街头官僚的差异。街头官僚在情境中的决策比之管理官僚更易受到具体互动的影响，具体说来，身份、地位、话语和情绪等都不是官僚制传统意义上的职位管理、办公室管理和文书管理所能涵盖的。更为重要的是，同以往被认为具有高度政治性的高层职位一样，街头官僚也具有高度的政治性，尽管两者所蕴含的政治意味并不相同：前者意味着一种结构导向的权力安排，后者则是一种功能导向的价值分配。但毫无疑问，无论是权力安排还是价值分配，横跨官僚制的高层和底层都是国家的代表，前者承命于公民在国家事务中的代表（representative），后者则在与公民互动时直接代表国家。

街头官僚概念为官僚制底层补充政治分析视角，进一步揭示了官僚制本身所蕴含的政治化倾向。官僚制并不像理论家们宣称的那样是非政治化的，行政体系不可能与政治体系无涉地存在，尽管理论家出于提升行政效率、降低腐败程度、调和政党政治弊端等目的强调了某种非政治性，但恰恰是这种强调反证了其与政治的紧密关系，其实际的存在方式和运行机制也必然像先前一样，都是政治化的，只是形式发生了变化。从逻辑上看，街头官僚是官僚制中的特殊成员，因而严格来说官僚制的解释逻辑多数情况下也适用于街头官僚。但事物的本质属性在于其特殊性，身处组织底层的街头官僚以往在官僚制中并没有什么“存在感”，但实践证明他们值得研究，并呈现出一些不同于传统官僚制的行动模式和政治意义。当然我们必须承认，从理想类型的完备程度上来说，街头官僚与官僚制相比在解释力、体系化和权威性上仍存有较大差距，这不能归咎于街头官僚研究负载的美国背景乃至所谓福利国家语境，因为韦伯的官僚制毕竟也是以中世纪以来欧洲特别是普鲁士为原型，根本的原因在于学者们往往将街头官僚研究化约为更趋近于经验环境的政策执行研究、自由裁量权研究、组织管理研究、街头官僚个人特质研究，搁置了理论整合这一重大任务。

三、街头官僚研究的理论整合：基于价值选择的政治理论

在政策执行的意义上，对街头官僚研究进行理论整合难度极大，甚至其必要性也值得怀疑，因为街头官僚只是政策执行中的执行者，其角色虽然重要却在优先性上居于政策之后，因为问题毕竟集中于执行政策，而不是执行主体的自主行动。而在自由裁量的意义上，或许只有行政法研究对这种普遍性理论的追求才有正当的野心和恰当的方法，因为自由裁量权虽然是街头官僚研究的核心议题，但这种研究往往落入对互动场景的深描，充其量展现出一种中观理论面貌，无法满足理论整合的高度和全局性。比较而言，只有从政治意义入手，街头官僚研究的理论整合才能建立在宽广的理论视野之上，兼顾宏观、中观和微观的理论层面。因此，建立一种街头官僚的政治理论就成了最为迫切的理论整合任务。

利普斯基的街头官僚理论向我们清晰展现出通常被认为只是执行者的街头官僚实际上承担着决策者的功能，即便就最低限度而言也是一种再决策。街头官僚理论主要是描述性的，但也蕴含着规范性的萌芽，利普斯基对如何在公共服务中改革街头官僚行动进行了初步设想，但他也承认这其中的难度，但“规范性”并不是街头官僚理论的主要方面。同利普斯基的做法类似，街头官僚研究中的种种描述性理论经常将街头官僚被预设为破坏制度的行动者，并且隐含着政治控制和管理控制的规范性前提，其行动改善的诉求也蕴含在更大的社会秩序诉求之内（民主、宪政、法治等）。这就固化了我们对街头行政互动中行动者的相互联系方式的认识，而街头官僚自主行动则被降到了从属地位，这样的街头官僚理论仅仅意味着寻找自上而下的规制手段。因而，尽管研究成果不断涌现，但迄今为止街头官僚研究仍呈现出零散状态，尚未出现对街头官僚研究的系统的理论整合。即便研究成果的积累使学者们对某些具体问题的判断有所调整，但描述性研究在现有的经验范式下仍无法超既有街头官僚理论的基本结论；对街头官僚机构的改革和对街头官僚行动的重塑也不断落入了“控制路径”的窠臼，缺乏能提供坚实价值判断基础的规范性研究，导致街头官僚研究覆盖面日益宽广，但精深度仍有待发掘。

在公共行政学的经典名著《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》一书中，沃尔多从美好生活、行动准则、谁应统治、权力分立和集权分权问题五个方面重新阐释了公共行政理论，揭示出其政治理论的属性。这些问题在规范意义上似乎存有某种理想答案，在描述意义上则充满现实与理想之间的张力。沃尔多在将正统的管理主义公共行政学视为一种政治理论时，所截取的理论截面是当时他所面对的实然状况，而他的批判则基于自己所秉持的应然立场。也就是说，基于沃尔多的这种区分，将街头官僚理论的描述性因素和它的规范性建议进行对比，并围绕这5个问题对更广泛的街头官僚研究结论进行重新阐释，一种街头官僚的政治理论将得以初步呈现。

（一）美好生活：平等性VS回应性

“任何政治哲学家都怀有关于美好生活的理想并希望实现这种理想。”在现代社会，公共服务是政府所必须承担的基本职能。在福利国家思潮的影响下，世界上的发达经济体都在不同程度上将兼顾平等性和回应性的福利分配作为社会治理的关键内容，但这两个要求是具有内在冲突的。作为福利分配的直接执行者，街头官僚的工作正是处在这种张力之中。街头官僚对福利资源的分配似乎是美好生活在每一个社会成员身上实现的过程，然而这种分配却缺乏弹性，街头官僚行动的惯例模式将前来寻求帮助的社会成员分门别类进行处理，而较少考虑其差异化的要求。也就是说，街头官僚行动不自觉地顾及了平等问题，他们往往不是从道德价值的角度出发主动促进平等，而是在实际工作中通过“像对待某一类人那样对待某一个人”被动实现平等。在官僚制的层级体系内，他们较好地完成了组织任务。一般而言，实现平等有利于建立社会公众对政府的信任，但优质的公共服务必须能够恰当处置某些例外情况。街头官僚处在组织的边界上，他们直接面对的就是各种例外情况，但现有的工作体系和组织控制的导向是让他们负责消灭这种例外，街头官僚冷漠和僵化形象的根源正在于此。尽管例外的确可能被滥用，但一个无法恰当处理例外的体制也必然无法做到持续的平等，因为长期而言它所实现的只是无差别的平等。因此，在增强政府回应性的意义上，街头官僚没能完成相应的政治任务。美好生活必须超越街头官僚行动中的惯例模式，将平等性和回应性有机统一起来。

（二）行动准则：情境决策VS规范决策

政治理论在明确了美好生活为何之后，其他的一切努力都是在通过各种途径实现美好生活，而首要的就是确立一套要做什么和如何做的规则和程序，简单而言就是决策的依据，其中涵盖决策的理念、方法、技术和程序等多个方面。在街头官僚所处的环境中，国家、组织和上级是当然的决策主体，在特定时空内，它们的决策对街头官僚而言是常量。那么街头官僚做决策吗？利普斯基的回答是肯定的，但他同时强调这种决策只是宽广的政策结构中的一部分。事实也向我们证明这一判断的可靠性：工作环境和政策环境决定了哪些决策是由街头官僚做出，并且决定了街头官僚决策所面对的组织和财政资源限制。街头官僚每个决策的影响范围看似并不广泛，但这并不说明他们决策的复杂性就更低或者他们决策的意义更小，因为街头官僚决策结果的累加不容忽视，在这个意义上，他们决策的影响范围也并不狭隘。面对各种限制，街头官僚在互动中做出决策的客观要求使得他们必然进行情境决策。情境决策并非完全不可取，相反，理论上一切决策都可以被认为是情境决策，但情境决策破坏既有政策结构的可能性却值得注意，因为它毕竟秉持了一种政策工具主义立场，让政策为自己的工作服务而不是通过自己的工作实现政策。国家和组织的政策结构所要求的必然是一种规范决策，政策结构内所有的决策都应该遵循政策的初始政治价值。即便这其中有自由裁量的成分，但它的限度却是在某种范围之内，就算未能通过法律法规明示，也隐含在公序良俗、组织文化和社会意识形态之中。街头官僚的情境决策虽然伴随着他们的个人责任，但终极责任仍然由国家承担，因为他们是在代表国家作出具体决策。在这个意义上，尽管工作决定了街头官僚行动的情境决策属性难以更改，但促使其进行规范决策的努力方向却始终没有也不应该放松。

（三）谁应统治：街头官僚VS管理官僚

人民是国家的主人，他们当然有权统治，因此“谁应统治”在价值上似乎没有争论的必要，但这种抽象的政治宣示必然要转变为某种具体的治理安排。抽象的“民主”是不存在的，正如韦伯指出的那样，“不定型的大众这个意义上的‘民（demos）’，其本身永远不可能‘治理’更大的联合体，毋宁说，它是在被治理”。尽管主权仍然属于人民，但伴随着科技进步和现代国家建构进程，国家和社会事务日趋复杂，现代社会需要一支庞大且具备熟练专业技术的行政官员队伍的呼声日益强烈，其必要性也愈发凸显，现实性也愈发扎实。尽管民主行政学派、新公共行政学派和宪法学派的理论家们对此充满警惕甚至强烈批判，但不得不说，我们日常生活中所面对的治理通常都由行政官员承担。传统公共行政学没有从内部区分行政官员，而是把他们视为一个整体，但街头官僚概念的出现却提醒我们反思到底是谁在支配我们的日常生活。街头官僚以往虽然受到较少的关注，但他们却在事实上分享了统治权，并且是统治行为具体实施者，因此人们对统治的直观感受往往来源于街头官僚。这并非否认管理官僚的统治权，而是说明统治权的实际结构和运作过程。根据人们体验的切身程度，管理官僚的统治比之街头官僚更为间接，政治领导人则更为间接且更加神秘，人民主权似乎更是沦为缥缈的口号；根据人们对合法权威的接受程度，则是离自己越远的力量越应该统治，正如人民最缥缈因而也最具统治的合法性。因此，谁应统治的问题往往转化为现实的统治力量如何更好统治的问题，然而在行政官员的范畴内，街头官僚和管理官僚都有值得改进的空间。基于权威来源，管理官僚更有权威进行统治；基于互动关系，街头官僚有更多的机会进行统治。权威通过一定的渠道和方式下沉到一线，才有可能让现实的统治力量更好地发挥作用。

（四）权力分立：三权制衡VS政治行政二分法

权力分立表面是个宏观政治议题，却仍可以在微观层面观察到它的实际运行状况。街头官僚行动受到的制约反映出这种权力制衡机制的基本结构和作用方式：除了来自组织内部的制约，立法和司法机关也有权对其进行监督和问责。这种横向的权力分立确实会影响行政体系。而在不同的国家，这些力量孰强孰弱有着不同的情况，不同权力主体之间的关系也存在着不同特点。权力主体之间存在缝隙，这就使得街头官僚在权力分立的大背景下分享了一部分权力。

当代政体都对权力作出了相应的划分以实现某种程度的分权制衡，但政治行政二分法对它作了新的理论阐释，行政在其中扮演的角色要超越于以往的机构界限，它成了治理活动的一项基本功能，在这样的理论和实践中，街头官僚拥有的权力比经典的分权制衡学说所理解的要宽泛一些。也就是说，街头官僚并非仅是三权中“行政（executive）”的底层，他们还是政治行政二分法视阈中“行政（administration）”的底层。更进一步，如果人们普遍接受行政体系也进行决策甚至作出政治性决策这一事实，那么街头官僚所分享的权力范围会变得更大。尽管他们处在底层，但他们在做的事情却是“社会价值的权威性分配”，他们既是街头官僚，又是身处街头的政治家。因此，街头官僚行动反映出执行权吸纳决策权、行政权力分享政治权力的基本现状。这种状况对国家的宪制安排似乎并无影响，立法、行政、司法等权力在机构边界表面上仍然相安无事，但行政国家的不断膨胀却在不断挑战这一边界，比如美国的独立监管机构，其角色横跨立法、行政和司法的边界，其权力也涵盖上述三权；中国的银保监会和证监会职能范围也不仅仅局限于行政，它们能制定部门规章，能做出行政许可和行政处罚，还能与司法调查无缝对接，而这些机构的性质却是国务院直属事业单位。在行政权膨胀的大趋势下，街头官僚的角色也往往超越于简单的“执行”，他们的权力在多数情况下难以得到有效制约，毕竟权力制约也需要成本，面对大量的行政事务，立法权和司法权难以全面覆盖；而在政治和行政二分法的意义上，街头官僚本身就兼具两者的功能。所以，权力分立格局下的街头官僚实际上处在一种以科层责任替代法律责任和政治责任的局面之中。国家立法权和司法权对街头官僚工作界面的覆盖、政治功能对行政功能的引导和规范是国家治理现代化的题中之意，试图找回和巩固三权制衡以消解行政国家，这种“回归”必然产生更高的治理成本，而街头官僚则成了一种更经济的治理模式的代言人。只有跳出这种治理模式，权力分立才会向古典回归，否则终将在政治与行政的纠缠中使行政国家不断得到巩固。

（五）集权还是分权：积极自由裁量权VS限制甚至消除自由裁量权

广义的集权和分权描述的是权力的向心和离心机制。集权和分权各自的优势与劣势在历史和现实中都存在着诸多实例，理论家也有丰富的论述。事实上，抽象论证何者更好倒不如讨论在何种情况下集权更适宜抑或分权更恰当，更为重要的是，集权和分权可以在不同限阈内同时存在。行政国家的出现意味着权力向行政系统集中，但行政系统内部的层级间和部门间却可以实现分权。因此，集权和分权问题必须有一个观察基点，它可以是国家，也可以是组织，还可以具体到特定层级或特定角色。

在组织情境中，对街头官僚而言，集权意味其自由裁量权的减少，分权意味着其自由裁量权的增加。包括利普斯基在内，早期的街头官僚研究者都主张限制街头官僚的自由裁量权，这需要一系列的技术和方法支撑，其中最为常见的就是计算机技术的应用。这种主流观点正如R.Hummel所讽刺的那样，“……与电脑发生分歧的时候，要想解决问题，办法是‘把人给撤出来’”。然而，计算机的应用并不意味着自由裁量权的压缩和消灭，人们只是将它转移到系统和应用软件设计过程中，因此自由裁量权可以在街头空间和窗口空间中被压缩，却并不能够凭空消失。这一转变的风险在于系统和应用软件设计过程中的自由裁量权如何得到控制：设计人员的专业团队、行政专家顾问和作为发包方的职能部门之间合作过程的受控程度会高于街头官僚的自主行动吗？如果这个程度可以测量和评估，那么现有的计算机发展水平以及在可预见未来中人工智能的发展趋势是否能够在实现控制的同时兼顾回应性、是否能够摆脱街头官僚决策受到资源不足制约的困境则更加令人怀疑。计算机决策的结构化倾向要比街头官僚的例行惯例更为固化。用计算机决策取代街头官僚行动，平等问题固然迎刃而解，但公共服务质量和效益的问题仍然存在，况且这只是对自由裁量权进行了转移，并未直面街头官僚机构中的集权和分权的难题。到了2010年，利普斯基也对抑制自由裁量权的观点有所修正，它借用希尔和休普的论述指出，在某些情况下增强街头官僚的自由裁量权比抑制它的更能发挥街头官僚的功能。对特殊个案的处理、对地方风俗的掌握、对群体心理的洞悉、对公众满意的了解，这些方面都是街头行政互动时刻面对的现实，也是街头官僚发挥自身职位优势的所在。我们不可能要求管理官僚事无巨细地掌握一切互动的具体情况，那样既不现实又缺乏意义，无论是从管理成本还是管理绩效出发，分权都是必要的，而街头官僚是日常行政中无法回避的分权主体。集权并不一定能够达到预期目标，分权却并不一定会背离这一目标。但风险也正在于此：我们实在不知道自由裁量权的操作性边界在哪里，即便采取实用主义态度也难以在互动中厘清到底何时让街头官僚分权，何时又让管理官僚集权。因此，分权和集权的限度必然处在不断的调试和平衡之中，这种纠偏既需要管理官僚的智慧和艺术，也需要组织权力结构的弹性，更需要组织氛围中充满信任感和责任感。

四、建立一种街头官僚的政治理论的现实意义

街头官僚研究发源之际就已经证明，落实政策执行无法回避一个执行网络的存在，街头官僚是其中有个人需要和价值判断的行动者而不是执行工具，行动网络与政策网络之间的关系将决定政策执行是否成功。街头官僚研究主题的聚焦使学者们认识到，控制自由裁量权必须正视自由裁量权的必然性和必要性，从虚无的“存废之争”转向务实的改善态度，这就必须厘清街头官僚的行动策略与制约因素之间的关系。街头官僚研究主题的扩展说明，确证政治意义必须将街头官僚行动纳入到多层治理框架中考察行动结果与治理结构之间的相互作用关系。这样一来，改善街头官僚行动的动力就不仅仅源于特定个案中的功利主义目标，而是涉及治理体系整体结构和治理能力总体提升的政治关切。具体而言包括以下五个方面：

首先，有利于树立街头官僚行动的政治价值。街头官僚行动对美好生活的价值在于直接承担政府对公民需求的回应性责任，在任何政体中这都是他们不可推卸的政治责任。街头官僚行动虽然处在行政执行的终端，但更处在政治决策的前沿，直接反映出政体的政治价值选择和取向。建立一种街头官僚的政治理论是正视街头官僚行动的政治价值问题的理论选择，引导街头官僚树立基于平等而更注重回应的行动模式对于克服街头官僚行动惯例模式中的僵化色彩和冷漠态度将起到价值引领的作用。

其次，有利于引导街头官僚选择恰当的决策方式。情境决策是街头官僚现实的决策方式，但人们对于其规范决策的期待却从未改变。在街头官僚理论和传统的街头官僚研究中，情境决策与规范决策被简单对立起来，这是组织理论的简化翻版。在政治理论视阈下，情境决策和规范决策是对立统一的：作为街头政治家，按照情境决策没有什么不对；同理，政治家决策也是有规范的，只不过这种规范不再是组织理论中的层级规范，而是基于政治价值的政治规范。这就拓展了街头官僚决策方式的备选项，有利于他们在面对牵涉宏观社会议题的个案时能够更具有全局眼光，并藉此获得更为丰富的决策依据。

第三，有利于优化街头行政互动主体格局。从组织理论视角出发，街头行政互动的主体是街头官僚和当事人，他们之间是服务提供者和顾客的关系，管理官僚在其中充当着更高级的权威。当矛盾发生时，街头官僚和当事人都会转向高级权威，他们都谋求高级权威通过行政权力直接解决问题。而在政治理论视角中，作为街头行政互动主体一方的当事人则应被视为具体的公民，当矛盾发生时，除了寻找高级权威以外，公民还因其法定身份加成而可以选择以群体和团体形式向街头官僚和管理官僚施压，或者要求法院支持其行政相对人权利的落实，这些当事人行动在严格意义上都必须超越组织理论的界限才能够正当存在。否则，当事人就只是个案的“活化”，而街头官僚则遗忘了他们所面对的是有权利的公民。

第四，有利于理顺街头官僚机构内部的权力结构。街头官僚机构内部的权利结构在组织理论视阈下往往是机械式的服从结构，即街头官僚向管理官僚负责，街头官僚承担层级责任，政治责任在街头官僚身上被弱化乃至忽视了。而在政治理论中，权力结构则更为立体，街头官僚向管理官僚负责，同时也必须向国家负责。权力分立并不能免除街头官僚的政治责任，政治行政二分法反而在这一终端身上体现出政治责任和层级责任的统一。如此一来，责任并不因服从而免除，权力也并不因服从而合法，街头官僚处在一个更为庞大的权力结构中，他们不只是机构内的底层，还是行政互动的纽带。

第五，有利于明晰街头官僚自由裁量权的作用范围。自由裁量权既无法完全消除又不能任意行使，它的规范是一个复杂问题。但任何问题的理性解决均需遵循一定的逻辑，在此基础上设计可行的步骤。街头官僚的自由裁量权并不是无限的，组织理论视阈内的自由裁量权更多地解决了分权或放权问题，而没有明确哪些权力可以分、可以放，这些权力可以在哪些领域内发挥作用。街头官僚的政治理论为它划定了一个较之组织理论更为明晰的范围，那就是不能违逆政治价值、不能超越政治规范、不能侵害公民权利、不能推卸政治责任。也就是说，自由裁量权的作用范围不能超越上述政治界限，否则权力将被收回，街头官僚也将因此承担相应的后果。

综上，街头官僚研究在政策执行研究的母体中孕育，在确定自由裁量权成为核心议题的过程中逐步成熟，并在研究视阈进行宏观扩展的进程中确证其政治意义。总体而言，街头官僚研究的主题表现出从外围走入中心、从场域变为对象、从孤立转向联系的演进趋势，这种趋势不可避免地对街头官僚研究的综合性、系统性和精确性程度提出更高要求，在概念上表现为学者们谋求将街头官僚打造为一种理想类型用以补充官僚制概念的不足；在理论上则反映出街头官僚研究必须进行理论整合的迫切性，以囊括其数十年发展的研究主题演进和概念愿景。这种理论整合通过对街头官僚行动的政治意义的判断来回答主题演进各个阶段的核心问题，通过对事实和价值的比较建立起街头官僚的政治理论，这一理论揭示出街头官僚研究中隐而不发的政治内涵，对从政治高度系统性改善街头官僚行动具有较强的现实意义。

责任编辑：朱乐兵

文章来源：《云南社会科学》，2018年第6期。