“社会治理社会化”论纲——超越技术逻辑的政治发展战略

作者简介

吴晓林，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师，研究方向：城市政治与治理。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景中，“社会治理社会化”兼具现实与历史意义。它不但是中国社会方方面面变化后治理工具的新选择，而且具备撬动“治理制度转型”与“学术话语转型”的深层意义。“社会治理社会化”被写入党的十九大报告，打破了社会治理长期被少数部门掌握诠释权的局限，开启了使其成为引领全局工作话语的机会窗口。有必要系统构划“社会治理社会化”的途径，一是推动“政治行为社会化处理”，二是推动“行政行为社会化合作”，三是推动“社会事务社会化自治”。要做实创造“社会化条件”的过程，培育有行动能力的制度执行者，推进资源配置方式的精准改革，引入基层社区的需求导向。

一、引言：郑重审视“社会治理社会化”的命题

2002年，党的十六大报告将社会管理明确为政府的四项主要职能之一。2013年，党的十八届三中全会首次使用了“社会治理”这一概念。2017年10月，“社会治理社会化”被写入党的十九大报告。

“社会治理社会化”是我国在探索社会管理模式、推进国家治理现代化进程中提出的一个新概念。在诸如“合作治理”、“协同治理”等话语充斥学界，“治国理政”话语主导政治实践的背景下，人们对“社会治理社会化”的提法既缺乏必要的敏感性，又缺乏重要性认知。有一点是需要明确的，这一命题既是中国社会情势发生变化、治国理政思路转换的新选择，又是中国理论界“知识转型”的新起点。笔者此前连续多年在社区治理领域进行过相应的学理尝试，提出“推动社区工作行政化向行政工作社区化转变”的命题，在小切口中切合了“社会治理社会化”这个大论题。但是，社区治理虽然是国家治理的基础环节，却长期蜷缩在较为狭小的界面，未上升为国家战略层面，因而其“撬动国家治理转型”的意义仍未得到充分评估。相比而言，“社会治理社会化”所牵涉的国家机构、社会公众等“切面”更广阔、更具有牵动社会变革的总体性。

然而，与社区治理面临的情景一样，当人们对“社会治理社会化”这个重要论题要么漠视，要么被少数事务部门抢注诠释权时，其进步意义就很难得到广泛扩散，也难以把握话语转型的宝贵“机会窗口”。

惯常来看，“社会治理社会化”长期与维护社会稳定、社区治理等词汇联系在一起，其社会化的意涵被界定在“引导社会成员参与社会治理”的范畴，进而，一系列的诸如网格化管理、服务外包、联防联治、门前三包、费随事转之类的工具被引入或强化，将有积极政治意义的理论转型限定在“内卷化”的技术层面，这无疑忽视了其深刻的历史变革价值。需要明确，在社会变迁过程中，“社会治理社会化”绝非一个简单的技术工具，如果丧失对其深层价值的考量，“社会化”又会被冷落为口号式、符号化的词汇，从而失去建构新型政治社会关系的新基础和新机会。

二、“社会治理社会化”的历史更替与认识局限

“社会治理社会化”的产生，有着特殊的政治社会背景，也因此社会上对其的理解存在一定的局限。

（一）“社会治理社会化”的概念演进

社会治理社会化包含“社会治理”与“社会化”两个关键词，从实践来看，它沿循着“社会管理-社会治理-社会治理社会化”的次序迭演，对应改革开放以来“社会因素增多、社会组织成长、国家治理现代化”等时代背景。

“社会管理”一词最早出现在1998年的《关于国务院机构改革方案的说明》，它从属于政府职能转变的范畴，按照当时的论述——“要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业”，实际上是强调政府要把“企业管社会”的职能给担起来，服务于深化经济体制改革。至于社会管理是什么意思，并未有明确的界定。2002年党的十六大报告将社会管理列为“维护社会稳定”的内容，指出要“改进社会管理，保持良好的社会秩序。”此后，历次党的代表大会和重要文件都将“社会管理”视为政府的四大职能之一和“维护社会稳定，构建社会主义和谐社会的必然要求”。也就是说，社会管理在很大程度上被当作维护社会稳定的工具。真正有突破意义的标志有两个，一个是2004年，党的十六届四中全会提出“社会管理体制创新”的命题，指出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。其中，“社会协同、公众参与”在原有的党政主责的体制内被重视，部分增加了社会管理的“社会化意义”；第二个标志在于2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专列一章部署创新社会治理体制，单列“激发社会组织活力”的内容，这标志着党对社会管理的认识有了一个大的飞跃。

2015年10月党的十八届五中全会首提“构建全民共建共享的社会治理格局”，“共建”一词加重了“社会化”的意涵。随后，时任中央社会治安综合治理委员会主任的孟建柱在《人民日报》发文，指出“要推进社会治理社会化、法治化、精细化”，“社会化”被解释为“引导社会成员增强主人翁精神，激发社会自治、自主、能动力量，让大众的问题由大众来解决”。2016年10月，习近平总书记对全国社会治安综合治理创新工作会议做出指示：“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。2017年10月，社会治理社会化进入党的十九大报告。至此，由政法系统限于治安层面提出的“社会化”主张，获得了向全局工作扩展的机遇。

（二）“社会治理社会化”的认识局限

尽管从社会管理到“社会治理社会化”体现出极大的进步意义，但是各方面对这个话语转向的认识依然存在一定的局限，特别是党政部门对其语义内涵的把握还有不少欠缺。

我们检索了历年来中央和各地党报刊载的社会管理为主题的文章，以此判断实务界对相应概念的理解。统计发现，自2000年到2012年年底，社会管理在最初阶段更多地与政法工作、维护社会稳定等联系在一起（见图1），社会矛盾、社会治安、综合治理、维稳、政法工作、检察机关、综治维稳、群体性事件、公安工作、市委政法委等排在关键词的前20位。期间，2011年9月，中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，使得社会管理与主管治安、维稳的政法系统更加紧密地联系在一起。

与此同时，民政系统在基层社区社会参与、“三社联动”等等探索，使得社会管理一词更具“社会化”意义，既能够贴合老百姓的实际需求，又以其柔性姿态获取政策系统的青睐。“在民政部的推动下，2009年，社会管理开始替代社会建设成为中共中央文件的主题词。相对而言，社会管理更强调管理的要素和内涵，强调完善和健全公共服务的供给，包括基本的社会秩序、医疗保障、纠纷调解、互助互利等等”。

2013年社会治理的命题被提出来以后，社会矛盾、网格化、治安综合治理等同样是高频关键词（见表1），尽管社会协同、居民自治进入关键词的前二十位，但是并不靠前。2017年10月 “社会治理社会化”列入党的十九大报告后，我们又检索了2017年10月18日到24日的主流网站（包括人民网、新华网、中国网、中国新闻网、新浪网、搜狐网、腾讯网、网易、天涯社区），抓取了“社会治理”与“社会化”同文出现的1000篇文章，通过分析统计按照词频大小对关键词进行排序，结果显示：排除“社会”和“治理”两个本源词汇以及一些动词词汇之后，与政法系统相关的“平安”、“司法”、“安全”，与民政系统相关的“社区”、“农村”等是高频词汇（见图2）。

与民政系统的柔性探索相比，政法系统对于社会管理、社会治理等词汇具有更强烈的影响，特别是社会管理与维稳工作的高频“共现”，使其长期被聚焦在政法工作、维稳工作，在运行过程中，这两个词一段时间特指“管理社会”或“治理社会”之意。

在学术界，“社会治理社会化”的提法还未得到集中、系统的论述。在仅有的几篇文章中，“社会治理社会化”这个提法要么被“基层群众和社会组织参与”的传统说法一带而过，要么被窄化为社区治理、社会工作等有限领域的“治理工具”，从而模糊了概念的重要性，也不利于提升这种术语引导社会、改造社会的理论内涵。

三、基本判断：社会治理社会化撬动政治社会整体变迁

社会治理社会化是指，扭转“过度行政化”的社会管理方式，全面理解社会的重要性、引入社会力量，以社会组织和社会资源为基础，推动社会事务多主体合作治理的过程。它既超越有限几个部门、行业的工作界面，又超越技术层面的简单逻辑，运用得当，将撬动全新的治理制度转型，推动政治社会的整体变迁。

（一）偶发性概念的历史必然性

从国家的本质来看，它合阶级性（统治性）与社会性（公共性）于一体。尽管马克思主义国家学说建立在阶级分析的基础上，但是马克思、恩格斯重视国家的社会性，他们分析道：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。这说明即使是在阶级社会里，阶级性与社会性也是相互依存的关系。至于未来的社会，那就会交由“阶级差别已经消失而全部生产集中在联合起来的个人的手里”。由此，时间越是向后推移，国家的社会性因素就会越来越多，社会公共事务就会越来越多地交由“社会群体”去治理，直至国家消亡被组织起来的社会完全替代。

在西方国家，面对生产力越来越发达、工人阶级对体制压力的不断增大，政府规模和政府支出都经历了一个膨胀的过程。在资本主义初期，依靠强力的统治手段尚能维持国家运转，但是越是往后，资本越创造出“反对资本”的力量——廉价而聚集的工人劳动力和大量剩余的产品。因而，资本主义国家会在阶级性和社会性之间调整着力点，强化国家的社会性职能。以英国为例，在现代化的进程中，英国先后下放政治权力，对主要的工业阶级进行“体制容纳”，再而通过扩大社会权利，对公民进行了“服务型整合”。英国社会学家马歇尔 (Marshall)将这段历史划分为三个阶段，18世纪肯定了民事权利（主要是人身自由权），19世纪承认了政治权利（主要是选举和被选举权、结社自由等权利），20世纪则是发展了社会权利（主要是社会福利权），这本身内含了国家的社会性增强、公民的社会权利扩大的过程。在社会参与治理方面，20世纪七八十年代以后，主要发达资本主义国家一方面吸收新自由主义的精神，进行更多的市场化、社会化改革，一方面打着社群主义的幌子，激励社会志愿组织参与社会治理[]，这既利于降低国家支出，同时又激发了社会的创造力。

新中国成立后，尽管在社会主义改造完成后，阶级关系发生了根本上的变化，国家“受‘左’的思想影响，过分强调国家作为‘专政工具’的性质。严酷的战争与艰苦的生存环境，导致从战争和贫困中走过来的新生政权倾向于把生存作为第一要务，对于政府的公共权力属性基本上是否定的。”但是，改革开放以后，社会力量更多地从“政治社会高度一体”的体制内生发出来，并且逐步成长。这一方面超越了原有管理体制的应对能力，一方面为国家治理转型创造了条件。因而，社会管理被列为政府职能，社会组织参与治理成为重要议程，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”成为新时期社会治理体制的总要求。

由此，“社会治理社会化”既有现实基础，又接受历史发展规律的规定。

（二）社会治理社会化的前提基础

中国经济社会方方面面的变化，使得政府管理面临很多新的挑战。经过多年的改革开放，中国高度集中的计划经济向社会主义市场经济转变，工业化、城市化的进程快速推进，原来单一同质的“总体性社会”快速分化为“异质性社会”，阶层分化速度之快、范围之广，亘古未有。特别是1992年以后，在建立和完善社会主义市场经济的过程中，改革开放后各阶层普遍受益的格局被打破，大批职工下岗、大批农业劳动力进城、各类利益群体和利益矛盾不断涌现，对社会政治经济生活带来了前所未有的影响。传统的单位制管理体制逐渐失灵，解决社会矛盾的任务越来越多地摆在政府案头。由此，重构社会管理秩序，处理人民内部矛盾就成为重要的政治任务。20世纪90年代末，社会管理被列为政府的基本职能之一。与此同时，国务院明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能。2000年，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》的第一条就要求，“改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础”。推进社区建设的背景，就是“已有的管理体制已被打破，大量‘单位人’转为‘社会人’……迫切需要建立一种新的社区式管理模式”。可以肯定的是，社会管理从无到有，反映了中国社会和政府管理的进步。但是，弥补“单位制”退出的管理空间，管理好经济基础发生变化带来的各种社会事务、建构新的社会秩序是政府社会管理的首要目标。因而，将“分离出来的社会要素”管理起来，实际上是当时社会管理的基本含义。

社会管理中社会化要素的增加，是在中国社会基本面发生变化的基础上发生的。一方面，原有的行政主导的大维稳体制面临困境，这一体制难以应付各地渐增的群体性事件，其中不乏处理不当有可能导致重大政治后果的事件。过去那种自上而下体制动员的体制逐渐不堪重负，而且成本居高，面对日益分化的利益群体，政府无法通过发号施令对各类事件采取统一有力的行动。当政法系统无法应对社会矛盾、甚至本身成为群体性事件的引爆点时，寻找新的社会管理路径和方法成为必要的选择。另一方面，社会组织迅速发展，截至2017年年底，全国共有社会组织76.2万个，加上出于各种原因未在民政注册的社会组织，其数量应该比正式登记数量要多出数十倍。与此同时，民政系统在社区层面的实验，逐渐成为引领实践话语的社会管理模式。以社会组织参与为标志的社会治理概念之所以逐步取代社会管理，一个重要基础就是，官方发现社会组织参与既可以改造传统的社会管理方式，并且确实能够带来实实在在的效果。

（三）技术优化撬动制度改革

从“单位制”到社会管理，再到社会治理社会化，在浅层反映了治理工具、治理技术的转变。但是，“社会治理社会化”是合“政府职能转变”与“社会参与”的“双重合奏”，既要认识其“技术优化”的实践意义，又要认识其牵引治理转型的制度意义。

党的十八大以来，行政审批制度改革被视为加快政府职能转变的首要任务。截至2017年3月，国务院在提前完成本届政府“在任期内削减1700多项审批权三分之一”的目标基础上，于2016年又取消165项国务院部门及其指定地方实施的审批事项，清理规范192项审批中介服务事项、220项职业资格许可认定事项。其中，减少政府对微观事务的管理，调动和鼓励社会组织参与治理的效果明显。行政审批改革给社会参与治理提供了可能的空间。

与此相应，如果说行政审批只是给“社会参与治理”提供了可能的空间，十八届三中全会提出“国家治理能力和国家治理体系现代化”的目标，明确提出，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。这种吸引社会组织联合供给公共服务的改革，则越发接近“社会治理社会化”的内核。国务院于2013年9月、2014年11月分别发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。可以看到，长期以来，我国“几乎所有的公共服务提供者都是事业单位”，事业单位依附于行政单位进行事实上“垄断性地承接服务”。在世界各国，政府依靠社会组织承接政府出资的社会服务，是一种普遍且日益通行的做法。政府推行公共服务向社会力量购买打破了传统政府职能的行使方式，在传统的公共服务供给方式之外引入了一种新的“技术工具”。

如果说“社会化”作为政府职能转变过程中“剩余选择”的一项治理工具，那么它就只能局限于“公共服务购买”的话语体系，难以触碰更加深层的政治社会关系。如果把“社会治理社会化”置于全面深化改革和重构国家与社会关系的大背景中考虑，那么，它不但给社会参与治理提供了机会，也给政府职能转变创造可能，更有可能在更深层面撬动政治社会关系的重构。

从应用范畴来看，近年来社会治理社会化“无意间”向其他领域扩散，进而被写入党的十九大报告，成为一种引领全局性工作的话语，逐渐打破了长期局限于政法、社区工作的有限范畴；从国家的性质来看，政府对社会事务的重视、对社会的放权，体现了国家公共性认识的增强；从国家社会关系来看，如若社会组织仅被视为优化治理技术的一环，那么政府将仅仅着眼于“解决当下问题”，如若政府真的将其视为社会治理的伙伴，社会治理领域的国家与社会关系就会呈现出另一面景象。

四、改革方向：分层次、分类别推进社会治理社会化

经过多年的实践探索和经验条件的累积，全系统构划“社会治理社会化”的时间窗口已经打开。但是，由于各地、各领域对于这种理论还不够清晰、理解还不够到位，还需要从国家治理改革和科学社会主义的高度对这个重大理论进行系统研究，在几个重要领域探讨社会治理社会化的途径。

（一）政治行为的“社会化处理”

受传统政治观念的影响，人们在日常行政中过度重视“权力的归属”，轻视“权力的运用”。改革开放以来，中国的社会政治已发生很多新的变化，但在治国理政过程中，特别是“在某些社会事件发生的时候，主流的政治话语习惯从‘根本上’、‘本质’来解释和看待它。宣传、教育长期保持着类似的习惯，也使这种观念已内化为广泛存在的社会心理”。这导致在处理一些突发事件时，行政部门要么是出于“刚性维稳”的考虑，简单粗暴地将警察等派上场，要么是等待冲突激化“一切好解决”，“急就章”地在既有的管理规定、法律框架之外寻求解决方案。由此，民间社会了然“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的行政逻辑，使得政府本身的政治行为“进退失据”。

人们仍需对于社会管理的“政治性”与“社会性”做出深刻的理解，政府不必把面临的个案都上升为“维护统治”、“维护稳定”的高度，进而采取非常规的高压手段或者背后交易处理。例如，许多重要的经济、政治问题都是公共问题，爆发出来的社会矛盾多数并非“阶级矛盾”，完全可以通过改善公共权力运用、强化社会管理来解决。要充分运用法治、社会管理、公共服务、协商对话等前置性的、合规性的和软性的治理手段，将社会事务的管理引入法治轨道，以精细化法治化的管理化解非稳定因素，以有效的社会政策改善社会结构，以广泛的协商对话累积稳定性因素。

（二）行政行为的“社会化合作”

行政行为就是政府部门日常的管理、服务行为。国家的各类行政行为大多是在科层制下贯彻实施的，在实际运行过程中，中央负责出政策、地方和基层负责执行，是中国延承上千年的执行体制。地方官员特别是基层公务员面对自上而下的任务已经应接不暇，只能诉诸“一层压一层”的惯性工作方式，而疏于思考和勾画行政行为社会化的合作方式。就最底层的行政部门来看，当初国家设置街道办的主要考虑在于承接“单位制”解体后的管理任务，发挥其接近群众的优势。然而，无论如何改革，街道办的职责都大大超过了“法定权限”，在各种自上而下的指令构成的“压力型”任务环境中，本来是“群众自治组织”的居委会、村委会被事实上吸纳为行政体制的一环。实则，依靠自上而下的行政方式，已经不能很好地执行国家政策的相关部署。

近年来，国家对PPP（Public-Private Partnership，政府和社会合作）的重视，使得政府行政事务可以借由社会资本的力量得以完成，这还只是行政行为社会化合作的一部分。真正要下大力气去推动的还是社会组织对行政过程的参与。可以判断，除了少数行政部门以外，几乎所有行政部门的职能都要落到社区中去。一种可能的路径是，以社区为政策输出的终端，通过社区政策的总体调整，撬动行政行为的总体“社会化”调整。可以将民政系统探索的政府社会合作经验向更广泛的行政单位扩展，更多引入“项目制”、“公益创投制”等机制，鼓励各行政部门与社会充分合作，使社会组织承接政府职能常态化、稳定化、制度化。

（三）社会事务的“社会化自治”

当前，建设一个“大政府”还是“小政府”虽然处于争论之中，“培育一个高能力的社会，已经成为学界和政界的共识”。在“市场在资源配置中起决定性作用”的体制内，市场不但为公民自主生活提供了物质空间，还日益影响人们的交往习惯和社会规则。换言之，公民自我管理社会事务的精神逐渐生长出来。在马克思主义话语中，国家应该是“共同体”，尽管在国家政权还面临各种条件制约时，“绝对放弃政治是不可能的”，但是，在中国社会主要矛盾发生变化的新时代，增加国家的社会性具有现实基础和需要，发挥社会组织“更加了解民众需求、可以更灵活多样的方式满足民众的需要”的优势，对于解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾具有积极意义。

党的十九大报告强调“要进一步加强社会治理制度建设”。历史证明，国家公权的干预可以排斥社会自治，也可以培育社会自治；社会自治可以制衡国家公权，同样可以加持国家公权。二者的良好互动才是完善国家治理体系的基本方向。既有的情况是，在长期“单位制”思维的影响下，国家公权习惯于将社会当成附随组织，干预过多、控制过多，社会事务的管理缺乏社会的参与。例如，住房商品化催生了庞大的“住房阶级”，一些基层政府却干预业主自治，将业委会成立的“备案权”套换为“控制权”，不但不支持业委会的成立，而且将业主自治视为社会稳定的对立面；再如，除了将村委会、居委会视为自己的腿脚以外，基层政府还不断加码推行更加严密的“网格化管理”，导致单位制经验过密化，基层单位不堪重负，社会的参与空间受到挤压。

社会事务的管理要重视“自我管理”、重视合作机制的制度意义。其一，基层政府既是国家在基层的代理人，又有着发动、指导社会自治的功能，应当打破以“政治整合代替社会整合”的单向逻辑，打破“全能政府”的行政逻辑，支持社会组织良性发展，吸纳社会力量使其成为社会管理和服务、政府职能转移的合作伙伴；其二，坚持社会组织依法自治，确立和尊重社会组织的法人地位，普遍实施社会组织依法“自愿成立、自选领导，自律运行、自聘人员、自主业务”，通过典型示范、教育培训、项目支持、评估监督等手段增强社会组织自治的能力；其三，推动群众自治组织归位，将行政功能推给群众自治组织既是“压力型体制”的无奈选择，也是部分基层行政单位“懒政”的结果，应当从立法的角度规范行政事务与自治事务的边界，严格限制行政职能向社区（村）的转移，发挥好其自治功能；其四，要发挥“党建社会化”功能，政党是解释中国治理的关键变量，党的存在与发挥作用，不是“闭上眼睛”就能排除掉的，同样也绝非应该把党视为独立却高于社会的力量，越是到基层社区，党越应体现人民性、社会性的属性，作社会发展的支持力量，要改变“闭门搞党建”、“党政组织命令群众自治组织”的方式，通过党建带社会建设、党员带社会组织等方式培育好、组织好社会，发动社会参与治理，解决社会问题。

五、支撑条件：“社会治理社会化”的基本要素

“社会治理社会化”是一个总体工程，需要诸多条件的支撑，有必要进行更广泛的学术讨论和科学的政策设计。

（一）理念革新：基于历史走向与现实发展要有“新时代”的理论认识

要重新回顾马克思主义关于未来社会走向的判断，未来的社会是“自由人的联合体”，“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。在关于社会管理性质的论述上，恩格斯曾经讲过国家这个“共同体相当于法文的‘公社’，当公共职能失去其政治性质时，而变成真正维护社会利益的简单的管理职能”。习近平总书记在党的十九大报告中所强调的“社会治理社会化”，本身服务于“打造共建共治共享的社会治理格局”这个目标。从制度变迁的逻辑来看，改革开放以来，中国政治社会生活的公共性内容大幅扩充，国家治理现代化进程中政府行政的方式也更多借助社会的力量。当人们对“社会化”超越工具性认识，并在全社会、全领域得到推广运用时，一种契合未来社会发展方向的、从根本上调整国家社会关系的改革之门便会悄然打开。要实现理念革新，充分认识“社会治理社会化”既是未来发展的历史方向，也是走向未来的现实手段。破除“以社会治理社会化解决个别问题”的短期思维，关照中国主要矛盾发生变化、历史发展进入新时代的时空坐标，既用社会化、法治化手段解决现代化带来的种种问题，又锚定未来社会共同体的历史进路。

（二）顶层设计：要基于“底层实践”的需求推进全局性的社会化改革

“社会治理社会化”不是一般的策略性表述，而应在战略层面进行顶层设计。由民政系统探索的“社会治理社会化”经验可以相应扩展，上升为国家制度。一是要使得政策设计具有宏观制度统合的能力；二是要实现官方政策与社区需求的有效衔接。可能的设想是，在中央层面至少是在县市以上，简历协调各部门、统领全局的机制，总体统筹规划“社会治理社会化”的政策改革，推动“社会治理社会化”理念的传播与人才培养，进行社会治理社会化的政策评估与监督；在工作机制上，总体引入社区需求的导向机制，导入社区自下而上的提案机制，增强基层官民互动的基础，扩大社会组织参与面。

（三）社会增能：要厚植社会力量参与社会治理的组织基础和文化基础

“社会治理社会化”的基础是有一个能动、有能力的社会。须知，治理的转型并非遵循“线性逻辑”，如果在社会还不具备自我治理能力的情况下贸然推行治理改革，就可能遭遇“社会失灵”的难题。因而，社会增能赋权是社会治理社会化的基础环节。应当树立“权力有限，社会有为”的理念，对社会赋权增能。社会赋权增能，意即赋予社会相应的资源和权利，激发公民社会意识，增强社会力量参与治理的能力的过程。就程序来看，社会赋权增能需要经过三个阶段（见表2）：第一个阶段由政府主导激活社会参与意识，通过政策和资金支持，培养社会组织领导人才，孵化社会组织，使其具备参与社会治理的基础能力；第二个阶段，扶持社会组织团队建设，提供机会让其和当地政府合作解决问题，获取参与治理的经验，逐步成为“社会治理社会化”的推动者，减少对外部社会、中大型机构和传统社会制度的依赖；第三个阶段是社会组织参与社会治理成为一种常态，社会公众参与治理具备广泛的意识和文化基础，社会组织通过赋权评估、权利扩充和巩固，获取可持续发展的能力，成为政府治理的制度性伙伴。

（四）机制优化：要基于“社会需求导向”精准推进资源配置方式改革

资源配置方式是推进“社会治理社会化”的基本杠杆。多年来，各级政府习惯了由上而下的财政支付方式，即使是基层自治的事务经费也往往被上级政府打包给街道办（乡镇）处理。很多情况下，社会力量被统在政府工作的大盘子里分配资源，社会力量是否能参与治理、参与治理的范围，取决于政府的意愿。这样一种“控制-依赖”式的资源配置方式，使得群众自治组织、社会组织的工作重心不得不以政府意志为转移。因而时下一些非制度化的偶然性、含金量不高的“购买公共服务”，社会力量还不够“解渴”，全面参与社会治理的“获得感”和“稳定感”还不够。

在“社会治理社会化”的政策导向下，公共财政必须成为社会组织发展的稳定资金来源，带动社会组织的发展成熟，使其成为社会良序的维持者、公共服务的联合生产者。要破除政府独揽的资源配置思维，打破单向资源配置机制，扩展“社区需求导向”应用的范围，推广“自下而上”的资源分配体制，实现社会组织与地方政府部门的“直接衔接”。政府各部门要在财政预算中统一安排“社会治理社会化”的经费，由社会力量“自下而上”自主提案，资源配置从“块状粗放的行政拨付”转型到“条状精细的政社对接”，政府从直接配置资源的角色更多转向评估与监督。

作为发展中国家，“社会治理社会化”的实践“不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”。我们也绝不能脱离实际将“社会治理社会化”设想为“直通车”式的单行道。“社会治理社会化”必须要做实创造社会化条件这个过程，培育出有行动能力的制度执行者，配置好相应的政策、法律制度环境，才能完成历史的“接力赛”。

责任编辑：朱乐兵  责任校对：吉先生

文章来源：《行政论坛》，2018年第6期。