府际关系视角下大城市政府职责体系构建 ——基于《深化党和国家机构改革方案》的解读
作者简介
吕同舟，上海师范大学哲学与法政学院讲师，南开大学中国政府与政策联合研究中心兼职研究员
作者在文中形成了三项基础性认识，其一是不必过分拘泥于关于职责同构的批判，其二是做大做强市辖区的改革理念可能存在偏差，其三是可以考虑以“公共服务供给者”替代“行政级别”作为权责配置依据。未来，应当立足职责归类，重点关注合理确权；立足统筹协同，突出党的全面领导、维护市级政府权威和强化区级政府间伙伴关系意识；立足府际差异，明确不同层级政府公共服务供给责任。
一、《深化党和国家机构改革方案》关于政府职责体系构建的原则性设计
党的十八大以来，我国在政治、经济、文化、生态等诸多领域全面深化改革，突破了相当一部分体制机制障碍。然而，无论是从改革所面临的国内外复杂形势看，还是从人民群众的殷切期待看，进一步深化机构改革、推动国家治理现代化都是题中应有之义。正是在这一历史背景下，《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）应运而生。
《方案》力图“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”，对全面深化机构改革的方方面面工作进行了整体部署。从具体内容上看，《方案》既涵盖党中央、国务院等机构设置及其职责划分，也涵盖为了有效完成工作任务而对各项要素进行配置的过程，并且还涉及了诸如党政、央地、条块、政社关系协调等关键性问题。这些内容恰恰是政府职责体系的有机组成部分。因此，对《方案》的解读无疑有助于管窥中央关于政府职责体系建构的基本思路，归纳地看，集中体现在逻辑、内容和结构三个层面。
（一）在逻辑层面突出“职责归类”
从改革开放到2017 年这段时期，我国共推进了七次机构改革，总体思路可以归纳为从精简机构、精简人员转向政府职能要适应经济体制改革的要求、再转向服务型政府建设背景下的大部门体制改革、进一步转向以“放管服”为标志推动市场主导资源配置的行政审批制度改革。其中，2008 年推行的大部门体制改革应当被视为重要转折点，因为这标志着改革思路开始从简单的职责划分和调整上升到职责合并和归类。而这恰恰是2007 年党的十七大报告中“健全政府职责体系”的直接体现，并在后续一系列改革中得到了延续。
关于政府职责体系的构建，基本要义之一就在于以一定的标准对职责进行归并整合并使之体系化。2018 年《方案》展示出“职责归类”——即立足改革深化所面临的重点难点问题、以“如何更好地解决问题”为逻辑起点将职责进行整合的理念，对于政府职责体系构建起到了重要的指引作用。具体地看，此次改革在进行职责配置和部门调整的时候，基本上遵循着一类事项由一个部门统筹、一件事情由一个部门负责的原则，将有助于应对某一问题的职责进行归类。例如，归并关于公务员管理类的职责，将中央机构编制委员会办公室、公务员工作归中央组织部统一管理；归并关于民族、宗教和侨务等职责，将其归中央统战部统一管理。又如，将农业部以及国家发改委、财政部、国土资源部、水利部等多部委的涉农职能归类，组建农业农村部；将涉及应急救灾方面的职责统一划归应急管理部等。尤为值得关注的是，以解决问题为逻辑起点，有助于适度打破政党机构与政府机构的界限，从而进一步协调党政关系、提升国家治理水平和治理绩效。
（二）在内容层面强化“统筹协同”
政府职责体系是涵盖政府间横向关系、纵向关系、条块关系等在内的综合性系统，意味着为了有效完成工作任务而对各项要素进行配置以及完成任务的过程。换言之，政府职责体系的构建和运行过程，天然涵盖着不同领域、不同部门、不同职责的协调配合。而在这一过程中，“统筹”就变得极为必要。具体地看，结合对《方案》的梳理，统筹协同集中体现在三个方面：第一，功能上的统筹。即突出党的全面领导地位、明确党在各项事务中的统筹功能，强化党的组织在同级组织中的领导地位。例如，“推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公”，将一些职能相近、联系紧密的政府机构并入党的机构或归口党的管理，确保党的领导更加坚强有力；又如，“中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组改为委员会”，将非正式的议事协调机构调整为正式组织，有助于提升制度性权威，客观上也契合了“领导小组的现实角色已远超过通常所说的议事和协调”的实际。第二，主体上的统筹。即在深化机构改革和国家治理的过程中，应当强化不同类型主体间的统筹协同，包括“坚持省市县统筹、党政群统筹”“统筹设置党政群机构”等，从而有效实现多元主体之间的合作与互动。第三，事项上的统筹。这一点与前文谈到的职责归类逻辑相契合，强调主管机构应当对本领域的各项工作进行统筹部署，例如中央全面依法治国委员会要统筹协调全面依法治国工作、自然资源部要统筹山水林田湖草系统治理等，从而克服各自为政、“九龙治水”的问题，并向整体性治理转型。这三类统筹也是推动政府职责体系构建过程中需要重点关注的三项工作。
（三）在结构层面明确“府际差异”
政府职责体系意味着由各层级政府及其部门所承担的工作任务组成的有机整体。与传统“职责同构”框架下从中央到地方各级政府干着类似的“事儿”不同，政府职责体系着眼充分考虑不同层级政府的特殊性，并试图在界分“府际差异”的基础上对职责进行系统性配置。这一点同样在《方案》中得到具体而深刻的体现。《方案》提出：“赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。”其中，“赋予省级及以下机构更多自主权”这一重要提法至少揭示出两层含义：其一，关于“省级及以下政府”的表述意味着央地关系的细化和具体化，突出表现在地方政府至少可以分为“省级政府”和“省级以下政府”两类，从而凸显了省级政府在政治结构和行政运行中的特殊性，尤其是不能简单、笼统地看待“省级政府”与“省级以下政府”。其二，关于“更多自主权”的表述表明中央在研判形势的基础上明确了当前赋予地方的自主权与地方应当发挥的关键作用不相匹配，明确了当前主要矛盾并非中央、而是地方的积极性发挥不够。正是在这一认识基础上，才顺理成章地提出立足“不同层级职责特点”，因地制宜地推进改革。当然，需要着意指出的是，强调“因地制宜”的基本前提在于“维护党中央权威和集中统一领导”，唯有如此，相关讨论才具备扎实基础和现实可能。
二、府际关系：观察大城市政府职责体系的重要视角
伴随着工业化、现代化和城市化进程的推进，越来越多的人口和财富汇聚在城市、特别是大城市。按照2014 年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》的规定，城区常住人口100 万以上的城市即为“大城市”。这种以“城区常住人口数量”为统计口径的分类方法，客观上暗示着人口大量集聚将会为城市带来显著变化，换言之，应当重视由量变向质变的转换过程。大城市以少量的地域集中大量的人口这一特点，无疑使其政府职责的重点应当落在如何更好地供给公共物品上，且政府管理也表现出极强的整体性。这种特征使得大城市府际关系具有显著特色。例如“（地级）市辖区”和“县”作为同一行政级别的区划单位，其各自“市政”和“农政”的特征显著不同，相应地在职权划分、机构设置、财力配置等方面也就存在殊异。与此同时，府际关系恰恰又是观察政府职责体系的重要视角，具体体现有二：其一，政府职责体系的塑造和运行必然表征为府际关系的变化；其二，府际关系涉及的包括权力配置、职责划分、机构设置、财税体制等在内的诸多内容恰恰是职责体系的有机要件。沿着这一逻辑，若以府际关系为视角观察大城市政府职责体系，可能有助于深化关于大城市政府职责体系构建的基础性认识、破除一些可能存在的误区，进而为规划未来改革方略提供扎实的基础。
当前，我国绝大多数大城市实行市政府、区政府以及作为区政府派出机构的街道办事处“两级政府、三级管理”体制。从逻辑上讲，其中涉及的府际关系典型类型包括“市区关系”“区区关系”和“区街关系”三类。
（一）市区关系：分担而非分割
城市公共管理的整体性特点注定市辖区不太可能完整地承担县级行政单位的管理职权，其工作具有相当有限的独立性和高度的依存性。作为在有限面积上集聚大量人口的地理单元，城市的功能应当在市的统筹安排下推进、而非逐一分解由各个市辖区独立完成，典型表现包括：市辖区在社会治安方面不可能完全采取单独行动，也不拥有完整意义上的一级财政。换言之，在大城市管理中，区往往承担着分担公共事务管理压力的角色，是协助市进行有效管理的辅助者，是城市整体功能的分担者而非分割者。
这一点从市辖区设置的初衷上也可以得到体现。当城市连续建成区的人口和空间规模超过一定限度、市级政府无法直接承担全部市域社会管理和公共服务职责时，为保障城市社会生活的正常运转，有必要设置市辖区分担市政府的部分职责，以便更好地履行职能。在这个意义上，设置市辖区的目的本身就不在于分割城市功能，而在于分担公共管理事务。正如前政务院内务部长谢觉哉所言：“城市的区不同于乡村的区，它是人民政府办事的助手。因为城市中有些区里的事情，区人民政府是办不了的，而是必须由市人民政府直接来做。”更进一步说，市辖区在创设之初的职责定位就是协助市政府管理城市事务的助手，只是伴随着时间推移，其作为行政分治区的基本属性逐渐隐退，而作为一级政权机关的属性不断被强化。
然而，如果从城市管理的基本过程和主要矛盾看，无论是在权责划分还是在机构设置上，市辖区作为行政分治区的属性仍然在发挥着重要作用。例如，在权责划分方面，市区两级政府对某一事务或某一对象均实行直接管理，因此更为突出同一事务的决策权、执行权在两级政府间的划分；在机构设置方面同样如此，不少区级机构是作为市级机构的分支而存在的，例如在市一级设“公安局”，在区一级设“公安分局”，而在与（地级市）市辖区同等级别的县，则由于管理独立性较强而设立“公安局”。因此，未来在推动大城市政府职责体系构建的过程中，必须对市辖区这一属性给予高度关注。
（二）区区关系：合作而非竞争
在当代大城市治理中，区区关系应当突出合作而非竞争，即应当借助区区合作共同实现城市公共服务的有效供给和对公共事务的积极应对。这既是城市公共服务空间溢出效应显著的直接后果，也源自城市社会结构异常紧密的事实。当然，此处并非反对区际竞争，而是强调区区关系中的主流在于合作，区际竞争应当被控制在一定范围内并服从于城市发展和城市管理的大局。
一方面，城市公共服务的空间溢出效应显著。公共服务本身带有溢出效应，尤其是在大城市这样人口密度大、空间连续的区域这一效应更容易受到催化；与此同时，公共服务的享受者又往往是在全市范围流动，无法进行严格地界分。这也就是为何城市中的公共交通、地下水道、道路照明系统等市政设施几乎都是跨区域供给的原因。另一方面，当代大城市社会空间结构也异常紧密。社会空间结构是社会性联系在空间领域的表征。大城市社会空间结构异常紧密的事实，既体现在居民个体上——生活在大城市中的居民通常打破区际界限、在全市范围内进行生产、消费活动，也体现在一系列生产要素上——包括资本、技术、信息在内的生产要素通常在城市范围内自由流动。换言之，任一市辖区的管理工作，都必然涉及非本区域的居民和生产要素。因此，强调区际合作也就顺理成章了。
公共服务空间溢出效应显著和社会空间结构异常紧密这两个特征，对于大城市政府职责体系构建的直接影响至少体现在两个方面：其一，为了实现公共服务空间溢出效应最大化，需要尤为关注塑造制度化的合作机制和对话协商机制；其二，伴随着各项要素在城市空间的自由流动，各区面临的内外部环境同质性增强，客观上使得不同区级政府在职责配置和机构设置方面同质性也得到了增强。这将对大城市政府职责体系构建产生内在而深刻的影响。
（三）区街关系：服从而非独立
关于区街关系的思考，重要的基准点在于厘清街道的基本属性。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”这一条款明确了街道办事处作为“派出机关”的属性。正因如此，从法理上讲，街道办事处的权力只能来自法律法规和上级政府的授予，以上级派出代理机构的身份，在受权范围内从事管理活动，本身不具备独立的行政执法资格。通俗地讲，街道在行政、人事、财政上完全依附于上级机关，在上级政府的指挥、监督下执行各项事务，指挥与服从、控制与被控制的关系贯穿始终。
关于区街关系的理论形态是清晰的，但有必要进一步强调的是，当前街道管理体制面临着诸多问题——例如行政事务越来越多、职能日趋庞大，“责大权小”现象普遍存在，职能错位和缺位严重等。这些问题的出现，追根溯源，并非在于区街之间的“指挥-服从”关系上，而在于权责配置体制障碍上。更明确地说就是，街道的权责配置结构缺少制度化的保障，尤其是关于哪些权力、哪些责任属于街道比较模糊，使其在日常运行中出现责任无限大、权力无限小的尴尬。当然，这也并非仅仅出现在区街关系中，而是整个行政体制较为普遍面临的问题。如何应对这一问题，同样成为大城市政府职责体系构建的关键所在。
三、关于大城市政府职责体系构建的几项基础性认识
大城市政府职责体系的建设是一项全面、复杂的工作，必须在充分考虑特殊性的基础上，结合既有条件系统地推进。前文关于大城市府际关系的分析，有助于形成关于其政府职责体系构建的基础性认识，从而为下一步实践工作提供可能的智力支持。
第一，不必过分拘泥于关于大城市政府职责同构的批判。当前学者在探讨大城市政府职能转变问题时，一个思路是以“职责同构”为逻辑主线，例如强调“职责同构”极易导致大城市政府职能和职责纵向配置上的错位、越位和缺位，造成“条条”钳制“块块”，以及“争利让责”损害下级和基层利益等，或者将其置于特大型城市治理的场域中进行整体分析。这类分析具有相当的合理性，但需要警醒的是，由于市辖区本身带有的行政分治区属性，以及街道作为市辖区派出机构的属性，加之面临问题、管理要素和外部环境的趋同性，导致较之其他相邻的两级政府，在大城市场域中下级对上级的服从程度天然地更强一些，在职责配置和机构设置方面也表现出更强的同构性。尤为值得关注的是，这种表征更多地源自制度内生而非外力施加，从而可能展现出更为积极的态势。这或许暗示着，不必过分拘泥于关于大城市政府职责同构的批判。或者也可以说，由于大城市自身的特殊性，使得其职责同构的积极效应要更强一些。在未来考察大城市治理和探索政府职责体系构建方略的过程中，应当充分考虑到这一点。
第二，做大做强市辖区的改革理念可能存在偏差。承接着前文的逻辑，一个可能的推论是，当前在改革实践中出现的诸如“继续放权于区级政府”“通过合并市辖区把区做大、做实”等做法，或许已经违背了大城市治理的内在规律，进而可能成为公共服务供给规模效应的障碍。这一点可以在关于府际关系的分析中得到显著体现：首先，从市区关系看，市辖区过度强大将损害市的权威，破坏市政管理的整体性。事实上，伴随着市政府向区政府放权范围的逐步扩大，当前市政府对区政府的控制和领导能力已经出现了减弱迹象，同时由于市和市辖区的管理对象都在市区，其职能交叉现象普遍存在，甚至导致实践中出现区属机构与市属机构“争利”的现象，极大损害了市的权威。其次，从区区关系看，做大做强市辖区往往容易导致区际矛盾。伴随着市辖区独立地位的提升和“属地化”管理体制的推进，市辖区的主观能动性被充分调动了起来，但在肯定其积极效应的同时应当观察到，如果缺乏市级层面的统一调控而盲目行动，将很有可能导致区区之间为了争夺有限的资源而发生矛盾，或在一些跨区域治理问题上只关注本区利益、忽视邻区利益等。最后，从区街关系上看，做大做强市辖区容易使其在区街关系中处于更加强势的地位，如果缺乏权责配置制度化的有效保障，极有可能导致街道职能错位、缺位、越位、不到位等问题更加严峻。
第三，可以考虑以“公共服务供给者”替代“行政级别”作为权责配置依据。在当代中国政府间权力设定的纵向维度上，地方政府行政级别的高低与其享有的行政权力大小是高度相关的。换言之，在行政等级背后，隐藏着的是一种相对稳定和制度化的政府权力与利益划分方式。在这个意义上，行政级别是权责配置的关键依据。短期内要改变这一点并不现实，但一个可供参考的思路是，着眼于公共服务供给，将各级政府及其部门视为“公共服务供给者”，以“如何更好地提供公共服务”和“哪项公共服务更适宜由哪一级政府提供”为基本原则，从而在一定程度上替代“行政级别”作为权责配置的主要依据，将公共服务供给的责任、权力以及财力配置到位。
与此同时，如果立足“公共服务供给者”，还可以引申出一个颇具价值的问题，即“多元主体参与公共服务供给”。理论上看，应当突破政府垄断公共服务供给的窠臼和资源困境，积极引入社会力量，进一步协调政府、市场与社会的关系，建立健全公共服务多元主体供给格局；同时，还应当设计一系列诸如政府购买服务、推动公益创投、加强政社合作等配套机制。在“公共服务供给者”的逻辑框架内通盘考虑这些问题，应当有助于优化大城市治理体系、提升大城市治理绩效。
四、未来推动大城市政府职责体系构建的基本方略
结合《方案》对政府职责体系构建的原则性部署，立足大城市府际关系的特殊性和关于大城市政府职责体系构建的基础性认识，未来可以考虑着眼以下三个方面。
（一）立足职责归类，重点关注合理确权
关于大城市政府职责体系的构建，应当突出职责归类理念，以“如何更好地解决问题”为逻辑起点，适度打破政党机构与政府机构的界限，遵循一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的原则，有效地划分、归并、重组职责，进而在此基础上推进机构改革和相关配套机制改革。
尤为重要的是，在推进职责归类工作的过程中，需要重点关注权责配置的制度化问题。通俗地说，大城市政府职责体系构建的关键就在于合理确权。确权的本质是实现权力配置的制度化，即在民主和法治的框架下，借助明确细致的法律法规确定权力来源、权力主体及其责任，实现以制度性限制灵活性、以规范性限制随意性，从而既保护权力行使、又限制权力滥用，进而提升政府体系的稳定性，为职责体系构建以及各项体制、机制改革提供有力的支撑。在具体做法上，当前可以以政府内部授权制度化和大城市府际争议协调机制创新为突破口：前者是制定一套运行规则和基本流程，规定上级政府可以通过何种方式、以何种标准和程序对下级政府进行授权；后者是为了应对由经济社会发展导致的相关法律法规相对滞后的状况，以及在实践当中出现的事务划分或权力配置方面的冲突，可以考虑在市级人大设立专门委员会统筹处理相关争议问题。
（二）立足统筹协同，突出党的全面领导、维护市级政府权威和强化区级政府间伙伴关系意识
大城市政府职责体系的构建和运行，是一个涉及诸多主体和制度的复杂综合体。在全面深化改革和推动国家治理现代化的历史场域中，应当着力强化统筹协同，重点考虑以下三项工作：
首先，突出党的全面领导，明确党在各项事务中的统筹功能。这既是世界范围内政党政治的普遍要求，也是当前我国实际行政生态的客观需要，是坚持社会主义道路、推动改革开放和现代化建设、维护国家统一和人民团结的基石所在。在操作层面，应当建立健全党对重大工作的领导体制机制，强化党组的制度设计及其作用发挥，完善对党员个人的引导和监督，从而进一步规范、突出党的全面领导和统筹功能。
其次，要维护好市的权威。在构建大城市政府职责体系的过程中，无论是从理论层面还是从实践层面，都有必要将“维护市级政府的权威”作为基本前提，进而才能在此基础上讨论发挥区的主观能动性问题。因此，市辖区的设置应当以便于管理、便于联系基层群众为基本原则，在操作上可以考虑适当缩小市辖区规模，并加快将高度城市化的环城郊区纳入市区管理范围；同时，着力淡化“属地化”管理模式，强化市政府的统一领导，推行以条条为主、块块为辅的管理模式，在操作上可以考虑将一些属于市级事权的部门全部上收，然后在市辖区设置相应的派出机关进行直接管理。
最后，强化区级政府间伙伴关系意识。在大城市治理中，府际关系的特殊性使得不同政府之间的关联性更强，与之相伴地，产生矛盾的可能性也会更大。唯有这一场域中的诸多政府（包括派出机构）之间有效地进行协调配合，才可能型塑不同层次空间区域相互依存、相互支持的良性整体格局。具体地看，应当着力于提升大城市内区级政府间伙伴关系意识，强化非强制性工具和混合工具的运用，借助自愿性的政策协调和财政补贴创建伙伴合作关系，从而推动基本公共服务均等化、提升基本公共服务标准、整合政府管理资源。
当然，除此之外还应当进一步扶持社会力量成长，例如，政府部门可以考虑在条件适宜的情况下，主动地将一部分政府职能转移给社会组织，允许社会组织在实践中“试错”并不断总结经验教训，从而培育和提升其承接政府职能转变和参与公共服务供给的能力，借此形成多元主体统筹协同、形成合力的良好局面，推动政府职责体系的有序运行。
（三）立足府际差异，明确不同层级政府公共服务供给责任
大城市政府职责体系的构建应当立足府际差异，充分考虑市、区和街道的职责定位及其工作任务的侧重，以“公共服务供给”为切入口，明确不同层级政府供给责任。原则上讲，在大城市公共服务供给中，市级政府重在谋划发展，区级政府重在整合实施，街道办事处重在服务落实。
从操作层面看，对于市政府而言，通过职责调整和事权优化，强化政策制定、宏观决策、统筹协调、调配资源、运行监督的能力，使其能够聚焦于影响城市整体规划和发展建设的重大问题，保障规划建设、产业布局、公共服务在市域范畴内的均衡统一。对于区政府而言，应当着力提升助推经济、建设城市、管理社会和服务公众的能力，发挥区在城市综合管理、促进发展和完善服务方面的整合实施主体作用，从而更好地提供文化教育、医疗卫生、住房保障、劳动保障、社会福利、公共安全等公共服务产品，改善市容等基础环境。对于街道办事处而言，应当强化执行能力，发挥其在城市管理、社会建设、公共服务等方面的基础作用，同时将街道承担的专业性较强的行政执法、经济发展、招商引资等职责上收由区统一履行。
责任编辑：王智睿
文章来源：《南开学报(哲学社会科学版)》，2018年第6期
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