新时代地方党政机构改革模式探析

作者简介

伊文敬，南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生

张志红，南开大学周恩来政府管理学院副教授

十九大报告提出：赋予省级及以下政府更多自主权，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。此次地方党政机构改革，也被视为大部制改革之后更深层次的改革创新。针对部分党政机关部门林立、职能重叠、管理冲突等问题，要真正打通中央和地方层级间的改革障碍，使党政机关职能有机整合，降低协调成本，提高办事效率。相较于历次机构改革，这是地方党政机构改革在更深层次和更广视野上的一次尝试，具有重要的理论与现实意义。

随着大部制改革的实施，就地方政府机构改革的研究而言，一方面倾向于将地方政府机构改革研究置于大部制背景之下，认为“推行大部制是地方机构改革的突破点”；另一方面则是从地方机构改革实践的具体形式出发，其中，有部分研究关注到了合署办公现象。总体来看，对于地方党政机关合署办公这一形式，学界的重视程度明显不足，相关研究较少。对于新的政策形势下地方党政机构的改革模式，仅有的讨论也只是限于报刊和网络媒体的评论文章中。笔者认为，随着经济社会的不断发展，需要进一步考虑在新时代党的政策基础上，党政机关合并设立和合署办公面临的新的理论背景和现实因素，审视当前地方党政机构改革对于规范党政关系、提高政府效能以及突破政治和行政体制改革瓶颈的特殊意义。

一、机构合并、合署办公: 内涵、类型与意义

机构合并是一种常见的机构整合途径，“即将两个或多个部门中职能相同或相近的机构合并重组形成规模较大的新部门，根据工作任务和职能分工重组内设机构……机构合并后，由新部门统一行使决策权和执行权”。合并是精简机构较为常用的一种方法，例如，在2018 年《深化国家机构改革方案》中，将中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局的职责整合，组建中央党史和文献研究院，这样就使得改革后的机构囊括以前多个机构的职责，“原来的部门间政策协调变成了大部门内部协调，可以减少沟通与协调成本，形成大部门、大行业、大系统管理模式”，属于典型的大部制机构整合模式。

《人事管理学辞典》将合署办公机构定义为，“两个或两个以上在同一处所办公且性质较接近或联系较紧密的机构所组成的新机构。”在《机构编制管理手册》中，合署办公“现系指由两个或两个以上的机构组成的联合机构，它们虽仍保留各自的名称，但只有一个领导班子，只算作一个机构”，也即一个机构两块牌子或多块牌子。综合各地大部制机构改革的实践，合署办公有这样几种形式: 一是党政联动型合署，以广东顺德地区为代表，即广泛整合党、政部门相似职能，形成合署结构；二是业务型合署，代表形式是行政服务中心，将各政府职能部门的服务窗口按照业务性质进行分类整合，形成行政服务中心，提供“一站式”服务；三是职能型合署，以天津宝坻区“一站三中心”模式为代表，即乡镇街经济发展服务中心、社会事务服务中心、综治信访服务中心以及村(居) 综合服务站，将“七站八所”职能整合入服务中心，各中心分别挂牌，合署办公。显然，地方党政改革模式中的合署办公探讨的是党政联动型合署办公，统筹对党政机构进行职能整合。机构合并及合署办公是机构整合两种较为常见的方式，机构合并解决的主要是机构膨胀问题，通过撤销和合并重组，使机构“瘦身”，降低机构间协调成本；合署办公在精简机构及编制的同时，能加强部门间沟通与协调，减少摩擦，提高工作效率。两者都是围绕着职能所进行的机构整合方式，对于科学合理地设置机构，防止机构重叠、职能重复、工作重合有着重要的意义。值得一提的是，对党政机关合并或合署的探索，在发挥整合作用的同时，更强化统筹作用，有助于加强党的领导、规范党政关系，是当前全面深化改革阶段的现实需要。

二、全面深化改革背景下的党政机构改革

我们不妨回顾一下党和国家(主要是政府)机构改革的历程，通过纵向发展分析，探索十九大所提出的地方党政机构改革模式在新形势和新的历史背景之下的特殊意义(如表1所示)。

从十二大到十九大关于党和国家机构改革的文件表述来看，党和政府的机构改革经历了不断调整，且调整的力度和方向在不同时期体现不同侧重。一开始强调党政分开，然而随着时代的发展，过于强调党政分开，在实践中一些党政机构职能交叉、机构重叠的问题就凸现出来，这时就需要淡化党政分开理念，配合经济发展的需要着力于政府机构改革，转变政府职能，解决机构膨胀问题，包括探索大部门体制，倡导组织扁平化的省直管县体制，提高行政效率，注重政府效能的发挥和职责的理顺。不难发现，机构改革的一个共同的特点是，其重心偏向均是顺应时代发展的需要。此次党政机构改革也不例外，反映了特殊时代背景和现实形势的要求。

（一）在国家机构管理职能体系中突出党的领导

十八大以来，习近平总书记尤为重视加强党的领导，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”始终坚持和加强党的领导更是十九大报告的精髓要义。党的领导方式随着党所面临的形势、任务和条件而做出适时的调整和完善。在全面深化改革的新阶段，坚持党的领导是确保改革方向正确并顺利进行的重要条件。而党政机关合并设立或合署办公则是作为党的领导对政府机构的嵌入或重组的一种重要形式而存在的。在党政两条线下，职能履行上的重叠和冲突使得党在一些工作的开展上领导功能因党政内耗而有所削弱，为了党政分开而设置的某些重复职能已经不能适应改革进一步深化的要求。针对于此，对职能相近的党政机关合并或合署，就成为全面深化改革阶段加强党的领导的因应之举。根据工作需要，党政机构上的联动整合和协调配合是“形”，其目的在于形成党统一高效的领导体制之“实”。

（二）改革攻坚期对党政关系革新的正视和规范

改革开放以来，党和国家机构的改革尤其是中央对党政关系的认识和调整一直是政治体制改革和领导体制改革的关键。从党政分开、还“政”于国家，到淡化党政关系，将党与人大关系作为核心，再到规范党政机构设置，切实解决分工重叠问题，党的领导体制也改变了过去“一元化高度集权”的“政府党体制”，逐步形成总领全局、协调各方的“领导协调体制”。这一过程伴随着中央对党政关系认识的变化，从机构改革整体趋势来看，经历了由分开向统筹整合的转变历程。当前，我国改革进入了攻坚克难的阶段，随着社会主要矛盾的变化，单纯的技术和流程方面的调整已经不能满足需求，中国在党政关系等重大政治问题上已经不能再采取避开策略而必须正视。那么如何科学、合理地界定党和政府的职能，做到“该分的分”“该合的合”，这是党政关系规范化问题的关键。“如果一个反映党政关系的基本概念，只是能够反映二者的‘分’，而忽视了二者之间相联系的方面，往往容易产生误导。”林尚立认为，“在新的历史时期，党政关系制度安排的理想状态是党与国家在制度、功能和政治过程上的协调和耦合，而不是简单的党政分开。”这一说法阐明了目前党政机关的“分”“合”关系取向。改革中出现的“党政分设”式的所谓“党政分开”，并没有达到党政职能分开的改革初衷，反而加剧了党政之间的“内耗”，突出表现为：职数太多难以协调；职能不清运行紊乱；职位重叠执行不力。因此，为了实现党政职能运行上的“协调和耦合”，解决职能交叉重叠之困境，需要对职能相近的党政机关实行合并设立或合署办公，以加强党政之间的配合联动和协同，减少因机构和职能重叠而产生的“内耗”。

（三）党和国家机构的全局性改革

不同于以往的是，在全面深化改革的新时代，本轮机构改革的视野更广、力度更大、内容更深刻，它已经成为统筹党政军群的党和国家机构全局性的改革，而再不单纯是政府机构的改革。党政机构合并设立或合署办公是全局性改革中的重要一环，它开始考虑党和国家机构职能的系统性、整体性配置与协同整合。新时代，立足党和国家事业发展全局，对各方面改革需要有一个整体的把握，实现党的部门、国家机关、群团组织、事业单位等各类机构的有效衔接和协调，从而为全面深化改革提供组织保障，这是地方党政机构改革面临的一个重要形势。对职能相近的党政机关合并设立或合署办公的探索，是统筹协调各方面改革、形成改革合力的一个重要起点。

（四）执政党职能的实体化和具体化

现阶段发挥党的领导这个最大的体制优势，就需要在重点领域更好地发挥党的统一领导作用。过去党和政府职能部门的设置方式使得党在一些传统职能上的作用被分散，特别是宣传和意识形态等功能，原本应交由党统一领导，现实则是其中部分职能需要通过政府来实现。此次党政机构改革，将这部分职能单列，使得党的机构和职能的实体化更强。在《深化党和国家机构改革方案》中，将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责和电影管理职责划入中央宣传部，由中宣部统一管理电影和新闻出版工作。此外，通过机构的合并划转，加强了党对组织、统战等工作的统一领导。深化党政机构改革，使得在组织、宣传、统战等阵地，党的职能单列，那些本应由党统一发挥作用却通过政府来实现的工作，现在由党来进行统一领导。

（五）简约高效成为机构改革的价值选择

当前，党政机构重叠的“双轨行政”现象并没有彻底消除，有些对口党组织部门行使着行政决策权，甚至从事具体行政事务工作，这说明我国的党政职责体系还没有充分理顺，而党政职能错位往往导致政出多门、机构臃肿、总体效率低下。特别是职能相近的党政工作机关之间常常面临权力与责任主体混乱的尴尬现象，使得职能履行过程中产生的“内耗”严重制约党和政府工作效率和效能。因此，对职能相近的党政机关探索合并或合署，遵循了“简约治理”的原则，既精简了机构，又对职能重叠部分起到了整合和协调作用，体现了效率，统一了职责，有利于党和政府决策及其执行的科学化。此外，一件事情由一个部门负责，避免了多重审批，体现了建设服务型政府的需要。从治理体系维度来看，有助于解决职能重叠、职责不明的问题，提高党和政府工作效率；从治理能力维度来看，合并或合署使党和政府形成治理合力，提升履职效能，这也是中国党政体制的特殊贡献。因此，改革也体现了推进国家治理现代化的要求。

三、地方党政机构改革模式的现实思考

（一）“职责同构”渊源与地方机构改革困境

谈到地方行政体制改革特别是机构改革，绕不开的一个话题就是“职责同构”问题。“所谓‘职责同构’，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为‘上下对口，左右对齐’。”“职责同构”是中国政府间关系的总特征，也正是这一特征的存在，使得机构改革工作在推进时容易受到体制机制上的阻碍。

“职责同构”意味着上面设置什么机构，下面也要对应设置同样或类似的机构，这样就容易使地方在机构设置上缺乏灵活性和能动性。此外，受到“职责同构”影响，地方党政机构改革面临的挑战往往是合并设立或合署办公的机构无法同上级部门一一对应，出现一个下级部门向多个上级部门报告的情况，也就是所谓的“下改上不改”。2008 年大部制改革启动以来，中央政府机构改革确实取得了一定成效，且实现了省级政府的对口大部门设置，部分县级政府也开展了大部制改革试点，例如广东的“顺德模式”，削减合并了近三分之二的职能部门，改革力度很大，但对应的地级市政府却没有进行相应改革，省级政府机构更是“对上不对下”，这样，“下改上不改”，尽管县级改革试点活跃，但与上级职能部门无法顺利对接，不但产生较大的沟通协调成本，而且容易受到上级政府部门的阻挠而使改革达不到应有的效果。汪玉凯认为，如果只有一个县改革，地级市、省不作相应的改革，上面干预的部门就会非常多。因此，一方面，鉴于各地各级政府机构本身的特性，因地制宜地进行机构设置是形成高效合理的政府组织结构的关键所在，然而地方行政体制改革受制于“对口”和“对齐”的机构设置原则，本土化和灵活性不足；另一方面，许多市县政府都探索机构改革试点，但上级政府机构不做相应的改革就使得上下难以实现联动与协调，遇到“一对多”的组织沟通梗阻。职责同构是基于资源配置的执行体制，但是在归责上面缺失，导致自下而上的推卸责任，在一定程度上不仅分散了中央权威，同时也无法凸显地方治理的特殊性。

十九大报告提出赋予省级及以下政府更多自主权，这就充分肯定了地方政府机构设置的灵活性，鼓励地方机构改革创新。各地各级政府机构可以根据各地特点和实际情况，因地制宜地进行机构设置，在地方对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。此外，十九大报告将省市县职能相近的党政机关都纳入改革范围，在省市县三个层级上探索党政机构改革，有助于实现上下联动，有其合理性。“省市县三级都要改革，力量就非常强大了，改革的气候就形成了。” 

（二）“党政联动”突破政府机构改革瓶颈

2008 年以来，政府机构改革的主要方向是推行“大部制”，即“在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标”。但随着改革的不断深入，政府机构的“大部制”改革遇到一些瓶颈因素而无法彻底进行，使得改革效果受到制约而大打折扣。其中关键的一个因素就在于，在地方机构改革实践中，一般只涉及政府部门层面，很少涉及党委层面。然而，按照中国的特殊情况，党和政府联系紧密，归口管理体制下党委对地方政府相应的职能部门掌握着领导权和协调权，因此，只在行政部门实行“大部制”，而不与党的机构改革相结合，则机构改革将难以取得实质性的成效。因此，十九大提出的从党政联动层面来探索地方机构改革，即不仅仅从政府职能部门，而且从党政关系的高度来重新审视和探索部门机构整合改革，实际上是抓住了多年来制约政府机构改革效果的“牛鼻子”。

在地方将职能相近的党政机关合并设立或合署办公，拓宽了机构改革的视野。中央早已有职能部门合并设立或合署办公的先例，比如中共中央纪律检查委员会和监察部合署办公，将原来党和政府两股分散的反腐监察力量集合起来，发挥反腐斗争的强大合力。在地方党的机构中也同样存在与政府部门职能相近的情况，过去地方“大部制”改革的实践着力于旨在优化政府部门职能的机构整合，而新的机构改革将党的机构改革也囊括在内，这就使得地方“大部制”改革的内容有了进一步扩充，改革举措也进一步深化。地方机构整合的改革，不再是做简单的“合并同类项”，而是党政协同整合、发挥改革合力的“联立方程式”。

四、“顺德模式”省思及地方党政机构改革模式前瞻

十七大以来，中央提出探索推行大部制改革，但地方机构改革的实践从2000 年开始就丰富起来，并形成了各具特色的改革模式，比较有代表性的如随州模式、富阳模式、深圳模式、顺德模式等等。其中，顺德的机构改革特征尤以“党政联动”“最大胆”而著称，为研究地方党政机关机构改革提供了重要的实践资料。但当前推行的地方党政机构改革模式远比“顺德模式”更审慎明确，有更大实施空间。

（一）“顺德模式”省思

广东省佛山市顺德区在2009 年颁布了《佛山市顺德区党政机构改革方案》(以下简称《方案》) ，积极探索党政机关“大部制”改革，并形成了“顺德模式”。按照方案，改革后，区党政机构由41 个调整为16 个，其中党委机构由12 个减为6 个，政府部门由29 个调整为10 个，精简幅度接近2 /3。

顺德机构改革方案的具体做法如下图所示(依据《方案》整理) :首先，顺德机构合并或合署模式较为简单随意。“顺德模式”的形成，是基于当时基层面临的实际形势和政府职能转变的需求，按照当地机构运行实践经验所进行的较大限度的机构“同类项合并”。就其合并、合署模式来看，提高行政效率的目的很明确，但基层效率导向的机构整合仍然存在一定的随意性。从机构精简幅度上来看，确实达到了大部门制的效果，但在职能运行时往往会出现各种问题。例如，信访局由区委办内设局变成纪委的内设局，考虑的是纪委督促解决信访问题的力度会更大，但信访在很大程度上涉及民生等各种诉求，现实中还往往与维稳联系在一起，监督机构的角色显然难以应对各种信访问题。在党政职责分工和理顺上，在强化党在关键领域的领导上，乃至机构改革的全局把控上，顺德做得还不够。例如，在顺德《方案》中，只涉及机构的合并、合署、挂牌以及职责划转等，对于改革后新机构发挥的核心作用、承担的具体职责并未加以说明。对比之下，当前党和国家机构改革则是基于职能合理运转的考虑来对机构进行整合，更多的是对职能的划转而非简单的机构合并，其目的也并非仅仅是提高效率，而更在于通过机构改革来加强党的领导，统筹党政军群团。此外，对于机构的作用职责、人财物的划分等，也要比当时顺德的改革要更为明确一些。

其次，“顺德模式”各地推广顾虑多。在原广东省委书记汪洋的推动下，顺德被指定为党政机构综合改革的试点，并在2009 年获广东省批准成为改革试验区。由此，顺德机构改革得以“大胆”实施。尽管顺德在党政机构改革上取得了显著成效，但其模式的推广运用却仅限于省内的几个试点地区，并未产生更大的辐射效应，且改革模式虽得到部分复制，但党政合置、联席会议、政务委员等一些核心做法在其他地区并没有得到太多推广。显然，“顺德模式”在推广上存在一定困难。顺德大部制改革体现了中央行政管理体制改革的要求，又作为广东省进行机构改革创新的重要试验点，受到中央编办和广东省、佛山市的大力支持，改革的力度和规模空前且跨度很大，但在其他地区学习顺德经验时，往往有来自各方的限制和顾虑，只是部分复制而难得精髓。这就涉及到自上而下机构改革的一个难题，上层决策在理论上容易将机构的“合并同类项”简单化，而地方执行决策事实上则面临各种复杂的实际情况，机构改革涉及党政关系、层级间关系、部门间关系等，多种关系情况复杂，牵一发而动全身，地方在实践中仍面临诸多困难。与当年顺德改革的情境有所不同的是，本轮党和国家机构改革赋予省级及以下政府更多自主权，给予地方党政机构改革模式充分的支持，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能，这就大大减小了地方进行改革创新实践的阻力。

（二）地方党政机构改革模式前瞻

虽然顺德模式仍存在不足，却也不失为一个很好的尝试，提供了宝贵的地方机构改革的创新实践经验。重要的是能在对其进行考察的基础上，为即将推开的地方党政机构改革提供理论与实践上的前瞻性分析。

1.政府职能转变是逻辑起点。

机构设置的逻辑起点是职能，机构整合不应只是简单的“合并同类项”，表层机械化的机构变革容易最终陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，而当下的机构改革则迫切需要产生与政府职能转变相匹配的“化学反应”。也就是说，党政机构整合过程在充分考虑职能相似性的基础上，在职权运行和协调的维度上加以斟酌，规范党政关系和政府层级间权责关系，提高行政效能；在机构精简的同时探索减少事务的管理层级，简化审批手续，真正便利群众，回应服务型政府的建设要求；地方机构调整应更多地关注保障和改善民生领域的核心部门，在农业、交通、环境等部门优化机构及其权力和职责的整合。

2.改革需上下部门间协同配合。

从顺德机构改革的实践来看，改革后的一个重要问题就是机构的上下层级间承接和利益协调问题。自下而上的地方创新实践如果没有自上而下的支持与配合，则不免陷入“改了又回来”的尴尬局面。这就需要注重省市县三级在机构改革中的沟通与协调，扫清地方有益实践的层级阻碍，增强改革的整体性和协同性。十九届三中全会上通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中，“除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构”，将权力下放到基层，领导方式上既允许“一对多”，也允许“多对一”。也就是说，在机构设置上中央承认地方的自主权，机构设置上不能强求“上下一般粗”。而地方因地制宜设置机构的关键，就在于上级政府的联动配合。因此，地方党政机构改革一定要注重理顺中央及地方层级间的事权关系，打好机构和职能整合的“配合战”。

3．合并或合署后须明确权责划分。

机构的变革往往带来职能和权责的变更，而在机构合并或合署之后，如果不能及时做到各部门权责明晰化，则容易导致组织内部混乱。多部门合并或合署办公后，一定要明确合并合署办公部门的职责，避免机构整合流于形式，机构只做“物理上”的整合而权责配置不做相应的改变，则无法产生优化职能、精简高效的“化学效应”。权力配置既要充分考虑职能的履行，又要防止权力的滥用。机构整合后的部门权力大增，需要分事行权、分岗设权、分级授权，加强内部权力约束。此外，要建立严格的监督问责机制，避免机构合并或合署之后的观望和责任松懈。实现权责的同步交接，不能因改革而停滞工作。

4. 做好相应的改革配套工作。

除了精简机构之外，地方党政机构改革也应做好相关的配套改革工作：健全法律法规，为党政机构改革提供合法性保障；完善机构合并或合署后的权力监督，保证权力的规范化运作；推进简政放权基础上的垂直管理机构改革、行政审批制度改革；改革干部人事制度和聘用制度，强化编制管理，妥善人员安置等等。新一轮的党和国家机构改革为地方党政机构改革提供了契机，同时也要注意到，机构和体制改革牵一发而动全身，必须妥善构思改革的实施路径，注重积累和总结地方改革试点的经验，充分发挥省级及以下政府的主动性和灵活性，探索出适应各地方实际情况的改革模式。

五、结论与讨论

新时代党政机构改革模式不能再被视为是简单的机构调整，而是对全面深化改革及其总目标的回应。这不仅反映了加强党的领导、各方面统筹，增强党政机构效能等要求，深层次上，也体现了规范党政关系，以及机构职能实体化的深刻内涵。本轮机构改革既是体制性结构性的变革，也是整体性全局性的变革，必将发挥其协同效应，推动政治和行政体制改革向纵深发展。

“构建简约高效的基层管理体制”，是地方深化党政机构改革的重要原则。地方尤其是基层的机构设置需要满足地方实际工作需要，面向群众需求，整合各方力量，使地方党政机构在运行和管理体制上更简约高效。通过将职能相近的党政机构合并设立或合署办公，整合基层的审批、服务、执法等方面职能，既发挥简约高效优势，又方便群众办事，这是夯实国家治理体系和治理能力基础的深刻变革。

十九大提出的这一改革模式是突破机构改革瓶颈困境、全面深化地方党政机构改革的一个重要的起始点。中央赋予了省级及以下政府更多自主权，随着2018 年各地方机构改革方案的陆续提出以至改革的全面铺开，各地方党政机构将呈现出一种新的形态，且更具地方特色。但其中的一些问题也必须加以重视，比如，合并或合署所要求的对象是职能相近的党政机关，然而如何确定职能相近的范围和标准；合并或合署后的机构内部关系协调，如何做到“人合心也合”；在机构合并之后某些部门的专业性和独立性会否受到稀释，使得机构改革得不偿失，等等。所有这些问题，都有待于进一步深入研究。

责任编辑：王智睿

文章来源：《理论导刊》，2018年第8期

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