民主制度与腐败：基于差异化民主国家的比较分析
作者简介
冉昊，中共中央党校科社部副教授，北京大学国家治理研究院兼职副研究员，博士。
针对“民主制度不能遏制腐败”这样一种流行观点，我们通过对不同类型的“民主”国家进行比较分析予以驳斥。差异化民主国家应当包括四种类型，即“半民主”或“伪民主”国家、民主转型国家、民主制度不成熟国家和民主制度成熟的国家。其中，前三种类型的“民主”国家，腐败问题较为严重；后一种类型的国家，腐败问题相对较轻。原因在于，前三种类型的“民主”国家依然面临着市场经济不完善、经济社会体制转型、分配制度不公以及经济发展水平较低等问题——而这些问题才是导致这些民主国家发生严重腐败的根源。差异化民主的类型分析，对我们有效理解民主制度与腐败之间的辩证关系，以及进一步探索和完善中国特色民主的实践形式，具有借鉴意义。
近来，对于腐败的根源和遏制腐败的方法，已经有很多探讨。腐败的产生主要是因为权力过分集中而不受制约。因此，什么样的制度可以制衡权力呢？就人类已经发明出的制度来说，民主制是目前为止最可能对权力进行制衡的制度——当然，这里说的民主制，不是广义上的古典式直接民主，而是基于代表制的近代以来才有的间接民主制。
对此，有很多人提出质疑——如果说民主制度能够遏制腐败，那么世界上很多民主国家，比如阿根廷、俄罗斯、印度、韩国、菲律宾、泰国、马来西亚，等等，这些国家的腐败程度也很严重，这怎么能说民主制度能遏制腐败呢？因此很多人得出结论，不可能靠制度来反腐，因为民主制下的腐败一样严重。然而事实果真如此吗？从本质上说，它涉及三个问题。
第一个问题：这些所谓民主国家的腐败，是由民主制度引起的吗？
第二个问题：民主制度对于遏制腐败当真起不到作用吗？
第三个问题：差异化民主对我们理解民主与腐败之间的关系具有何种启示？
一、“民主”国家的腐败，是由民主制度引起的吗？
先回答第一个问题。既然提到了这些出现了腐败的“民主”国家，那么我们有必要对这些国家逐一进行分析。第一类是有争议的“民主”国家，而这些国家在地缘上也具有共同点，即东南亚诸国。第二类是近年来处于民主转型的国家，如俄罗斯和韩国。第三类是无可争议的民主国家，如印度和阿根廷。
1. “半民主”或“伪民主”与腐败
我们分析第一类——有争议的东南亚“民主”诸国。比如泰国和马来西亚，如同很多以民主之名行集权之实的国家，泰国和马来西亚虽然有各自的国会、议员甚至选举，但其实算不上民主国家。亨廷顿就把这两个他称之为“半民主”的国家，划归为未实现民主的国家行列。泰国常年陷入了民选政府和军人政府反复交替的漩涡之中。就在2014年5月，时任民选的泰国总理英拉为兑现竞选承诺，大力推行以高于市价四成至五成价格向农民收购大米的计划，但该计划造成泰国累计亏损达8780亿泰铢，英拉因此下台，并由泰国军方接管权力。如果把这次军人接管算作政变的话，那么这是泰国1932年结束君主专制以来的第19次军人政变。而英拉的哥哥也命途多舛，在2006年底同样遭到泰国军方的政变赶下台并流亡海外。与泰国不同，马来西亚实际上是由三个政党组成的执政党联盟的独裁，自1957年独立以来，国民阵线和它的前身联盟党始终执政到现在，超过了半个世纪。国民阵线主要由代表马来裔的巫统、代表华人的马华公会和代表印度裔的印度国大党组成，由于巫统一直在国民阵线中独大，所以巫统主席自然成为马来西亚的总理。即便在在2008年举行的大选中，国民阵线在大选中“败”给反对党联盟（民主行动党、泛马回教党和人民公正组成），在国会破天荒地未能获得三分之二的多数席位，但其损失也只是无法掌握修改宪法的绝对主导权，但对其领袖获得总理职位并无任何影响。亨廷顿甚至认为马来西亚一直维持着“伪民主”的面目。而泰国现任总理英拉和原总理他信是一家人，马来西亚的现任总理纳吉布，则是上世纪七十年代马来西亚总理拉扎克之子，这当然不能等同于某些专制国家的“家天下”，但其所反映的一种特点则会让人产生遐想。
即便菲律宾被亨廷顿称为在1990年之前唯一实现过民主政权合法移的亚洲东部和南部地区国家，但是在1986年2月之前，菲律宾也没有真正实现过民主——直到此时马科斯的独裁政权才因为受到了暗杀阿基诺事件的牵连而被终止。
因此，泰国、马来西亚这样的国家实际上从来都无法和民主国家画上等号，菲律宾也在相当长时间内陷入民主和独裁的反复——于是，我们也就更不能把这些国家内部出现的腐败记到民主制的账上。所以，一些民主国家的腐败，并不是因为民主制度，而是因为我们可能把一些“半民主”甚至是“伪民主”的国家，误认为是民主国家。
2.民主转型与腐败
我们分析第二类——近年来民主转型的国家，即俄罗斯和韩国。先看俄罗斯。苏东剧变后，俄罗斯实实现了民主转型，成为民主国家，但腐败问题却越来越严重。在全球清廉指数排行榜上，俄罗斯在2011年排在第143位，属于腐败十分严重的国家。事实上，正是因为俄罗斯为了尽快摆脱前苏联在意识形态和制度上留下的阴影，因而在政治制度和经济制度上进行全面转轨，政治上的民主化和经济上的“休克疗法”同步进行，在这个过程中，国有资产被贱卖，腐败滋生，少数人一夜暴富。因此，造成俄罗斯民主化之后腐败加剧的，恰恰不是民主制度本身，而是因为社会在转型过程中给特权者留下了大量的寻租空间。研究表明，腐败源于制度转型，如果命令经济体制和市场经济体制双轨道并行，行政权力在经济活动中到处都起着重要的作用，于是寻租活动就变得越来越严重。
类似的情况发生在韩国。虽然韩国近年来的腐败状况大有好转，在2011年的全球清廉指数排行榜上位居第43位，但在二十世纪八十年代，即在韩国真正实现民主化的1987年、韩国历史上首个通过人民直选并按合法程序当选的总统卢泰愚，却从三星集团、东亚集团等获取贿赂36次，最终被判入狱17 年。而继任的民选总统金泳三的12名亲属涉嫌腐败，其三个儿子也因为涉及腐败而锒铛入狱。我们应当注意，当时的韩国正面临着政治制度的转型，社会反独裁的活动一浪高过一浪，比如1986年2月，由新民党和以著名人士金大中、金泳三为首的在野团体“推进民主化协议会”发起的“一千万人改宪签名运动”——政治体制在这样的压力之下开始变化，政治上进入了由专制向民主过渡的阶段，这导致社会乱象丛生，腐败的发生恰恰是因为社会正处于政治转型期，而不是因为民主制度本身。此外，韩国政府主导的市场经济模式也成为导致腐败的一个重要原因。“韩国的大企业的董事长实际上是政府，业主只是扮演了管理者的作用。在这种情况下，企业家的政治情结很浓，摆脱不了依附权贵最后自己成了权贵的角色。”
所以，一些转型民主国家的腐败，并不是因为民主制度导致的，而可能是和其所处转型期市场经济制度不完善、政商关系中政府占据主导地位等因素有关。
3. 制度不成熟的民主与腐败
我们来分析第三类——无可争议的民主国家，即印度和阿根廷，看看这些国家出现腐败的原因是什么。先看印度。印度作为一个民主国家，基本上不存在任何争议。然而印度存在的腐败情况也并不乐观，在全球清廉指数排行榜上排名第95位，属于腐败较为严重的国家。可是印度的腐败真的是因为实行民主制吗？如果是这样的话，那么我们就无法解释和印度同处亚洲、且同样实行民主制度的日本，为什么其腐败情况比较低（在全球清廉指数排行榜上排名第14位），属于非常清廉的国家？事实上，印度出现腐败的真正原因是恰恰是因为其民主制度不完善和不成熟。它表现在以下两个方面。
一是印度的市场经济体制不够完善，政府对市场干预过多，为腐败提供了温床。有相关研究指出，在印度，滥用权力的机会和无效的监管是导致腐败的重要原因。这两项与民主制度并不相关。而且恰恰相反，权力的滥用和监管的无效，往往是因为实行了非市场化的经济制度，以及政府对市场的过度干预导致的，这恰是忤逆了民主制度才造成的腐败。有研究佐证，早在二十世纪六七十年代，印度国大党在执政期间，推行国家主导的混合经济发展模式，实行对国家经济的干预政策，为权力与利益的结合提供了巨大的空间。“国家对私人经营活动的严格控制给了主管部门官员有极大的权力。他们可以很快批准某项申请，也可以寻找理由拒绝批准或无限期拖延，这时有没有贿赂往往成为决定性因素。”可以说，印度属于“不自由的民主”制度，其私营企业大部分掌握在一小撮贵族阶级和种姓家族手里，多数人不能够均沾企业在市场上获得的利润。
二是印度的分配制度不完善，导致了国家能力的孱弱，为腐败滋生了土壤。印度国大党执政期间，其分配政策使得改革成果首先是让中产阶级和大企业家受益，广大下层群众的生活状况却不能得到实际的改变。据瑞士银行统计，印度商人、公司和政客在该行的外汇存款高达2.5亿美元，占全印度私人财富的三分之一。在印度的农村，占全国农村人口约4.5%的地主和10%的富农仍然占据着农村75%的土地，贫苦的农民和无地的产业工人占到了农村人口的25%。在这样的分配制度下，财富源源不断流入少数人手中，而国家的财政却日渐捉襟见肘——就连福山也认为，印度的腐败不是因为民主制度，而是因为国家能力的缺乏，以及由此导致的国家无法提供高质量的公共服务，使得印度人民果断地转向人民党领袖纳伦德拉·莫迪，希望他能提供坚决的领导，建立强有力的政府，取代过去十年来无能腐败的国大党领导的联盟。
类似的情况也出现在拉美的民主国家，比如阿根廷。究其民主发展历程，阿根廷可谓充满波折。早在第一次世界大战爆发前，阿根廷也算赶上了第一波民主化浪潮的尾巴，建立起了多少带一些民主色彩的政体，但不幸的是，在1930年的军事政变中它草草收场。伴随着第二波民主化浪潮，阿根廷在1945年又再次通过普选产生了政府首脑，但这种半民主状态在军人政治和贝隆党人之间的冲突下变得极其不稳定，直到二十世纪八十年代，在同英国的“马岛之战”中阿根廷军政府的败北使其合法性遭到严重削弱，进而在1983年由选举产生了新的文官政府，也算是搭上了第三波民主化的浪潮。可以说，阿根廷是世界上为数不多的有着三波民主化浪潮经验的国家。所以，阿根廷政体的民主特性不容怀疑。然而，在全球清廉指数排行榜上，阿根廷位列100名，其腐败程度在拉美诸国中较为严重，这又是什么原因呢？对于这样一个民主国家中的“老资格”，“民主”显然不是其腐败的根源——因为在军政府统治期间，阿根廷的腐败也没见有多大好转。其主要原因还是在于民主制度的反复波折增加了其彻底民主化的成本，导致其民主制度始终无法成熟起来。它主要表现在以下两个方面。
一是阿根廷的政府对市场运行的过度干预依然较高。如官员对处置原先国有资产的产权上，拥有较大的权力。前总统梅内姆在退休后就因为任内“非法出售国有地产”遭到了起诉。
二是政治制度设计上对权力制衡的强度仍然不够。阿根廷虽然也实行三权分立的民主制度，但“在超级总统制和强势政党控制的环境下，三权之间的制衡作用非常小，行政权力远远超过立法权和司法权……一个比较典型的例子是，梅内姆执政时为了实现对司法权的控制，把最高法院的法官人数从5名增加到9名，其亲信占到6名”。很显然，不是因为民主制，而恰恰是因为背离了民主制，才造成阿根廷的腐败问题。
由此可见，对于这些仍处于发展阶段的真正的民主国家，制度当然对其腐败产生影响——但腐败并不是民主制度本身导致的，而是市场经济制度的不完善、分配制度的不公允、权力制衡不足，以及由此导致国家能力的衰弱，才是产生腐败的主因。
另外，经济发展水平也可能对腐败产生影响。如果我们再观察全球清廉指数的排行情况，则可以发现一个粗略的规律，即大凡清廉排名很靠前的国家（也就是腐败很轻的国家），基本都是发达国家即经济发展水平很高的国家，而排名靠后的国家其经济发展水平也较低。在排行榜上位列前五十名的国家，只有卢旺达的人均年收入低于全球平均水平10000美元。而在该榜上位列最后五十名的国家，只有委内瑞拉的人均年收入高于6000美元，另外只有三个国家高于4000美元，其余腐败严重的国家，人均年收入都低于4000美元。“休克疗法”的始作俑者、哈佛大学教授杰弗里·萨克斯指出，穷国的腐败可以用贫穷程度来测量，并且这种“相对腐败”的传导机制具有循环性，例如，贫穷引发了腐败，反过来，腐败又会导致经济发展的落后。贫穷之所以在印度成为诱发腐败的一大因素，也说明了经济发展水平和腐败之间存在的一定关系。
通过上面的分析，我们可以回答第一个问题，即民主国家的腐败，原因和民主制度无关，而和这个国家处于特定的社会和制度转型期有关，也和这个国家的经济发展水平有关，还和这个国家关乎政府和市场关系的政治和经济制度有关。毫无疑问，我们不可以说这些民主国家的腐败是因为实行了民主制度，而应当说，要么是因为这些国家是“半民主”或“伪民主”国家，要么是因为这些国家民主制度的不成熟，以及这些国家民主制度各自所处的环境不够成熟——这个环境包括社会转型状况、经济发展水平，以及政府对市场的过度干预等；我们甚至可以说，如果没有实行民主制度，这些国家的腐败可能会更严重。
春暖
花开
二、民主制度对遏制腐败起作用吗？
接着回答第二个问题：民主制度对遏制腐败起不起作用？
回答这个问题有两种思路。一种思路是循着这个问题抽丝剥茧，一步步探讨民主是如何抑制或纵容腐败的。另一种思路则是反向论证——如果民主对于腐败的遏制在多大程度上起作用无法做出明确的界定，那么我们可以思考一下那些清廉国家与民主制度之间的关系。
前面已经分析过，虽然很多所谓民主国家的腐败问题比较严重，但这些国家多半是我们所称的不成熟的民主国家；反过来，如果我们观察那些腐败程度很低的国家，则大都是民主国家，并且是成熟的民主国家。在全球清廉指数排行榜的十个级别中，排名前四个级别的国家可以算作腐败程度较低的国家或地区。这类国家或地区共有三十四个。我们姑且称之为清廉国家或地区。
在这些清廉国家或地区中，我们发现只有新加坡、中国香港、卡塔尔和阿联酋等四个国家或地区是非民主制度的国家，其余三十个都是民主国家或地区。
进一步，在这三十个民主制国家或地区中我们发现，有二十四个国家或地区是经历了第一波民主化浪潮的洗礼的——即便其中有八个国家后来由经历了民主化后的回潮（又变回非民主国家的波折）；只有巴巴多斯、博茨瓦纳、塞浦路斯、爱沙尼亚、巴哈马、中国台湾和圣卢西亚等六个国家或地区没有过最早阶段的民主经验（见表1）。
概言之，在全世界范围内腐败最轻的国家或地区中，有88%的国家或地区实行的是民主制度；而在这些实行了民主制的国家或地区中，又有80%的国家或地区有过近代以来最早阶段的民主经验，使其有可能发展出比较完善和成熟的民主制度。按照这个逻辑，世界上腐败最低的国家，绝大部分是具有相对完善和成熟民主制度的国家，或者说，成熟的民主制度可以让这个国家的腐败程度较低。
三、启示与借鉴：差异化民主制度与腐败的辩证关系
最后回答第三个问题：差异化民主对我们理解民主与腐败之间的关系具有何种启示？以往我们对民主国家的认识往往铁板一块，盖因对民主本身的界定依据过于单一化，要么依据熊彼特式的意识形态区分、要么依据普萨托利式的普适价值性划分，或是依据王绍光式的选举程序式的“选主”界定，往往忽视了民主政体国家内部的差异性。这容易让我们对于民主制度的认识产生选择性偏好，一旦当我们聚焦于民主和经济发展之关系时，会自发性选择特定的几个我们熟知的经济发达的民主国家（即制度成熟的民主国家）；而当我们聚焦于民主与腐败之关系时，有自发性选择人口众多、经济发展水平较低或是制度不成熟的民主国家，以至于对民主与腐败之间的关系认识产生偏差。
基于本文分析，我们有必要对差异化民主国家进行界量，即差异化民主国家的四种类型：“半民主”或“伪民主”国家、民主转型国家、制度不成熟的民主国家和制度成熟的民主国家（见表2）。其重要价值在于两点。
第一，差异化民主国家是有效理解民主与腐败关系的基础。（1）差异化民主国家的前三类，即“半民主”或“伪民主”国家、民主转型国家和制度不成熟的民主国家，对遏止腐败具有局限性。作为“半民主”国家的泰国，2017年8月，因“大米渎职案”即将受审的前总理英拉离奇出逃，最终英拉被缺席判刑五年。假如整个事件程序民主，而受审对象英拉却成功出逃，这恰恰反映了泰国这个君主立宪制国家民主司法制度的漏洞；假如整个事件程序不民主，那么司法机关对该国前行政首脑的“腐败”审判就是“欲加之罪”，更反映出这个国家民主制度对于防止腐败的不完善。作为民主转型国家的韩国，在1987年实现民主化整整三十年之后的2017年，时任韩国总统朴槿惠因“亲信门”和诸多“腐败”丑闻被弹劾下台。这场看似以最“民主”的方式维护韩国人民权利、用“民主”手段把总统拉下马的大戏之中，却并非表面看起来这么简单。回顾“亲信门”事件被韩国媒体曝光，是在2016年10月24日，仅仅四天之后的10月28日，在韩国首尔市中心广场上，就爆发了反对朴槿惠的万人规模游行。试想，仅仅四天的时间，在喧闹之所聚集上万人规模的集会，难道没有幕后推手吗？虽然我们无法断定朴槿惠“亲信门”事件的背后，必定有一股反朴势力利用民主制度来实现其政治阴谋，但我们亦无法排除这样的可能性。这也是为什么时至今日朴槿惠对关于其腐败的诸项指控拒不认罪的重要原因。可见，假民主以反“腐败”，在民主转型国家中，恰恰反映出不成熟的民主制度对遏止腐败的局限性。但须注意的是，这种局限性并不来源于民主制度本身，而是其民主制度的不成熟及其所处环境的不完善。
（2）制度较完善的民主国家对于权力制衡也并非没有疵漏。如在权力制衡体系较为完善的美国，三权之间博弈也存在缝隙。2016年2月，美国联邦最高法院时任大法官斯卡利亚去世，其所空出的职位将由美国总统提名的新大法官候选人补缺。作为“三权”的一支，美国最高法院大法官所代表的司法权的重要性毋庸置疑。美国联邦宪法规定，新任大法官须由美国总统提名并获参议院票决同意后才能上任（体现了三权之间的相互制衡）。而自2014年美国中期选举之后，共和党在参议院获得多数席位，这直接导致时任美国总统的民主党人奥巴马提名的法官难以获得参议院支持。参议院拒绝启动程序审议奥巴马总统提名的大法官候选人（奥巴马为了获得共和党的支持，提名了一位63岁的亲民主党大法官候选人，此人为美国四十年来最年长的联邦最高法院大法官提名人）。到了2017年2月，新任美国总统共和党人特朗普上台后，为了更持久地在联邦最高法院多一位亲共和党的大法官（美国联邦最高法院大法官为终身制），提名年仅49岁的亲共和党法官戈萨奇为候选人，并于4月12日获得参议院表决通过（此时的参议院依旧是共和党多数席位），而戈萨奇又成为美国二十六年以来最年轻的联邦最高法院大法官。可见，即便是制度已经较为成熟的发达的民主国家，通过民主制衡权力来防止寻租和腐败也并非没有漏洞可钻。
第二，打破对差异化民主遏制腐败的迷信，通过完善中国特色的民主实践形式来遏制权力寻租与腐败的蔓延。其实质就是要实现对权力的有效制约，应当包括两个维度。
（1）纵向维度实现由下而上的权力制约。一方面，通过完善基层协商民主，实现基层社会治理的“共建共享共治”。目前基层协商民主的模式也日趋多元化，从协商主体来看，有群众自发组织、官办协商、预算参与（即通过基层人大预算审议来实现协商民主）等多种形式；从协商形式来看，包括浙江温岭的民主恳谈、吉林安图的民意裁决团、北京顺义的村规民约等多种模式创新，这就为基层协商民主的进一步完善奠定了基础。另一方面，通过农村民主选举的自治，来实现对基层公权力的有效监督。当前正在进行的农村两委三年一度的换届选举（截至2018年1月底），与往届农村两委换届选举的最大不同，是村委会候选人从过去的四人增加到五人（即海选阶段按得票多少排序选出五位候选人），再从五人之中进行二轮投票差额选出包括村委会主任在内的三名村委。而整个选举过程，严格实行“双过半”的民主规则，即村委会委员选举投票人数超过本村村民半数、当选的三名村委票数都要超过选票的一半，从而在现有条件范围内较好地保障了农村两委换届的民主性。
（2）横向维度进行权力制约。对于权威型政体而言，横向维度的权力制约往往是实现民主监督的难点。对此，相应的改革措施是2017年底全国渐次推行的国家监察体制改革试点。其核心在于两条：一是整合监察机构，提高权力横向制约的效率。如试点地区的监察委员会将人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合起来，与纪委合署办公，履行纪检、监察两项职能。二是以留置权代替“两规”，进一步完善党内横向权力制约的规范化与法制化。机构的重组与程序的规范，本质上反映了横向权力制约监察资源的重构与权力制约机制的进一步理顺，这就为中国特色的民主实践形式创新拓展了空间。
（文章仅代表作者观点）
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责任编辑：陈鑫
文章来源：《天津行政学院学报》2018年第2期
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