中国式扶贫: 实践、成就、经验与展望

作者简介

 杨骅骝，清华大学公共管理学院、国情研究院博士后；

周绍杰 ，清华大学公共管理学院、国情研究院副教授；

胡鞍钢，清华大学公共管理学院教授、国情研究院院长。

文章根据扶贫的主体、方式、对象和目标，把我国自改革开放以来的扶贫事业划分了四个阶段。应用历史数据，分析了每个阶段的扶贫特点，并对中外的贫困发生率做了比较分析，总结了我国扶贫事业取得的成就。在此基础上，总结了中国扶贫的主要经验，即经济发展与阶段性国家扶贫战略相结合、扶贫开放与社会保障相结合。最后对2020 年后的扶贫工作进行了展望与政策建议。2020年我国将消除绝对贫困现象，我国的扶贫重点应转向减少相对贫困，特别是保障和提高脆弱人群的生活水平。

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中国式扶贫: 实践与成就

改革开放以来，扶贫一直是中国社会主义建设的中心任务之一。中国的贫困发生率从 1978 年的97. 5% (2010 年贫困标准，下文若无特别说明，均按此标准) 下降至 2017 年的 3. 1%，接近实现 2020全面消除贫困人口的目标。总结改革开放以来中国扶贫事业的发展，大致可以划分为四个阶段 (见图 1)。

第一阶段 (1978-1985): 农村经济体制改革。以家庭联产承包责任制为主的农村经济改革，极大地释放了农业生产率和大幅度地提高了农民收入，大幅度降低农村贫困人口比例。此外，乡镇企业的快速发展也成为提高农民收入的重要渠道，乡镇企业的就业人数从 1978 年的 2827 万人上升到 1985 年的 6979 万人。在此期间，我国农村贫困发生率从 97. 5% 降到1985 年的78. 3%，下降幅度近20 个百分点。需要指出的是，这一阶段国家还没有实行专门的、全国范围的国家扶贫政策，国家的扶贫重点是针对西部贫困地区。

第二阶段 (1986-2000): 制度化扶贫开发。这一期间，乡镇企业的崛起以及后来的城镇化的快速发展成为提高农民家庭收入水平的两大动力。其中，乡镇企业的就业人数从 1985 年的 6979 万左右上升到2000 年 1. 28 亿人;城镇化率从 1985 年的 23. 71%上升到 2000 年的 36. 22%。这一时期，中国开始实施国家层面的扶贫战略。1986 年成立了国务院贫困地区经济开发领导小组 (1993 年更名为国务院扶贫开发领导小组)，这是中国进行大规模扶贫开发的制度化的开端。确定重点扶贫县成为扶贫开发区域瞄准的重要手段。1986 年第一次确定 331 个国家重点扶持的贫困县。通过专项扶贫贷款、以工代赈和财政发展基金进行专项扶贫投资。1994 年制定 《国家八七扶贫攻坚计划》，这是国家第一个目标明确、对象明确、措施明确和期限明确的扶贫开发行动纲领，确定了592 个国家重点扶持的贫困县，提出到 2000 年底基本解决 8000 万农村贫困人口的温饱问题。

在第二阶段，按照国际可比标准，中国整体的贫困发生率从 1984 年的 69.4%，下降到 1999 年的 35.6%，下降幅度达 33.8 个百分点，显著高于南亚国家 (从57.4%下降到45.1%，下降幅度为12.3 个百分点) 和非洲撒哈拉沙漠以南国家 (55.2%上升到58.0%，提高了2.8 个百分点)。从农村贫困人口状况来看，农村贫困发生率从1985 年的 78.3%下降到 2000 年的 49.8%，下降幅度28.5 个百分点。总体来看，2000 年基本实现了邓小平提出的“三步走”的第二步，即国民生产总值比1990年翻一番，总体达到小康水平。但是，当时的小康水平仍旧是“低水平、不全面、发展很不平衡的小康”。按照世界银行的收入组划分，中国仍旧是低收入国家。此外，虽然到2000 年中国已经取得显著的扶贫成就，但是农村贫困发生率按照2010 年的标准依然高达近50%。中国加入 WTO 后，经济保持高速发展，但其 “涓滴效应”已不足以继续推动大规模减少贫困的目标。

第三阶段 (2001-2012): 新世纪综合减贫战略。为此，国家制定了更加有针对性的扶贫策略，扶贫政策的实施也更加多元化。2001 年，国务院颁布实施了 《中国农村扶贫开发纲要 (2001-2010)》，再次强调了把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，并提出把社会保障作为解决温饱问题的基本手段。2005 年，十六届五中全会提出建设 “社会主义新农村”，把发展经济放在农村建设的首位，强调了工业反哺农业和城市支持农村。在此发展战略指导下，2006 年国家全面取消了农业税。在这些农村经济发展政策支持下，2012 年的农村居民纯收入达到了 2000 年的 2. 43倍，基本解决了全体人民的温饱问题。在扶贫的社会保障工作上，2003 年开始在全国部分地区试点了新型农村合作医疗，到了 2010 年已经有 4615 万人参加了新农合。农村最低生活保障制度也在 2007 年后正式在全国推行。这一阶段扶贫工作的另一个显著特征是设定贫困村作为工作对象，突出整村推进的扶贫开发模式。《中国农村扶贫开发纲要 (2001-2010 年)》在全国确定了 14. 8 万个贫困村，扶贫工作更加精细化。进入 21 世纪的第二个十年，中国进一步把扶贫工作作为全面建设小康社会的重点实现目标。2011年，中国制定 《中国农村扶贫开发纲要 (2011—2020年)》，该纲要的总体目标是，到2020 年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房 (即 “两不愁、三保障”); 贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。

第四阶段 (2013-2020): 精准扶贫战略。2013年 11 月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”的思想。2013 年年底，发布了 《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。2014年，在全国范围内实施 “精准扶贫”、 “区域开发”和 “社会保障”相结合的扶贫战略，并把每年的 10月 17 日设立为 “扶贫日”。2015 年 11 月底，中央扶贫开发工作会议发布了 《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，包含 101 条具体举措，明确了中央国家机关 76 个有关部门的任务分工。该决定要求着力实施精准扶贫方略，健全精准扶贫工作机制，抓好精准识别、建档立卡这个关键环节，按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的 “六个精准”要求，动员一切社会力量，构筑综合的扶贫开发战略，实现到 2020 年农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。在 “精准扶贫”理念的指导下，中国已经形成了在党的领导下、各级政府广泛参与、省市县乡村 “五级书记”齐抓共管的扶贫工作机制，中西部 22 个省区市向中央签署脱贫攻坚责任书。各级政府通过动员全社会力量，采取各种方式，形成全方位的扶贫工作格局。总体来看，“精准扶贫”战略适应了 2020 年全部消除绝对贫困人口的目标。2013-2017 年期间，中国农村贫困发生率，从 2012 年的 10. 2% 下降到 2017 年的 3. 1%，贫困人口规模从 9899 万人下降到 3046 万人，减少贫困人口规模达到 6853 万人，相当于英国的人口规模。

中国扶贫事业经过四阶段的连续发展，取得了巨大的成就。按照世界银行 1. 9 美元的标准，2014 年中国总体的贫困发生率为 1. 4%，基本上接近完全消除贫困人口 (见图 2)。与其他与中国收入水平相近的国家相比，中国的贫困发生率显著较低。作为世界上人口规模最大、地区发展差异显著的国家，中国的低贫困发生率不能不说是一个伟大的成就。即便是按照世界银行较高的贫困线标准 (3. 2 美元)，中国也属于世界贫困发生率较低的国家(见图 3)。

中国的扶贫成就还体现在农村贫困深度的显著降低。贫困深度反映了贫困户的收入和贫困标准的差距 。按照 2010 年不变价贫困线 2300 元计算，2000 年的农村贫困深度指数为 14. 79%，而 2010 年则降低为4. 15% 。如果按照世界银行 1. 9 国际美元的贫困线标准估算，1990 年中国的贫困深度为 24. 4%，2010 年下降为2. 7%，而2014 年进一步下降到0. 3%。这也表明，随着中国贫困发生率的不断降低，贫困人口的生活状况也显著提高。反映了居民生活水平的恩格尔系数也是逐年降低，2017 年的城市居民恩格尔系数(28. 6%) 已经达到联合国粮农组织制定的 30% 富足标准，农村的恩格尔系数 (31. 2%)，也接近了富足标准。城乡恩格尔系数的差距也呈现显著下降，从 1978年相差10． 2 个百分点下降到2017 年的2. 6 个百分点。

中国居民最低生活保障制度不断完善。中国 “低保”政策首先于1993 年在城市推行。2003 年开始推进农村低保制度，目前已经覆盖到全国所有地区。2016年，各类社会救助人群的规模达到 6066. 7 万人，其中农村社会救助规模为4586. 5 万人，数量高于2016 年农村贫困人口规模 (4335 万)。而且，2014 年以后，农村的低保标准 (每月 231 元/人) 已经高于国家贫困线，并且与城镇低保标准的差距显著降低，从2006 年相差2.4 倍逐步降低到2016 年的1.6 倍。从这个意义上讲，尽管中国当前还没有完全消除贫困，但是通过社会救助体系，大部分的贫困人口基本实现脱离绝对贫困。

中国式扶贫的主要经验

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总体而言，中国式扶贫的主要经验可以总结为以下几个方面。

首先，经济发展成为大幅度降低贫困发生率的主要动力。这在很大程度上源于中国采取了正确的经济发展道路，通过建立和完善社会主义市场经济体制，为全体人民创造经济机会，推动贫困发生率大幅降低。其次，改革开放以来，中国在不同时期实施了具有阶段性特征的国家扶贫战略，形成了以政府为主动、全社会广泛参与的国家扶贫行动，成为持续推动扶贫事业发展的重要制度保障，体现了国家发展的社会主义制度特征。自上世纪八十年代以来中国的国家扶贫行动主要体现为以下几个重要特征。

从扶贫的阶段性来看，国家扶贫行动在战略上保持了连续性。从上世纪80 年代中期开始设定国家扶贫办以来，连续制定了若干个国家扶贫的中长期规划和行动方案，包括1994 －2000 年期间的 “八七”扶贫攻坚计划、21 世纪两个十年的中国农村扶贫纲要、2015 年出台的打赢脱贫攻坚战的决定等专项国家扶贫规划，并且把扶贫工作的主要内容列入各个五年计划或五年规划。这些制度安排不仅保证了国家扶贫行动计划的长期性、战略性和连续性，在各个阶段设定有针对性的扶贫政策，并且不断提高贫困线标准。例如，2011 年制定的2010 年标准为2300 元，相对于2008 年标准 (为1067 元) 大幅度提高，并高于世界银行的国际贫困线标准。

从扶贫目标人群来看，从“八七扶贫攻坚计划”以贫困县为主，到 《中国农村扶贫开发纲要 (2001-2010)》以贫困村为主，再到 “精准扶贫”以贫困户为主。这一过程也反映了中国的扶贫工作不断走向 “精准化”，做到扶贫攻坚无死角、无遗漏。以精准扶贫为例，中国各地区全面完成了贫困村、贫困户识别工作，把“三区三州”作为重点扶贫地区给予专门支持。

从扶贫参与主体来看，不仅包括从中央到村的各级政府，各级政府部门均承担明确的扶贫对象，并动员社会力量参与扶贫工作，形成扶贫参与主体多元化的格局，建立了各级政府、国际组织、社会组织、企业的多部门合作伙伴关系，以及多样化的对口帮扶体系。中国在 1996 年建立了对口帮扶政策。20 多年来对口帮扶政策的实施使得贫困地区获得了援助地区在基础设施建设、产业扶持、人力资源开发、干部交流等多个方面的支持，对于贫困地区的经济发展发挥了重要作用，带动贫困地区的扶贫事业的开展。

从扶贫方式来看，各个阶段的扶贫政策充分地体现了多维度扶贫，强调扶贫政策的系统性和针对性，不仅要提高贫困人口的收入水平，同时也关注导致贫困的根本性因素，着眼于贫困人口面对的知识贫困、人类贫困、生态贫困，展开了教育扶贫、产业扶贫、异地搬迁扶贫等工作，切实提高贫困人口的自我发展能力。以异地搬迁扶贫为例，根据国家发改委 2018 年的 《中国的异地扶贫搬迁政策》的统计，2001 －2015年期间，全国累计支持地方搬迁贫困群众 680 多万人;2016 年和2017 两年，全国又完成约 589 万人的易地扶贫搬迁建设任务，2018 年将再实施 280 万人左右的搬迁建设任务， “十三五”时期易地扶贫搬迁建设任务大部分将落地实施。预计 2001 －2020 年期间，中国将累计完成异地搬迁扶贫人口达到 1700 万。此外，中国也不断创新扶贫模式，并对可复制、可推广、可持续的成功经验广泛推广。例如，中国的电商企业已经覆盖全国590 个贫困县，成为贫困地区产业发展的重要驱动力，成为精准扶贫的新模式之一。

总体来看，中国已经形成了在中央政府的领导下、各级地方政府负责统筹实施、各类企业和社会组织广泛参与的全社会、全覆盖、全方位扶贫体系。国家根据不同发展时期与阶段性扶贫工作的特点，不断调整经济发展、扶贫政策和社会保障相关制度与政策，以确保扶贫工作能够做到高效率和公平公正。改革开放以来，扶贫的动力不断转换，扶贫的策略也不断转换，形成了以经济发展为动力、以综合性扶贫政策为合力、以社会保障为托底的三个稳固的扶贫支柱。

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后2020 年扶贫工作展望

2020 年实现全部贫困人口脱贫是指脱离绝对贫困，部分刚刚脱离贫困的人口仍旧存在 “返贫”的可能性。如何推进相对贫困人群持续提高生活水平将是 2020 年后中国扶贫发展的继续。重点工作可以着眼于以下几个方面。

首先，稳定低收入人群的收入增长。从近年来的低收入群体的收入增长来看，低收入群体仍旧面临着收入增长不稳定，收入增长速度低于高收入群体的现象。2014 －2017 年期间，城镇居民和农村居民的收入差距仍然存在着拉大的现象，高收入组与低收入组的收入差距仍旧没有呈现出稳定缩小的趋势。其中，农村居民的低收入组增长不稳定，平均收入增长率显著低于高收入组，此间的年收入增长率依次为 －3. 8%、11. 5%、 －2. 6%和 9. 8%。这四年的平均年收入增长率为3. 7%，显著低于高收入组的 10. 1% 的平均增长率。而且，高收入与低收入之间的收入差距巨大，并且呈扩大趋势，从 2014 年的 8. 7 倍扩大到 2017 年的9. 5 倍。低收入组的不稳定性加大了他们返贫和处在相对贫困的可能性。因此，2020 年以后中国的扶贫工作应当关注低收入群体的收入增长问题，在保障脱离绝对贫困人口不返贫的基础上，降低相对贫困人口。

第二，2020 年后把国家贫困线标准和低保标准相统一。全国各个地区的城乡低保标准是动态调整的，并且其平均标准已经高于国家贫困线。2020 年以后，中国可以考虑取消国家贫困线标准，转向不同地区依据地区生活成本而设定的低保标准，同时逐步缩小城乡低保标准的差异，形成从统一性标准向多样性标准过渡。与此同时，要求各个地区的低保标准设定动态化，与地区的经济发展水平相适应。

第三，继续加强重点地区的全面发展。国家的14个集中连片贫困地区是生态贫困、人类贫困整体突出的地区，也是目前脱贫攻坚的重点地区。特别是 “三区三州”地区，2017 年的贫困发生率达到 14. 6%。这些地区即使在 2020 年实现脱离绝对贫困，但是从这些地区长远的经济社会发展来看，仍旧面临诸多困难，自我发展能力仍然薄弱，缩小与其它地区的发展差距将是一个长期的过程。

第四，加强重点低收入人群的监测与保障。2020年后，各个地区应当关注以下重点人群的生活保障问题，包括无亲属供养来源的农村老人、农村低收入家庭的贫困儿童、单亲低收入家庭儿童、无劳动能力及缺乏供养来源的残疾人。当前，中国的老龄化是不可逆转的人口趋势。按照65 岁以上老年人计算，2016 年全国老龄人口比重达到10. 8%，预测到 2035 年将持续增长到32. 7%。目前，我国已经基本建立了个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，但保障水平总体来说还不足以覆盖农村老人在基本生活支出的需要。因此，2020 年后，农村老人的生活保障问题将成为农村助贫工作的重点，不仅要保障他们的基本支出需求，同时也要把农村老人的医疗保障、基本生活护理和精神慰藉作为乡村振兴计划的重点内容。

不断提高残疾人的基本生活保障水平。根据中国残疾人联合会的估算，2010 年我国残疾人口总数为8502 万，其中重度残疾为 2518 万。保障残疾人的生存权和发展权也是 2020 年后助贫工作的重要内容。要针对重度残疾、无就业能力的残疾人进行重点监测，并且在低保标准的基础上，加大政府的保障水平，同时积极统筹社会资源，保障无亲属供养、无收入来源的残疾人的基本生活保障。

继续加大低收入家庭的儿童的义务教育、营养和健康保障水平。根据联合国儿童基金会发布的 《2015年中国儿童人口状况—事实与数据》，16%的儿童居住在贫困农村地区，40% 左右的儿童人口 (规模为1. 03 亿) 直接受到人口流动的影响，其中流动儿童为3426 万、留守儿童6877 万。从某种意义上来讲，留守儿童与流动儿童已经成为我国人口发展最重大的问题，直接关系到未来总体人口素质问题，应当给予高度重视。

第五，最迟2020 年完成制定 《2021 －2035 年中国城乡居民基本保障发展规划》。2020 年从原有的扶贫机制转向助贫机制，2020 后对于低收入及无收入人群的生活保障和发展支持在政策上不缺失，在支持力度上不减、并且不断加大，保障这一群体的生存权、发展权以及满足他们对美好生活的需求是社会主义制度优越性的内在要求，不断完善有中国特色的助贫制度，保持助贫工作的连续性、动态性、可持续性。这需要继续发扬原有扶贫体制的制度优势，进一步整合全社会资源，构建国家助贫、产业助贫、社会援助三位一体的国家低收入人群保障工作格局，构建助贫发展的长效机制。在支持低收入人群的发展能力方面，把 “扶智”和“扶志”结合起来，加大对低收入人群的人力资源开发，减少“等靠要”这类 “精神贫困现象”，进而不断提高开发式助贫的实施效果和长效机制。

责任编辑：Charles

文章来源：《国家行政学院学报》，2018年第6期。编辑时有删改，详细内容请参照原文。