从政党能力到国家能力：转型中国国家能力的一种建构路径

作者简介

张树平，上海社会科学院政治与公共管理研究所副所长、副研究员。

基于现有国家理论及对中国国家能力的理论分析所存在的两个不足，本文对转型中国国家能力的考察采取了从政党能力到国家能力这一路径，并力图将这一路径置于时间和历史的场景转换之中。本文认为，十八大以来中国共产党的政党建设和全面从严治党，虽然缘起于对种种与政党相关的压力与问題的回应，但却在客观上体现了转型中国国家能力的内在需求和内在逻辑。因此，从政党能力建构国家能力成为当下中国国家发展与国家转型的关键性议题，因而也成为当下中国全面从严治党和国家治理现代化的重中之重。从政党能力建构国家能力的这一路径，客观上要求转型中国国家能力建构从政党能力建构着手，亦要求政党能力建构溢出政党本身而进入国家范畴，因而基于具象的、结构化的政党－国家能力，同时超越具象的、结构化的政党－国家能力而以“国家政治再平衡能力”统摄当前中国国家能力建构，就成为转型中国国家能力建构的内在逻辑。

本文对国家能力的关注，缘起于现有的国家理论及对中国国家能力的理论分析存在的两个不足：一是结构性的不足，亦即现有的国家能力理论对中国共产党在当代中国政治结构与政治过程中地位与作用的相对忽略；但事实上很难离开政党能力去谈中国的国家能力。二是对时间和历史因素的相对忽略，亦即在对中国国家能力的分析中多多少少存在一种静态的结构化、普遍化倾向，难以将转型国家政治能力的建构与国家建设的主题转换结合起来。

从第一个不足出发，本文关注从政党能力构建国家能力的这一路径。这一路径的部分合理性在于：由于中国共产党在中国政治结构中的地位，中国国家转型和国家治理中的种种压力会首先和广泛地传导到政党身上。因而，中国共产党的政党建设和全面从严治党，虽然缘起于对种种与政党相关的压力与问题的回应，但却在客观上体现了转型中国国家能力的内在需求和内在逻辑。从第二个不足出发，本文通篇关注（不同的）时间要素在国家能力研究中的应用：第一部分关于中国共产党党建中的十大主题，来自对2011—2016年6年间中共全面从严治党从中央到地方的实践的归纳和提炼，基本素材来自作者在《中国政治发展进程2012—2017》中对每一年度政党建设的梳理。第二部分聚焦于与上述政党建设十大主题相关联的十大政党能力和基于十大政党能力的十大国家能力，此种具有相互关联和相互规定性质的十大“政党一国家能力”亦即现代中国政治体系与国家治理框架中的“具象的政党一国家能力”。由此具象的政党一国家能力”如何统合就成为一个重要的理论问题，这正是本文第三部分讨论的重点：此一部分论述转型中国国家能力的一种统合方式亦即“政治再平衡能力”问题，基本依据在于本文对中国共产党参与和领导中国国家建设历程的历史逻辑的基本判断—向解放寻求现代，向发展寻求解放，向治理寻求发展。第四部分聚焦于当下中国，从实践和经验层面论证当下中国如何在政党一国家路径中构建政治再平衡能力。而贯穿全文的笔者对于中国国家转型的目标形态—“基于发展的新治理型国家”的基本判断，则以传统中国政治与现代中国政治的隐含比较为基础。

本文没有涉及一些常见的国家能力概括方式，比如国家的汲取能力、强制能力，不是因为这些能力本身不重要，而是因为在本文的视野中，类似汲取能力、强制能力本身需要依托一些更为自主、更为自足、更具行动性的国家能力方可获得，因此后者具有优先性。本文无意也无力提供有关中国国家能力的纲目式的全面框架结构，因而也不涉及诸如党和国家对军队的控制能力、国家对外交往能力等范围。总之，本文关注的是在当下中国，中国国家能力建构中一种可能的和必要的路径与方式。

一、当前中国政党建设中的十大主题（2012—2016）

中共十八大以来全面从严治党的理论和实践，既是对改革开放以来党的建设理论与实践的具有连续性的继承，也是对新形势下党的建设所面临的新问题的回应，因而同时也具有新的阶段新特征。下述十大主题，出自对2012年以来中共党建实践的归纳和概括。总的来说，这十大主题体现了两个基本特征：第一，在毎一个党建主题方面，既有中共党建意图、战略、目的，这是主观性的方面；也有中共从严治党的实践、举措、办法，这是客观性的方面。每一个党建主题都体现了主观性与客观性的交融。第二，在每一个党建主题方面，既有中共中央的理论、战略、实践和举措，又有各个层级的地方和基层党组织的党建实践，体现了中央与地方党建的互动。

第一，坚持思想建党，塑造使命型政党。在全面深化改革、全面建成小康社会、全面依法治国的形势下，如何坚持和维护中国共产党作为一个马克思主义政党的基本性质，增强中国共产党作为一个马克思主义政党的使命感和责任感，是当前中国全面从严治党的首当其冲的理论问题和实践问题。为此，执政党必须高度重视马克思主义理论体系的再学习、再创造，同时重视中国共产党理论与实践历程的梳理、总结和理论升华。

第二，优化党员。中国共产党作为一个整体，是由一个个具体的中国共产党党员构成的。如何提升党员素质、加强党员教育与管理，特别是如何建设一个党员能进能出的流动机制，实现中国共产党党员规模与质量、（与中国社会的）联系与覆盖的平衡，巩固中国共产党的社会基础并增强其对中国社会的代表性，是党员建设的核心内容。

第三，优化干部。坚持党管干部、党管人才基本原则，探索干部能上能下机制，全面优化干部选任制度。干部是党的基本路线的执行者、维护者，是中国共产党最可宝贵的人才资源。在当前中国国家治理现代化的过程中，尤须注意党的干部中的特殊群体的选拔、教育与培训工作，比如县委书记群体、纪委书记群体的选任工作；同时，又不仅仅限于县委书记、纪委书记这样的特殊群体，而是每个党内的重要职务体系，比如省委书记、组织部长、宣传部长、统战部长都应当形成具有自身特色的类似家风、行风和世范的行为规范、职业规范和道德体系。同时，要探索和完善干部换届工作机制，确保权力有序交接，防止用人腐败；完善党员干部教育体系，优化各级党校工作。

第四，严明纪律。规则、规范和纪律，是一个组织的基本特征；严格的纪律，是马克思主义政党的本质特征之一。作为一个具有8000多万党员的大党，如何形成一个统一的行动主体，确保党在治国理政中的决断能力、执行能力、抵御风险能力和防腐拒变能力，绵密、完备的纪律和严格执行纪律是关键。为此，必须髙度重视两个方面：一是实现党内纪律的体系化、法典化，党内纪律必须与时俱进，绵密、完整而不累赘，能够有效约束党员干部特别是党的中高级干部，同时又不限制其作为能力和创新能力；并且党的纪律在党内必须要有类似于法律之于公民的崇髙权威。二是实现党纪与国法的有效衔接，同频共振，体现协同效应。

第五，强化巡视与监督。巡视与监督是中国共产党自我控制、自我管理、自我反思、自我修正、自我净化能力的一个重要部分。对于掌握和运行各级权力的党员干部来说，除了自身的道德修养，更重要的是接受组织巡视与全面监督的约束。巡视是由上而下的一种权力监督，监督是由外而内的一种权力约束。巡视本身也是一种监督，是中国共产党组织内部自上而下的一种特殊监督方式。没有有效的巡视制度，就谈不上严格执纪，就没有组织的一体化，就没有钽织的执行力，因而就没有中国共产党领导全面深化改革的行动能力。监督是全方位的、体系化的，其核心是将权力主体和权力运行装进全方位、无死角的监控体系之内，避免权力失控带来的一系列严重后果。正是在权力监督的性质上，党内监督和对整个国家公共权力的监督融为一体，党内监督引领和带动着国家公共权力监督，二者共存共荣。

第六，优化组织结构。政党组织的结构优化对于中国共产党来说具有极为重要的现实意义。从基层、地方到中央的组织层级结构，全国各地域的组织结构，党员在社会、行业、年龄中的分布结构，对一个长期执政的政党的安全来说至关重要。优化结构意味着在某种程度上打破现状、有所改变，但这并不意味着颠覆现有组织结构的主体。事实上，稳步推进才是合理的选择。当前，结构优化中尤为重要的是中国共产党的中央与地方关系，即优化中央与地方委员会的关系，通过央地交流、“四个意识”培养等，在新形势下在央地组织之间贯彻民主集中制，实现中央权威与地方活力的平衡；同时，在国家治理层面，着重优化县委书记、纪委书记等特殊群体的配置和素养，优化党内权力结构。在中国经济社会发生深刻变革的今天，党的基层组织要直面这种变化的冲击，因此强化和优化基层组织建设也成为党的组织结构优化的题中之义。

第七，改进作风与形象。从长远来说，党的作风与形象是全面从严治党的逻辑结果；但是从当下来说，采取切实措施和有效行动改善党的作风、重塑党的形象却是全面从严治党中一项极为重要的党建工程。党的作风与形象，直接关系到中国社会对执政党的合法性认同，关系到执政党与社会之间的双向沟通，关系到执政党运作国家权力的执政行动和执政过程的有效性。从当下来说，坚持深入推进反腐倡廉行动，以治标为治本贏得民心和时间；同时切实从文风、会风、学风、调査研究之风、群众路线之风等事关党风的细节抓起，在新时期、新形势下弘扬党的优秀历史文化传统和优秀作风，就成为一个具有战略意义的选择。在这方面要有专项行动，专项行动要有长效，就必须着眼长远、着眼制度、着眼专项行动之间的连续性和可持续性。

第八，完善党治国家的制度体系。在从严治党的制度建设方面，立意在国家制度建设，着眼点在党内制度建设。其基本逻辑是通过党内相关制度建设实现党内治理，进而完善执政党运作国家权力的制度体系。因此，党治国家的制度体系建设，其评价标准有两个：一是这些制度建设是否增进了党内治理能力与水平，比如是否有助于党内民主与集中的统一，是否优化了党内决策能力与水平；二是这些制度建设是否优化了执政党领导国家和运作公共权力的过程，增强了其合法性与有效性。当前，党治国家的制度建设的重点在于：规范和完善党的各级委员会工作制度；深入和全面推进党代表常任制、任期制，厘清党的各级代表大会、各级委员会、常委会的权力关系逻辑，并成为相应的党内法规与制度；深入推进党内民主制度建设；明确和规范党组运行制度。党治国家的制度建设，必须注意与法治国家建设之间的统一与协调，力图实现制度与法律之间的贯通。

第九，群团改革与统一战线建设。中国共产党先锋队的属性决定了党必须巩固与群团之间的联系，形成广泛的统一战线；党能够巩固与社会群团之间的联系，形成有行动力的统一战线。改革开放以来，中国社会发生了长足和深远的变化，社会相对于国家的独立性增强，多元化趋势明显。在这种情況下，传统的群团组织以及党引导、管理、联系群团组织的旧方式与旧制度，需要进行审慎但果断的变革。变革的精神在于巩固中国共产党作为政治核心与社会枢纽的领导地位，形成领导核心与外围组织、社会团体之间有机的制度化的新联系方式与互动方式，形成社会群团及其所代表和联系的社会群体之间有机的制度化联系方式与沟通方式。总之，通过群团改革和统一战线建设，在新形势下形成多元一体、有秩序、有活力的社会组织方式和社会组织形态。

第十，执政方式和治理方式的现代化。从执政党的角度来说，是执政方式现代化；从国家的角度来说，是治理方式现代化。执政方式是治理方式的枢纽，执政方式现代化是治理方式现代化的枢机。必须从治国理政的高度、从新形势下国家治理的内在需求出发，深入、持续推进执政方式现代化。执政方式现代化这个命题意味着：一方面必须巩固执政党在国家治理中的领导地位；另一方面必须根据经济、政治、社会、文化条件的历史性变化，根据世情、国情、党情的历史性变化，根据执政任务与执政环境的历史性变化来推进执政方式的现代化变革。比如，根据新媒体和网络社会的发展、经济新常态的变化、多元社会与多元文化的形成、法治国家的历史进程、基层自治与政治参与的发展，改进传统执政方式中某些不合时宜的理念、经验与执政技术。

二、从政党能力到国家能力：国家治理中的政党－国家能力

中国共产党在中国社会中的政治地位与作用，是通过领导、执政、服务来体现和达成的。领导是从宪治和政治的角度来讲的，执政是从行政和技术的角度来讲的，服务是从党的定位、生存和发展的角度来讲的。全面从严治党是一项系统工程，其最终目的在于提高中国共产党在新历史时期和新形势下领导、执政与服务的政党能力。因此，当前全面从严治党中的十大主题，背后对应的是政党在领导、执政与服务过程中的十大能力。执政党的十大能力，从其与国家治理的关系亦即国家长治久安的关系来说，又关联着当前中国国家的十大能力。简言之，如何从构建政党能力出发，将政党能力转化为国家能力，是当前中国国家治理和长治久安的关键。

第一，党的理论创新能力与国家意识形态建构能力。中共十九大将“习近平新时代中国特色社会主义思想”与马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观一道列为中国共产党的指导思想，并载入宪法，成为新时代党和国家建设社会主义事业的理论指导与行动指南。这种与时俱进、层层递进、继承发扬、创新突破的理论建构能力，依据马克思主义理论与中国不断发展的实践相结合的基本原则，以政党为主体、以马克思主义中国化的理论创新为主线，既是中国共产党作为现代政党一马克思主义政党—中国化马克思主义政党的比较优势的集中表现，也是中国国家意识形态建构能力的基础。国家意识形态，既是建构的，也是演进的；从当下来说，主要是建构的。执政党的组织化、系统化的理论创新，构成当下中国意识形态建构的关键；执政党在历史长河中的理论建构的连续性、发展性和累积性，则构成现代中国意识形态演进的最为重要的思想机制之一。

第二，党的社会参与能力与国家的政治动员能力。党进入社会的能力，本质上是党的社会参与能力，这种能力集中反映党与社会间的关系。党进入社会或者说融入社会，除了党组织的设置之外，最为重要的因素在于党员的吸纳、教育、管理、流通与分布，亦即党管党员，或者说党优化党员的能力与机制。党员如何在群众中发挥潜移默化的引领作用、示范作用，党员分布在全社会的全覆盖，这些问题直接关系到国家在日常政治和特殊时刻的政治动员能力。

第三，党管干部的能力与国家选贤任能的能力。如何让真正的社会精英处于经济、社会、政治、文化中更为重要的位置？党管干部需要与党管人才一体设计，两者不能互分畛域，需要加强人才队伍建设的蓄水池作用，加强干部选任机制建设在人才建设中的引领作用。以党管千部、党管人才的组织优势，克服官僚制和官僚主义的常见弊端，真正使国家获得政治过程中选贤任能的政治能力。

第四，党依规执纪的能力与国家依法治国的能力。中国共产党是当代世界最大的政党。中国共产党的党员兼而具有中国社会成员、国家公民以及执政党成员的多重身份。社会生活层面的伦理、国家层面的法律以及马克思主义政党自身的纪律，是中国共产党党员同时面临的多重规范。社会伦理的基础性、法律的普适性和纪律的组织性，统一于中国共产党党员的行动导向和行为遵循之中。故此，三者具有内在的紧密联系：法律立足于社会伦理的基础之上，而纪律尊重法律但严于法律。正是从这个意义上讲，虽然党的纪律具有组织性，严于内外之别，但是从纪律可以建构中国政治，从依规执纪可以引领依法治国，从管党治党可以引领国家治理与社会治理。打通党内法规与国家法律之间的隔离，不是说要将党内纪律、法规泛化到党组织之外，而是说党依规执纪的能力及其政治效应，其本身构成当代中国依法治国能力的一个重要推动力。

第五，党的反思能力与国家的贯彻能力。巡视与监督，表面上看来是一种反腐败利器；从深层次看，巡视与监督绝不仅仅是一种反腐败设计和行动，而是一种旨在获得政治反思能力的制度设计。党的各级组织在执政与治理中的实践，是否有效执行了中央意图与战略？如果没有，如何修正？这是需要巡视和监督去完成的。故而，巡视与监督的主要功能在于：如何让公共权力获得一种反思能力，这种反思能力的目的又在于促进正确的理论、战略、规划在整个国家中的贯彻能力。不能导向贯彻能力的反思能力是无效的，没有反思能力作为基础的贯彻能力是危险的。

第六，党的组织优化能力与国家的嵌入能力。国家与社会并非二元分离的，国家是处于社会之中的。国家嵌入社会的能力是国家能力特别是现代化进程中的国家能力的重要组成部分，是确保国家作为一个行动者而行动的能力保证。在当代中国，国家的嵌入能力通过党的组织来实现。党的组织设置、组织覆盖、组织结构、组织效能，概言之，党的组织调整与组织优化，决定着国家嵌入能力的高低。

第七，党的政治认同建构能力与国家的政治文化建构能力。执政党的作风和形象问题，不仅仅依赖于执政党本身的自我建设、自我净化、自我提高，而且依赖于群众、依赖于社会对执政党自我建设、自我净化、自我提高行动的观感与认可。亦即是说，执政党的作风与形象建构问题，本质上属于一种政治认同建构问题。党要建构政治认同，必须要坚持反腐败，但又绝不仅限于反腐败。在这里，执政党的行动、党与社会之间的双向互动，构成了政治认同建构的关键。从长远视角来说，党的政治认同建构，在国家（治理）层面表现为一种政治文化的建构问题。

第八，党的创制能力与国家的制度能力。在中国共产党领导中国革命和社会主义建设的历程中，党的战略、路线、方针和政策起到了决定性的作用；在当代中国，战略、路线、方针和政策依然重要，但是，制度问题更为根本、更为重要。有效的党治国家的制度体系，是正确的战略、路线、方针、政策的制定、贯彻与执行的基本保证。而有效的党治国家制度体系，又不能不依赖于党自身创建制度的能力。党如何建设一个完善的党内制度体系和党领导、治理国家的政治制度体系，直接关系到当代中国国家治理中的制度能力与制度水平。而对于一个现代化进程中的国家来说，国家的制度能力才是国家长治久安的集中体现和基本象征。

第九，党的社会再组织能力与国家的整合能力。社会的组织与发展有其自身的演进规律，而群团组织在某种意义上出于政治建构：如何在社会发展和演进的基础上建设群团组织，并根据社会发展与演进的新形势改革群团组织，将群团组织转化为党的有效外围组织，形成中心枢纽—外围组织的社会组织态势，由此形成广泛、聚合的统一战线，这实际上考验的是执政党在社会组织的基础上再组织社会的能力。这种能力，对国家而言，特别是处于现代化过程中的国家而言，是一种至关重要的整合能力。

第十，党的学习能力与国家治理的更化能力。中国共产党是一个马克思主义学习型政党，从历史上看，在中国现代化进程中每—个重要时刻的启动，都是以中国共产党的学习和重新学习作为杠杆和钥匙的。改革开放进入新的历史时期，面临四大危险、四大考验的中国共产党，必须重启其学习行动、重构其学习能力，以切实推进领导方式与执政方式的现代化。而这种领导方式与执政方式的现代化，正是国家治理体系与治理能力现代化的枢纽。换言之，党的学习能力决定着其领导方式与执政方式的现代化的成效，领导方式与执政方式现代化的成效决定着国家治理现代化的成败。因此，党的学习能力与国家治理的更化能力息息相关。

上图所示的十组政党－国家能力，可以归纳为五类：其中两组政党－国家能力关系到国家治理中的思想与文化问题，三组关系到国家治理中的制度与法律领域，三组与国家治理中如何协调政治－社会关系相关，另两组分别与国家能力中的执行力与适应力相关Ｄ这五类十组政党－国家能力表明：首先，国家能力不等于政党能力，但作为执政党的中国共产党的政党能力，客观上构成了相关国家能力的基础和着力点。其次，这种基于政党能力的国家能力，客观上为政党能力所规定、制约和修正。从这个意义上说，从十大政党能力到十大国家能力的发展，实际上具有规定国家能力的作用—国家能力不仅仅是一种普遍化的理论概括或者一种普适性的理论建构，而且也是基于中国实践的特殊国家能力。比如，反思性的贯彻能力就不同于一般意义上的国家能力论说中的执行能力。再次，基于上述两点，强大的国家能力的建构，可以从强大的政党能力中获益；但同时，强大的政党能力并非一定导向长远的强大的国家能力，特别是导向强大的国家基础能力。在强大的政党能力与强大的国家能力之间，其相关性究竟如何，关键在于政党能力的建构以及基于政党能力的国家能力建构，以何种方式统一起来、凝聚起来。这就提出了转型中国国家能力建构的统摄性或者统合性问题，亦即“具象的政党－国家能力如何统合”的问题。

三、政治再平衡能力：转型中国国家能力的一种统合方式

上述十大国家能力，缘起于十大政党能力；前述十大政党能力，又缘起于执政党应对现实问题的实践。这种导向的实践，既是全面从严治党的实践，也是政党建设的实践。从这种因应特定问题的实践出发的政党能力－国家能力建构，于是就表现为一种刺激－回应性的具体的国家能力。这种国家能力当然很重要，但是国家能力自身却具有超出这种具体国家能力的内涵和意义。这种超越于具体国家能力的存在，我们称之为一种统合的国家能力。这种统合的国家能力，既来自对具象国家能力的一种理论抽象，也来自对具象国家能力的一种基于实践、基于时间的超越。

(一) 关于国家能力的若千理论建构及其不足

当代政治学、历史社会学、比较政治经济学领域内关于国家能力的理论建构，提供了统合具象国家能力的种种方案。其中一种有关国家能力的统合方式起源于将国家权力分为专制权力与基础权力的二维权力观。专制权力即国家精英被授权无须遵守例行程序，无须与市民社会中的各个集团进行制度化协商谈判就可采取行动”的权力。基础权力即“国家实际上渗透到市民社会，逻辑上在整个统治领域内有效实施政治决策的能力”。王绍光据此将国家能力区分为专断性国家能力和在当代社会更为重要的基础性国家能力，并将后者分析为强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、（政府管理自身的）统领能力、再分配能力、吸纳与整合能力八项能力，其中前三项为近代国家的基本能力，中间四项为现代国家的基础能力，最后一项为民主国家的基础能力。对部分东欧国家政治经济转型过程中的国家能力的研究提供了更多的有关国家能力的研究视角。比如，罗伯茨和舍洛克从制度、政治与行政三个方面探讨国家能力（Cynthia Roberts and Thomas Sherlock, 1999）；史密斯从整合能力、汲取能力、政策制定能力、公正能力、强制能力五个方面分析俄罗斯国家能力（Gordon B.Smith,1999）；卡明斯和诺加德从理念、政治、技术、执行四方面对哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦国家能力进行比较研究（Sally N.Cummings and Ole Norgaard,2004）。上述关于国家能力的理论建构，力图将国家能力体系化、结构化、普遍化。不可否认，这种呈现为体系和结构的国家能力图谱，对于当代中国国家能力建设颇具理论参考的价值，在一定意义上可以指导当代中国国家能力构建，补足中国国家能力的短板和弱项。然而，事情的另一面是，中国国家建设中的国家能力建构，并非是一个按图索骥的过程。毋宁说，当代中国国家能力建构，乃是一种自觉建构过程和自然生成过程的统一。这种自然生成的过程，尤须注意当前中国国家能力建构中的具体情境因素。这就要求我们在国家能力建构中引入结构和体系视角之外的另一种视角：历史、时间与情境的视角。换言之，国家能力只有与中国国家建设的时代主题结合起来，只有置入中国政治发展的历史逻辑之中才有意义。

虽然政党能力不等于国家能力，但是中外学术界关于中国国家能力的理论建构，特别是关于中国国家能力结构的研究，却往往忽视了一个最为重要的结构性、情境性要素—中国共产党在当代中国政治结构、制度结构和政治过程中的地位和功能，而这正是我们一再强调“从政党能力构建国家能力”立场的原因。在此基础上，如果我们将“政党能力－国家能力”的结构性视角与当代中国国家建设的主题转换的历史性视角结合起来，就产生了一种新的有关中国国家转型中的国家能力的理论统合方式。这种理论统合方式的核心和关键词是政治再平衡能力。直观地说，从现象上来说，政治再平衡能力就是一个国家在特定历史时期（往往是转型时期），在变革的经济社会基础及其政治体系之间再建平衡的能力。更确切地说，在当代中国政治语境下，所谓中国政治再平衡能力，是指政治体系通过自身的变革以及自身的有效作为（主要是通过资源的汲取与分配、政治诉求的输入与容纳以及公共产品的输出与供给），化解经济领域和社会领域内部、经济与社会之间的结构（失衡）问题，以及在变革中的经济－社会基础与政治回应之间建立均衡的一种政治能力。这种缘起于变动的经济－社会条件和政治系统的主动性、能动性的政治再平衡能力，最终属于一种政治能力和制度能力，而非一种行政能力；属于一种基础能力，而非一种专断能力。“国家政治再平衡能力”着眼于国家与社会之间相互改变与相互构成的关系来解释和建构国家能力，其在一般意义上与以下问题高度关联：一是国家内部的社会权力结构变迁及其后果；二是规则、规范与规制的重建；三是思想、观念与文化的重整；四是一系列国家目标的贯彻与执行；五是一整套治道与治术的主动调整。

(二) 作为一种国家能力（理论）的政治再平衡能力

政治平衡能力是现代化进程中至关重要的国家能力之一，政治平衡能力的承载主体是国家，政治平衡能力有待于国家的主动建构。这并非是说，其他政治主体，比如地方政府或者政党，不需要或者不能够建构其政治平衡能力。毋宁是说，这种以国家承载主体的政治平衡能力对于一国的现代化建设以及在现代化建设进程中的现代国家建设来说，具有关键性的影响力；而在这个国家政治场域中，地方政府也好，执政党也罢，其政治能力的构建都需要从国家政治平衡能力构建的需要出发构建自身的政治平衡能力。因而，国家的政治平衡能力既是构成这个国家的政治要素—比如政党与政府一的政治能力的叠加与综合，又是诸如政府与政党政治能力的出发点与归宿。从这个意义上说，在后发国家之中，政党可以建构国家、领导国家，但其在现代化进程中的这种建构与领导行动、建构与领导能力却必须契合于国家的需要。同样，在现代化发展的某一阶段，执政党政治平衡能力的建设，也必须契合于国家政治平衡能力的建构这个整体逻辑。执政党可以是超越性的，但国家是现实性的；执政党的这种超越性及其限度，必须从当代国家建设的现实需要出发。执政党可以主导国家政治平衡能力建构的进程，但真正对国家现代化建设事业之成败负责的，仍然是国家能力本身，在当下中国，也就是国家政治再平衡能力本身。因而，执政党必须高度重视国家政治再平衡能力的整体建构。

政治平衡能力源自政治与经济－社会之间的互动关系，究其本质而言属于一种超越时空的普遍性的政治功能之一。然而对于处于现代化进程中的国家而言，这种能力却具有特殊性：首先，在现代政治文明的基本规范与基础框架下，与传统社会不同的是，国家构建与获得政治平衡能力的前提条件已经发生了重要改变，那就是国家正在面临一个主张权利的社会的成长，正在面临一个以市场经济为治理机制的经济领域的成长，因而国家“获得与储存配置性资源与权威性资源”的能力与方式不可避免地受到约束。其次，在后发国家现代化过程中，经济基础与社会条件在较为短促的时间之内发生着急剧的变迁，这种经济－社会变迁的影响力可能是多方面的：一方面可能重构新政治的经济－社会基础；另一方面则可能挑战和瓦解着现存政治权威。再次，现代化进程中的国家本身更容易受到其他政治行动者—从全球或者区域国家体系中的域外国家，到国内各种“亚政治”领域的兴起—的压力、竞争与挑战。最后，现代化的内涵与维度在不断发生变化。比如，传统的现代化概念主要是指向工业化与城市化，而在当代，处于现代化进程中的国家至少要同时面对工业化、城市化、市场化、信息化、全球化等曰益扩容的现代化任务。

这就是“再平衡”能力的特殊内涵，这不仅仅是时间上或者数量上的再一次平衡，而是一种基于独特内在规定性的平衡能力，在这个意义上，现代化进程中的国家政治再平衡能力，事实上构成一种具有普遍意义的国家能力的类型学划分。当政治原则、经济－社会基础、潜在的多元政治主体以及现代化内涵发生深刻变化的时候，国家的政治再平衡力就不仅仅是以往历史或者发达国家已经走过的现代化历史的一种简单重复，而是一种新的建构与新的创造，因而是现代国家建设中的一种事关全局的新议程。

(三) 历史逻辑与经验视野中的中国政治再平衡能力

对于从传统国家？向现代国家转型这一长期的历史过程而言，现代中国政治发展的核心在于国家建设。在现代中国政治发展的不同阶段，国家建设的主题是不同的，因而其对于国家能力的内在要求也是不同的。在整个现代中国以社会主义运动为框架和方案的现代国家建设的历程中，经历了“向解放寻求现代”“向发展寻求解放”“向治理寻求发展”的不同阶段。这些不同的历史阶段共同构成了现代中国国家建设的相对完整的政治逻辑，而对民主的追求作为客观的政治发展和自觉的政治建设的主线贯穿其中。在上述不同阶段，由于国家建设主题以及经济－社会、历史－文化和地缘政治约束条件的不同，政治原则、政治价值、社会组织方式、经济发展战略在各阶段之间的不同，政治形态和国家形态因之有不同的表现。因此，解放型政治或者解放型国家、发展型政治或者发展型国家、新治理新政治与新治理型国家，既有基于历史的连续性的一面，更有相互区别的一面，其中国家能力的框架及其构建方式正是这种区别的明显表征之一。

革命是解放型政治中最为重要的历史事件。对以颠覆旧有国家政权和传统专制政治形式的革命运动及其革命建国的国家形态—解放型国家来说，权力集中的政治和一元化领导方式、整齐划一的经济基础、纯洁稳固的意识形态建构以及强大的军事支撑，其共同目标在于构筑一种强大的组织起来的政治力量或者国家力量，以完成政治解放、经济解放和社会解放，实现人的解放。对于发展型国家来说，改革是发展型政治中最为重要的历史事件。政权统一形态下的适度分权、多元化的经济基础、实用主义的创新型的意识形态，以及与经济、社会改革进程相匹配的军事变革，其目标在于协调改革、发展与稳定以促进发展这个国家目标中的第一要务。对于发展型国家来说，最为重要的是如何创造和获得经济发展的动力；作为其表征，发展型国家对市场原则和物质利益的肯认、特定时期对若干“双轨制”政策的使用、对于“先富”“后富”关系的讨论等，都体现了其对解放型国家的某种突破。

改革开放40年来，发展型国家所创造的发展本身，日益改写着发展型国家的经济、社会基础，并孕育着中国社会对新的国家目标的内在需求。旧有的发展方式难以为继，其弊端日益显现，历史进入一个“向治理寻求发展”的新时期。这个时期，从国家建设的主题来说，以构建一种“基于发展的新治理型国家”为主线，寻求国家的“长治久安”之道而非国家发展的短期效应。新的历史阶段需要新的“治安策”，新“治安策”的核心在于如何通过构建国家的政治再平衡能力来统摄当前中国国家能力建设的系统工程，亦即上文所述的从政党能力而来的十大国家能力建设。中共十八届三中全会以来对“国家治理”问题的高度关注，将“政治再平衡问题”和“政治再平衡能力”建构问题前所未有地凸显出来，并将其推向政治建设的中心地带。

换言之，当前中国的国家能力建设，如何汇聚为国家政治再平衡能力，以应对当下中国发展中的若干治理性难题，已成为当前中国国家能力建构之关键—这些治理性难题，亦即当下中国政治建设所面临的若干平衡性议题：“新常态下的经济发展客观上要求建构新的政治经济学，其核心在于实现新经济与新政治的平衡；基于改革开放以来社会成长基础上的社会建设，客观上提出了一系列新的政治社会学议题，其核心在于实现社会自治与政治支撑之间的平衡；为了因应新经济常态与新社会发展，行政改革着力推进，其核心在于实现约束条件与政府能力的平衡；全面深化改革客观上要求全面推进执政党建设，其核心在于执政党组织化与现代化的平衡，亦即从严治党与从优治党的有机结合；国家治理现代化内在地要求稳步推进国家制度建设尤其是国家基本政治制度建设，其核心在于实现制度逻辑与制度厚度的平衡；依法治国全面推进，其核心在于实现‘法律共同体’与‘政治共同体’的平衡；正风反腐强力推进，其核心在于实现‘治标’与‘治本’的平衡，亦即‘破’与‘立’的平衡。”新治理型国家需要解决上述平衡性议题，解决这些平衡性议题需要构筑国家的政治再平衡能力，构建国家政治再平衡能力需要基于上述十大政党能力构建十大国家能力（见图3）。

四、在政党－国家路径中如何构建当下中国政治再平衡能力？

对后发国家、转型国家政治能力的比较政治经济学研究，虽然在国家能力的界定即对国家与社会关系的认识上各不相同，但是上述研究却有一个作为其共识性基础的有关国家能力的最小化的定义，即：国家作为一个自主的、有自身利益的行为主体在执行和贯彻其政策方面的能力。这种狭义的国家能力概念，既构成今天我们探讨中国国家能力的理论基础，也构成当下中国政治再平衡能力建构中一项重要的指标。不过，这种关于国家政策的执行能力和国家目标的贯彻能力，在当下中国“从政党能力构建国家能力”的战略之中不是表现为一般意义上的贯彻－执行能力，而是表现为一种基于政党－国家结构的、具有反思性的贯彻－执行能力。在国家能力研究上的体系化、结构化视角基础之上，我们关于中国国家能力的探讨显然引入了另一个重要视角—关于时间和历史的视角。这使得我们对当下中国国家能力的讨论将国家治理的更化能力纳入进来，构成有关转型国家能力体系的一个重要成分，这也是当下中国政治再平衡能力的题中之义。通过对转型国家政治能力建设中的历史性、情境性因素的关注，我们将当下中国国家能力的建构工程聚焦于国家的政治再平衡能力，这本身也体现了对于国家（政党）的学习－更化能力的强调，即：转型国家的国家能力建设必须因应国家建设的主题变化以及各种结构性约束条件的变化，执政党必须增强其学习能力，国家必须强化其在治理实践中的更化能力。

那么，在当下中国，国家如何在变化的经济、社会条件下，执行其政策、贯彻其目标，更化其治理机制，应对国家发展与国家治理中出现的若干平衡性议题和治理性困境，以建设一个“基于发展的新治理型国家”？换言之，当下中国的政治再平衡能力如何通过上文所述具象国家能力的培育、运用而获得？对当前中国而言，如何建构和增强其国家政治平衡能力，或者说当前中国政治再平衡能力作为一种国家能力的构建，必须合理运用政策、制度、法律三种工具，充分尊重社会、政党、国家三大主体，有效协调生活世界、政治世界、知识世界“三个世界”。这三个方面事实上也构成了当前中国国家治理现代化的三大战略议题。

第一，合理运用政策、制度、法律三种治理工具。在新中国的政治发展史上，曾经不太重视政治制度的建设，一定程度上忽视了法制建设和法治建设。改革开放之前的相当长一段时期，中国国家治理逻辑近乎“政策治国”；而对于一个成熟的现代国家来说，行之有效的政治制度体系和完备且得到全社会遵循的法律体系，是“治理型国家”建成的重要标志。这并非是说，治理型国家不要政策或者轻视政策的治理功能，毋宁说，现代国家首先需要在国家治理中对政策、制度与法律各自的定位、优势作出逻辑清晰的界分，在此基础上才能谈及政策、制度与法律的配合问题。改革开放之前中国国家建设的成就不容抹杀，但同时我们需要看到，在中华人民共和国成立之后的30年间，政策过多地承载了制度乃至法律应当承担的功能，这不仅对于政治制度建设和法治建设来说客观上不利，而且影响到政策效果本身。改革开放之后，中国在国家治理方式上作了具有重要意义的调整，那就是高度重视制度和法律在中国经济、政治和社会生活中的治理功能，也就是邓小平所指出的‘‘制度问题更具有根本性、长期性”，因此一方面恢复制度，另一方面发展法制。同时，我们应该指出的是，由于法律体系本身并未成熟，实际上“制度、体制和机制”又代行了某些法律功能，因而在客观上可能带来“制度超载”问题。这一时期，各种制度创新层出不穷，各种制度创新主体极为活跃，这既是理解中国改革开放取得重要成就的一条基本线索，同时也是理解诸如“地方政府创新动力不足”以及制度创新绩效问题的关键。法治问题终究不能用制度建设来取代，1997年中共十五大报告明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，并明确“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”；2011年初，时任全国人大常委会委员长吴邦国庄严宣告中国特色社会主义法律体系如期形成；2014年，中共十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”。

从政治学的角度来看，在当前中国国家治理中，一方面要注意合理区分政策、制度、法律三种“治国之具”的作用场域、优势领域，使政策、制度与法律各自归位、不相僭越；另一方面，又有必要合而观之，使政策、制度与法律互为奥援、相互支持、协同发力，如此方能平衡“政策体系”“制度体系”“法治体系”的治理功能。对于“政策体系”来说，灵活、便捷、高效是其优势，此即2016年中央经济工作会议所表述的“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策思路”；从政治学来说，国家治理中最为重要的依然是“制度体系”，尤其是作为基础和枢纽的“政治制度体系制度体系”本质上是对中国政治结构和一般政治过程的基本规范，在这一点上务必坚持中国政治制度的独特价值与比较优势，制度创新务须着眼于基本政治制度的功能提升；“法治体系”建设需要全面推进，但不宜平均用力，当下中国法治建设有两个关键和重点，一是“法典化”问题，二是法治政府建设问题，如能较好解决这两个问题，中国法治进程将再上一个新台阶。从“政策体系”“制度体系”“法治体系”三者的关联来看，应当努力做到：以制度体系支撑政策体系，以法治体系支撑制度体系；同时以“政治制度体系”平衡“法治体系”，以避免在现代化过程中“法律成为僵硬性之源”的陷阱。

第二，充分尊重社会、政党、国家三大治理主体。在当代中国国家建设与国家治理现代化的历程中，最具主动性的政治力量是政党，最具变化性的因素在于社会，而决定国家建设与国家治理整体水平的因素在于国家（能力）。何以言之？从新中国的创建来说，“政党创建国家，国家改造社会”是建国的基本政治逻辑，正是在这个意义上，有学者将现代中国国家治理模式称为“党治国家”。随着经济基础和社会基础的变化，传统的“党治国家”面临变革国家治理方式的历史任务。改革开放以来，经济发展和社会成长逐渐改变了政党、国家与社会的基本关系格局，从“政党－国家－社会”的政治逻辑逐渐衍生出“社会－国家－政党”以及“社会－政党－国家”的发展逻辑。国家与社会，本是政治学中一对基本的逻辑范畴，对于现代化进程中的国家来说，社会的成长总是伴随着国家的放权和分权，但是国家面向社会的放权与分权，却并非自动达成而毫无风险：这种风险一方面来源于社会政治参与的急剧增加，另一面也有可能来源于国家的迟钝、滞后或僵化。对于现代中国来说，执政的中国共产党是平衡和化解“国家－社会”权力关系的中介，因而也是化解现代化过程中可能出现的政治风险的枢纽。

然而政党何以能够化解国家与社会之间可能出现的紧张关系？对中国共产党来说，党既是一种活跃于政治世界中的政治组织，又是一种扎根于社会之中的政治组织，因而党既具有政治属性，又具有社会属性。一方面，执政党通过全方位、全覆盖的党建工作，牢牢扎根于社会之中，既把握社会发展的脉搏，又因应社会变化的诉求，既引导和改变社会，又优化自身组织建设；另一方面，执政的中国共产党，通过制度化地运作国家权力的方式，促动国家建设与社会诉求之间的对接，促进国家政治制度体系的现代化，同时也促成执政党自身执政方式的现代化。因而，在当前中国政党、国家与社会关系中，全面从严治党具有关键性作用，即：通过政党组织化建设以确保执政党的行动能力和变革能力，通过政党现代化建设以因应现代社会、建构现代国家。

但同时必须指出的是，随着现代政治文明的发展和时代条件的变化，在当前中国国家建设中，国家能力越来越成为中国全面发展最为重要的决定性因素，越来越成为全球舞台大国竞争与合作的关键性因素。强大的国家不能仅仅只有强大的政党，还必须建构一个有机团结的社会，实现“国家全要素”的综合提升，尤其是国家政治能力的提升。因而，对于执政的中国共产党来说，如何通过执政党组织化与现代化建设促成强大的政党能力，并将之转化和释放于国家政治能力的培育，一定意义上决定着当前中国政治再平衡能力构建的成效。

第三，有效协调生活世界、政治世界、知识世界三个“治理场域＂。这三个世界从国家治理的角度看，实际上是三个“治理场域”。无论是构建“基于发展的新治理型国家”，还是构建中国政治再平衡能力，都涉及重构上述“三个世界”的平衡问题，亦即现代政治的基础、目的与政治自身的平衡问题：生活世界解决的是现代政治的经济与社会基础问题，知识世界应对的是现代政治的目的、模式、合法性与合理性论证的问题。一方面，对于现代中国来说，当历史从“全能政治”“泛政治化”中走出来的时候，就需要思考重建政治的生活基础的历史性课题。尤其是在市场化、全球化、信息化、城市化、工业化迅速发展的今天，在市场经济与社会变革引起社会生活方式急剧变动之时，如何保卫和重建现代人的生活世界，就成为中国政治建设中一个极为现实的命题：面对伴随着城镇化而来的某些地区“乡村凋敝”现象，面对当前中国基层治理治理的若干困境，我们如何重建农村、重建城市社区，如何拓展现代人的生活空间，如何确保社会不在急剧变迁中撕裂，如何重构和巩固政治的社会基础？另一方面，政治除了其物理世界，还有其“精神世界”。我们一直在谈“现代中国”，可是我们的中国”从何而来，往何处去？当西方主流的政治学理论无法解释现代中国的发展轨迹时，我们应当用怎样的理论把中国的发展解释清楚并呈现于世界？只有在中国的知识世界中解决了这些问题，我们才谈得上真正的“理论自信”和“文化自信”。

政治世界既需要从生活世界中获得基础，又需要从知识世界中获得规范。“以人民为中心的发展”，前提在于“以人民为中心的政治”；而以“以人民为中心的政治”，关键又在于政治知识世界对现代政治理论、马克思主义政治学和中国传统政治思想的凝练与创造，这种凝练与创造必须建立在中国经验的基础上向世界对话，必须为中国未来的实践所验证，同时为中国社会所广泛认同。正如2016年5月习近平在哲学社会科学工作座谈会上的讲话中所指出的：“当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革，也正在进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新。……这是一个需要理论而且一定能够产生理论的时代，这是一个需要思想而且一定能够产生思想的时代。”概言之，再平衡离不开再创造，再创造既包括生活世界的再造，也包括知识世界的再造，以及在生活世界再造和知识世界再造基础上的政治发展本身。

五、简短的结论

在本文的论述语境中，“国家政治再平衡能力”的构建问题，既是一个理论问题，也是一个历史问题，还是一个经验问题；“国家政治再平衡能力”概念的提出，既有其理论基础，也有其历史依据和经验依据。换言之国家政治再平衡能力”系出于对中国国家能力的结构化理论分析模式的一种回应，并基于对中国现代国家转型中国家建设主题的历史变迁的逻辑演绎和对当前中国政治发展中若干治理性难题的经验分析而提出。这个概念所指向的具有统摄性的那种国家能力，与从2011—2016年间中国共产党全面从严治党的十大主题、这十大主题背后所诉求的十大政党能力，以及十大政党能力所关涉的十大国家能力是相吻合的。这十大政党－国家能力的聚合，在有关转型中国国家能力建构的理论、历史与经验分析中，呈现为国家“政治再平衡能力”。

从方法论上说国家政治再平衡能力”蕴含着对国家能力研究中传统的“国家”“社会”二元分立结构的批判性反思，亦不简单等同于一般意义上“政党”“国家”“社会”三元结构的理论叙述，而是指向一种“国家与社会相互构成与相互改变”的新国家－社会观和一种“政党与国家相互融合与相互规定”的新政党－国家观。未来中国政治学如欲获得其对于中国政治之观察、分析及其与世界政治之比较的具有解释力和穿透力的通见，这种新国家－社会观、新政党－国家观与历史政治学方法的结合，将是个中关键。

国家能力的构建，已经成为现代中国国家转型成功与否的关键变量。转型中国国家能力的构建，不能忽视从政党能力到国家能力这一维度。如同其他政治和社会主体那样，执政党对于其政党能力的构建，源出于政党对其环境与挑战的应激性反应，因而往往呈现为多种具象的甚至相互之间具有某种张力的政党能力的结构性分布。正是这种具象的政党能力，客观上影响和制约着具象的国家能力的建构。如果忽视政党能力与国家能力之间的这种关联，中国国家能力的建构就会丧失其主动性、灵活性、组织性而成为无源之水、无本之木。但是国家能力的构建，却有必要聚合为一个整体，这个具有统合性的整体性的国家能力，亦即本文所关注的“国家政治再平衡能力”，指示着当前中国国家能力建构的基本方向。

责任编辑：朱乐兵

文章来源：《复旦政治学评论》，2018年第7期。