从“总体”到“整体”——新中国70年国家与社会关系变迁

作者简介

胡颖廉，中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授，研究领域：政府监管、社会治理。

新中国成立70年来, 围绕着从农业国向工业国快速转变的历史使命, 我国国家与社会关系经历了单边吸纳、弹性依附、共建共享三大阶段, 具体表现为从总体社会到整体性治理的演进路径。上述经验事实遵循了“时代背景—政策目标—权力结构”的独特逻辑。国家与社会并非此强彼弱的二元对立关系, 而是多种因素相互作用下的“建构—解构—部分重构”螺旋式上升过程。随着社会日益成为相对独立的领域, 新时代社会建设成为国家治理现代化的重要组成部分, 是国家在巧妙嵌入社会领域前提下的甄别性吸纳, 其符合整体性治理特征, 并有力回应了外界对中国国家性的片面认识。

如何理解中国的国家性一直是海内外学术界的热点议题。研究者主要从中央—地方关系、政府—市场关系、国家—社会关系等视角加以考察。这其中, 对国家与社会关系的讨论较少, 有关国家主义、威权主义、国家法团主义等的探讨也存在分歧。究其原因, 一方面央地关系和市场机制在高速经济增长中更受关注, 另一方面社会发育总体滞后导致研究者缺乏直观经验和现实素材。本文将围绕新中国70年国家与社会关系的变迁及其内在动因和阻力, 历时性考察国家与社会关系的阶段性特征, 厘清其内在机理和演进逻辑, 进而阐发这一研究的理论意义和实践价值。

一、国家与社会关系的历史制度演进

从学理上说, 广义的社会包括市民意识、非政府组织和社会行动等范畴。在当下政策语境中, 作为中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局之一的社会建设, 则涵盖了社会事业发展、社会组织培育和管理、社会治理创新三大层次。本文选取基层社会事务治理、社会组织发展两个具有代表性的领域着重讨论, 并基于历史制度主义来回顾国家与社会关系的变迁。

（一）计划时代的国家吸纳社会

新中国成立后, 为彻底改变国家“一盘散沙, 人人得以欺之”的局面, 政府在社会领域大力推进改革, 废除了保甲制和旧的户籍管理制度。国家实现了对全体社会成员的整合和控制, 社会活动被强大的国家所吸纳, 以此凝聚民众力量和维护社会稳定, 为国民经济恢复提供良好的社会环境。

这一时期, 各级党委和政府试图通过直接管理经济和全面管控社会, 来解决计划体制造成的内生激励机制不足问题。具体而言, 建立了以“单位”为基础的从业人员管理体制, 以街道办事处、居委会为基础的城市社会人员管理体制, 并按照地域将农村居民纳入各类集体经济组织中。此外, 以户籍制度、职业身份制度和档案制度为基础的社会流动管理体制, 将所有人吸纳进无所不包的政治体系之中, 社会呈现高度组织化特征。尤其是农村地区实行人民公社制度, 纵向构建起隶属于上级政府的公社、大队、生产队三级管理机构, 于是国家与村民之间不存在具有自治性质的中介组织, 村民的生产与生活直接受政府控制。此时国家的功能边界稳固, 国家与社会关系的弹性非常小, 社会阶层变化和人口流动并不显著。1958年1月全国人民代表大会常务委员会颁布实施的《中华人民共和国户口登记条例》, 标志着城乡二元分治、农村人口极少流动的格局开始形成。根据国家统计局公布的数据, 1949年全国常住人口城镇化率为10.64%, 1957年“一五”计划结束时上升到15.39%, 1966年进一步提高到17.86%, 此后一直徘徊不前。邹谠先生所说的以政治机构权力介入社会不同阶层和穿透社会各领域为特征的全能主义 (totalism) , 较好地概括了社会管控体制——社会被高度结构化于国家体系之中, 社会自主性和民众自治空间十分狭小。

社会组织的管理体系和生存环境也颇为相似。1950年9月, 政务院颁布《社会团体登记暂行办法》, 随后中央人民政府内务部公布《社会团体登记暂行办法施行细则》。这是新中国关于社会组织管理最早的制度性规范, 其主要功能在于清除不符合社会主义要求的各种社会团体。由于两个规范均为原则性表述, 因此在清除工作完成后基本被弃之不用。正是由于制度缺失, 导致了此后近30年社会组织发展乏力。彼时的社会团体并非真正意义上的民间组织, 实质上成为事业单位的一种类型, 其组建和运行被纳入以行业部门“条条管理”为特征的事业单位体系, 提供服务和倡导表达的功能均受到限制。作为公立机构, 社团组建必须得到主管部门批准, 人员聘用受制于国家编制管理, 运行经费主要来自财政预算和图书出版、报纸发行等国家特许经营活动。即便有少量的民间社团, 也只是以非正式社会群体的形式存在, 缺少公章、银行账户等法律要件。可以说, 全能主义同样是计划时代社会组织管理的制度特征。

（二）改革开放后社会对国家的弹性依附

改革开放后, 传统政治领域垄断权力的单极格局逐步瓦解, 相伴而生的是经济领域、社会领域从政治领域分权。在城镇化和市场化的双重因素推动下, 高度组织化的社会逐步向多样阶层、多元利益和多方博弈演变。国家与社会关系的弹性 (resilience) 增大, 具体表现为经济社会领域的自由空间逐步形成与扩大、村民自治制度的建立与完善、社会组织的兴起与发展等。党政合一国家的模型已经无法有效解释改革后的国家与社会关系, 一些学者提出用法团主义 (corporatism) 概念来解释新的国家控制社会的模式, 也就是国家引导的市民社会。这一时期的国家与社会关系经历了总体放松、适度收紧的弹性依附。

传统单位制在非流动性社会中有其优势, 随着社会结构变动和利益分化, 社会事务管理面临全新挑战。在单位制瓦解过程中, 社会管理、公共服务等职能主体逐步外移, 并具体落地到社区层面。由于国家在经济社会和基层治理领域推行改革, 民间社会活力和创造力的释放, 支撑了这一时期经济高速发展和政治基本稳定, 此种变化在农村地区表现得尤为明显。1980年, 广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨大队果作屯村民以无记名投票的形式, 第一次直接差额选举产生村民委员会。之后, 受各级政府支持, 由村民直接选举村委会作为一项政策创新扩散到全国。村民委员会是介于政府与村民之间, 实现村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织, 已不再符合费孝通先生描述的皇权不下县和基层宗族士绅治理等传统中国“双轨政治”。随着自治组织的建立与推广, 农村地区国家与社会关系的弹性开始增大。政府不是自上而下地管控甚或包办各类事务, 而是充分调动基层积极性, 推进公益事业, 调解民间纠纷, 协助维护社会治安。在1987年施行的《村民委员会组织法 (试行) 》中, 上述内容用法律形式固定下来。2000年之后, 村民自治的政策实践不断创新, 包括引入村民委员会“海选” (即“村官直选”) 和村党支部书记选举“两票制” (首先全体村民投信任票确定村支部书记候选人, 然后再由全村党员从候选人中投选举票, 现场唱票产生当选的村支部书记——笔者注) , 由此进一步提高了基层自治程度, 农村“两委”成为国家与村民的中介组织。

社会组织管理体制经历了类似改革。由于历史的惯性, 中共中央、国务院于1984年11月下发文件, 要求严格控制成立跨行业、跨部门、跨地区的全国性组织。但随着经济社会需求的增长, 政府态度逐渐发生变化, 试图通过创造众多带有准行政色彩的社会组织来管理日益复杂的经济社会事务。以服务于经济发展的工会、工商联、行业协会、商会等社会组织为例, 虽然其依然受中央或地方政府严格管理, 但新组建的行业协会和具有群众基础的社团开始受到社会影响, 甚至成为特定群体的利益代表, 一些社会组织朝着“社会法团主义”的模式演进。据相关统计, 全国性社团数量在20世纪80年代剧增了7倍, 年均增长率高达48%, 而地方性社团数量增长更快。1988年国务院批准民政部设立社团管理司, 结束了行业部门“碎片化”管理体制, 实现了社会团体的归口管理。据此, 国家以登记管理机关和业务主管单位共同负责的“双重管理”体制, 和以分级管理、非竞争性为原则的行政分隔为主要手段, 在社会领域建立了一种新型的“条块”管理体制, 形成了以部门为基础的带有行政限制色彩的社会组织管理体制。

进入新世纪特别是2003年“非典”之后, 决策者意识到经济社会协调发展的紧迫性, 开始强调“社会全面发展”“重视社会组织建设和管理”“加强和完善社会管理格局”等政策话语。随着社会结构进一步复杂化, 民众利益诉求愈发多元, 而新的社会调节机制尚未健全, 由此导致了这个时期贫富差距、环境污染、公共服务不均衡等社会矛盾激化。经历了长期“强国家—弱社会”格局后, 国家的功能边界缩小, 政府向社会组织让渡空间并提供资源, 以发挥其独立、专业、竞争优势参与公共服务供给, 但同时也警惕其脱离控制。换言之, 既要增加社会服务供给, 又要防范系统性社会风险。政府积极创新社会组织管理理念和方法, 积极扶持特定领域社会组织的发展。这一时期一些地方放松了对敏感度低、风险小的社会组织管制, 实行民政部门直接登记和去行政化。通过政府购买服务和资金孵化等方式扶持社会组织, 借助社会力量协助解决公共服务问题。有实证研究表明, 政府以自身利益为出发点, 根据社会组织的挑战能力和公共产品供给需求, 采取差异化“分类控制”策略。这可以视为学者对在中国特定的时代和语境下对处于某种均衡状态的国家与社会关系进行类型学 (terminology) 考察的有益尝试。

（三）新时代共建共治共享的社会创新

随着中国特色社会主义进入新时代, 以“不平衡不充分”为特征的社会主要矛盾塑造着国家与社会关系新形态, 保障和改善民生以及创新社会治理成为各级政府的工作重点之一。简言之, 国家一方面积极拓展与社会的协作, 另一方面探寻对社会组织、基层事务进行有效监管和治理的政策手段。同样基于历史惯性和意识形态, 强国家始终是中国国家治理中的不变要素, 国家控制着社会发展所需要的资源。国家治理体系和治理能力现代化, 要求稳定国家功能的边界。党的十九大报告强调“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。整体性治理 (holistic governance) 是通过纵向各主体和横向各层级协调的价值和行动, 以实现预期利益的治理模式。其可以作为一种理论范式解释格局共建、风险共治、成果共享的新时代国家与社会关系。

这一时期的村民自治制度发生重大变化, 县和乡镇政府加强了对村级组织和村干部的控制, 出现“官僚化”趋势。城乡社区逐渐成为科层体制末端的“准行政机构”, 基层群众自治组织和社区干部行政化。在农村地区, 村民委员会逐渐成为乡镇政府的下属机构, 由乡镇政府直接安排任务, 并接受目标责任考核。村干部被统一纳入干部管理系统, 由乡镇政府支付工资和津贴, 其身份成为“准公务员”。与此同时, “两票制”在2008年以后演变为“两推一选”, 强调乡镇党委对推选候选人审批的主导和控制作用, 农村自治制度改革方向一定程度发生转变。城市基层事务治理同样体现出权力和资源聚集的趋势, 政府试图解决条块分割、权责不统一等问题。以北京市“街乡吹哨、部门报到”改革为例, 党工委处于基层治理中的“轴心”地位, 把区域内各类组织、各方力量、各种资源整合动员起来, 建立服务群众的诉求回应机制。

党的十八大报告提出“要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”, 政社合作不断深化。政府购买公共服务上升到省级层面, 还出现了自下而上的公益创投项目 (venture philanthropy) 。然而在公共服务供给的制度建构中, 国家权力边界往往处于矛盾境地, 过度监管会抑制社会组织发展, 单纯放权则可能引发社会组织的违规操作。于是社会组织等级评估全面推进, 评估等级高的社会组织优先接受政府职能转移、资助和奖励, 实际上构成了社会组织发展的功能合法性依据。在此基础上, 有关部门还通过抽检制度和信息化手段实现对社会组织的精准监管。国家以这种巧妙的方式将权力意志嵌入到社会组织的运行模式和行动逻辑, 引导其有序参与社会建设。这种强控制和强支持并存的甄别性吸纳成为国家与社会关系的新特征, 可见为激发社会活力和实现社会治理, 要充分发挥社会组织在保障和改善民生中的服务作用, 其同样符合共建共治共享的社会创新范式。有必要说明的是, 尽管上述“三阶段论”省略了诸多细节, 但基本上描述了70年来国家与社会关系的主线。

二、超越国家与社会的二元对立:理论归因和政策启示

正如马克思所说, 每个时代总有属于它自己的问题, 准确地把握并解决这些问题, 就会把理论、思想和人类社会大大地向前推进一步。新中国成立70年来, 基于从农业国向工业化、从封闭社会向开放社会快速转变的历史使命, 围绕“建设什么样的社会”以及“怎样进行社会管理 (治理) ”两大主题, 国家与社会关系螺旋式前行, 总体上经历了从总体社会向整体性治理的本质转变, 具有“建构—解构—部分重构”的变迁特征。下面我们从理论回应和现实关切两个层面来归纳其意义。

（一）时代背景—政策目标—权力结构:国家与社会关系变迁的动因和机理

如何理解新中国70年国家与社会关系变迁的内在动因和阻力?我们需要寻求相关理论依据。不论是中国封建社会抑或欧洲中世纪, 国家与社会最初并没有明显边界。从16世纪开始, 由于早期商品经济发展, 非政治性社会开始了整合过程, 社会逐渐地发展成为与国家相区别的独特主体。在古典自由主义看来, 国家的首要职责是保障安全, 由于经济人假设是彼时的主流范式, 社会关系与经济活动强烈互联, 而自组织的企业家又与民主和法治相伴, 因此社会被认为兼具商业社会 (commercial society) 和市民社会 (civil society) 两种属性。

19世纪30年代, 托克维尔基于对美国民主的深入观察, 发现有限政府权力之外同时存在自由的经济活动和自由的社会活动, 两者分别代表了自由主义传统和共和主义传统。一方面国家通过民主和法治保障社会的自我组织和运行, 另一方面市民社会通过坚持民主道路和教育民众公共精神来支持国家, 从而形成市民社会与民主国家相互支撑的格局。黑格尔则认为, 作为客观精神的国家高于主观精神的家庭和市民社会, 前者对社会福祉和良性运行负责。国家通过官僚机构介入市民社会, 并在三个领域实现合作:一是监管市场经济满足个体需求;二是通过法治保护产权和社会权利;三是引导人民追求公共物品。自下而上的公共观念形成和自上而下的国家干预界定了国家与社会的互动, 这一结论在民主国家和威权主义下都是适用的。

我国的情形与之则有所差异, 由于缺乏商品经济和市民社会的长期积淀和文化滋养, 国家与社会的良性互动无法内生, 抑或自发产生, 商业社会和市民社会也难以相互支撑, 而是内外因素交互作用。国家与社会关系总是和经济社会发展阶段相适应并动态调整的, 不同时代背景形塑了差异化政策目标。建国初期, 国家百废待兴, 以国家吸纳社会为特征的总体结构有助于维护社会稳定并增强凝聚力。改革开放后, 国家以经济建设为中心, 需要借助社会力量解决市场经济发展过程中的诸多矛盾。全能主义的惯性也让政府坚信自身有能力控制尚未发育完整的社会, 国家的功能边界有所收缩, 于是出现了社会对国家的弹性依附。进入新时代以来, 社会事务更加复杂多元。随着社会自治空间的增加和网络社会的兴起, 政府已难以通过行政命令垄断对社会领域的控制, 而是转换成注册登记、等级评估、信息技术等更加制度化的手段开展监管, 用一种隐蔽的方式深嵌社会, 以此保障共建共治共享的社会创新不偏离政治轨道。

政策目标决定了权力结构的配置。在计划经济时代, 国家与社会几乎重合, 中央与地方则是“一竿子插到底”的体制。围绕“以经济建设为中心”的基本路线, 从20世纪80年代起, 中央总体上强调地方分权并鼓励区域创新。具体到国家与社会关系议题, 这一时期中央集权程度降低, 地方政府拥有较大自主性和灵活度, 能够部分回应民众诉求和解决现实矛盾, 从而带来社会组织管理、基层事务治理等领域的制度创新与政策扩散, 国家与社会的“公共协商空间” (public sphere) 也随之扩大, 政府依据其目标进行弹性的策略选择。近年来, 随着从严治党和顶层设计的推进, 中央逐渐强化对地方政府行为的监督和控制, 强化对社会领域的监管。在处理国家与社会关系的重大议题上, 政府权力集中程度有所提高, 国家与社会在不断分离中出现新的结合与协作。

（二）理念、结构、政策若干启示

新中国70年的经验事实表明, 国家与社会的“中国故事”具有独特价值, 既是民族的, 也是世界的, 从总体社会到整体性治理的制度演进不仅表现为本文所论述的基层社会事务治理和社会组织发展, 同样存在于公共服务供给、人口调控、社会风险防范等方面。理念决定结构, 结构引领政策, 其蕴含的多层次启示值得关注。概言之, 首先在理念上, 我们需要明确国家与社会并非简单的此消彼长或二元对立关系, 两者的强弱是相对且动态的, 随不同时代主要矛盾而变化。尤其值得注意的是, “总体”和“整体”并不相同。计划经济时代的“总体”是指国家通过人事组织、意识形态、武装力量和大众传媒等全面渗入社会, 以牺牲社会自主性来保证计划管控的有效性, 是彼时发展条件下的低水平均衡状态。新时代的“整体”并不意味着简单回归甚或倒退, 而是经济社会发展到一定阶段后国家与社会的相互支持和有效协同, 表现为社会的独特逻辑和自我价值日益彰显。未来要满足人民日益增长的美好生活需要, 政府应进一步激发社会活力并让渡更多空间。其次在结构上, 国家与社会的理想状态是在确保政治和社会稳定的基础上构建“强国家—强社会”结构, 从而兼顾社会活力与社会秩序。特别是在新时代背景下, 国家的功能边界应当在不同社会领域有具体化的分类调整, 以最大限度发挥社会提供公共服务和凝聚主流价值观的功能, 例如行业协会、商会与行政机关脱钩就不啻为一种有益尝试, 在公益、社区、家政等领域购买专业第三方机构服务也能实现政府主导与社会协同的共赢。此外在政策手段上, 社会建设必须要建设社会, 社会治理不能异化为管理社会。应彻底摒弃传统管控手段, 需坚持培育、监管、引导并重, 同时尤其是在专业第三方、社区服务等领域出台有针对性的政策, 提高治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。

责任编辑：欧阳星

文章来源：《天津社会科学》，2019年第3期

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