值得信任与信任：政策公信力的双维度分析
作者简介
王庆华，吉林大学行政学院教授，博士生导师；
李志杰，吉林大学行政学院博士研究生。
一、引言
政策是政府履行其职能的主要手段和工具，而决定这种手段和工具能否充分发挥其效能的关键因素则在于政策公信力的质量与水平。政策公信力实质是政策客体即以民众为核心的受相关政策问题影响的作用对象和政策过程演进的目标群体对于政策的信任与认可，“其具体体现在政策的合法性、民主性、科学性以及有效性等价值维度”。良好的政策公信力对于提升政策质量、减少执行阻力、降低运行成本具有积极的推动作用。随着全球化进程对于科学技术“创造性破坏”效应的不断放大以及非传统安全问题的日益凸显，原有的政策公信力的基础正在遭到破坏。政策客体日益觉醒的风险意识、焦虑以及不安全感，则对政府承诺、守诺提出更高要求，而反思政策公信力的影响因子以求提升政策公信力就成为十分重要的问题。
政策公信力的研究源于一般性信任理论在政策科学领域的应用与探讨。一般性信任通常包括施信者主观层面的信任和受信者客观层面的值得信任两大维度，而政策公信力亦是一个客观事实和主观价值判断紧密结合的产物，它既取决于政策（受信者）客观上是否值得信任，也取决于政策客体（施信者）主观上是否愿意给予信任。从政策科学层面看，政策是政策问题驱动的，其值得信任维度主要取决于政策问题的解决与公共需求的满足；政策目标群体信任维度主要针对其期望解决的社会问题而言，反映的是政策客体个体的内在需求。正是二者之间事实上存在同一性和差异性的可能，决定了要想切实提升政策公信力水平进而为政策获得更多的必要的信任资本，就需从政策值得信任和政策客体信任两个维度进行综合的考量。一方面，政策公信力依赖于政策客观的质量与水平，只有真正以公共利益为导向，不断提升保障性建设水平，政策才能有效解决政策问题；另一方面，政策公信力反映了政策客体对于政策的一种主观信任倾向，这就为评价政策的质量与水平设立了一个标尺。它赋予政策一种品格和力量，“只有获得了政策客体的信任、忠诚与认可，政策才能得到有效的贯彻与执行”。
检视现阶段学界关于政策公信力的相关研究，学者们主要着眼政策本身“值得信任”维度来探索提升政策公信力的有效对策，所获得的理论发现具有显著的现实指导意义。这些研究在逻辑上将政策客观上值得信任的程度与其公信力水平视作因果关系，认为只要致力于提升政策的可靠性指数就将获得来自政策客体的信任资本，这在一定程度上存在对政策客体给予其信任资本的主观意愿与内在倾向的忽视与遗漏。柯维指出，“如果认为单纯依靠成就、名声或一些客观标准，就可以得到理解和信任，那就是犯了最大的错误”。可见，将主观层面是否信任和客观层面是否值得信任两个维度混淆于一般性信任问题的研究，势必造成理论内涵的偏差和研究视角的缺失。因此，对于政策公信力开展双维度分析，有利于完善政策公信力的理论研究视角，全面把握和解析相关影响因素，进而有效提升政策公信力水平。
二、值得信任与信任：政策公信力理论分析框架的建构
２０世纪９０年代以来，政府公信力问题日益成为学界关注的热点，政策作为政府的主要行为产品，对政策公信力的思考成为题中应有之义，而依凭一般性信任理论则是可选择的研究进路。对于一般性信任的重要性，西美尔在《货币哲学》一书中指出，“离开了一般性信任，社会自身将会变成一盘散沙。因为，很少有什么关系建立在对他人确定的认知上”。因此，一般性信任问题在多个学科都得到密切关注，在心理学、经济学以及社会学等学科领域皆能找到对于其理论内涵的相关诠释。
心理学相关理论将一般性信任定义为一种人格特质，强调个人经验对于信任感的形成与发展具有重要作用。埃里克森从发展心理学视角出发，强调童年时期父母对于孩子关爱的持续性和一致性，决定了孩子内在信任倾向的形成。罗特尔立足社会学习理论视角，指出“人际信任是个体或群体的期望，期望其他个体或群体的言辞、承诺、口头或书面的声明是可靠的”。这种期望会随着个人经验的扩展而发生一定程度的改变。梅耶等认为应该从施信者的人格特质、受信者以及风险的角色等方面着眼，其中，受信者是否值得信任，取决于其能力、正直以及善意等三个因素。经济学相关理论认为，一般性信任是经济生活的润滑剂，可以有效降低交易成本提高经济效益。经济社会学的创始人格兰诺维特以镶嵌理论为视角，认为社会关系和关系网络产生了一般性信任，以防止欺诈行为的发生。理性选择理论认为，一般性信任关系的前提，是能使个人利益得到满足。社会学相关理论将一般性信任视为一种社会现象，主要研究其成因、结果以及功能等问题。卢曼将之视为一种社会复杂性的简化机制，认为“这种机制具体表现为对于不确定性的吸收”。
有鉴于此，一般性信任不止局限于个体之间，它萌生、存在和发展于社会关系网络之中，对于一般性信任问题的研究应该结合社会发展环境以及社会结构的现实特点，从施信者本身特质和受信者的可靠性两个层面着眼展开。正如哈丁所言：一般性信任划分为值得信任与信任两个维度。值得信任维度考察受信者的可靠性水平，主要包括受信者的能力、正直以及善意等三个要素，即受信者满足施信者期望的客观条件和实力、行动的持续性与一致性以及内在的价值取向；信任维度考察施信者给予信任资本的内在倾向，探寻其如何受施信者成长过程中来自文化环境的个人经验的影响。具体而言，就是施信者内在需求和期望得到针对性回应与满足的程度。其从出生开始逐渐加深的整个社会化范围，都会对施信者的内在信任倾向产生潜移默化的影响。然而，现实经验表明，即使在同样的文化环境下需求进展性水平大致相近的个体间，其信任倾向也常常表现出显著的程度差异。如果单纯聚焦后天发展和外在环境因素的影响，势必陷入机械唯物主义的狭隘空间，只将人视作一个先天的“白板”加以对待。依据社会生物学的相关研究共识，人的特性是遗传基因与文化环境相互作用的产物。作为人类内在特性的重要组成部分，施信者的内在信任倾向在一定程度上也同样受到遗传规则的影响与限定，这具体表现为不同信任倾向类型基因对于施信者内在信任倾向水平将产生不同程度的塑造作用，而它们各自在基因库中的比例则取决于其在政策环境中的生存状况。
一般性信任双维度的理论进路无疑为政策公信力研究搭建了有效框架。一方面，一般性信任作为一种社会资本，实际反映了施信者本身对于生存环境和生存状况的一种态度与认知。这种认知的目标（受信者）可以定位于一个个人或组织，也可以辐射向其他物化的客体对象，这其中就包括制度性的政策以及法律的范畴；另一方面，政策主体作为受信者其能力、正直以及善意等因素，是通过“为”与“不为”体现的，而“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”，政策具有作为受信方的人格属性。一般性信任分析的受信方值得信任维度则可化约为政策的值得信任。这样，政策公信力的值得信任与信任双维度得以确立。接下来我们将其视为因变量，以揭示影响政策的值得信任与政策目标群体的信任倾向诸因素的作用机理。
三、值得信任与信任双维度下政策公信力的影响因子
（一）影响政策值得信任的因子
政策值得信任通常意味政策具有切实解决政策问题、回应与满足政策需要的效应。如何充分发挥和释放这种效应，一般性信任理论所倡导的能力、正直以及善意等三位一体的目标追求无疑是选择影响因子的理论依凭。
１．能力。受信者是否值得信任很大程度上取决于其满足施信者内在期望或需求的客观能力。在政策公信力研究视域内，作为受信者的政策在值得信任层面的能力具体表现为具备充分的条件和实力有效地解决政策问题。具体而言，政策的有效性体现在两个层面：其一是政策设计的科学性，即政策设计是否面向未来开展周密的计划，严谨的论证以及长远的预期。一般性信任本身是对于未来不确定性的简化和吸收机制，如果政策因为难以经受实践的检验而不得不陷入“缝缝补补”甚至“朝令夕改”的窘境，那么势必将会使得政策客体的信心在过度的复杂与未知中逐渐流失；其二是政策执行的保障性，即政策的实施是否具有足够的可靠性资源作为支撑以确保执行工作善做善成，最大限度地减少政策制定与执行间可能出现的质量赤字。
２．正直。受信者的正直特质主要取决于受信者行动的持续性与一致性程度。就政策公信力而言，作为受信者的政策其正直特质取决于能否对于政策客体给予持续的、一致的对待，即政策在较长的时间维度中所具备的公正性水平。其具体体现为在政策范围之内政策客体成员应该受到来自政策持续的同等的约束和激励作用。政策行为在客体成员间的质量差异将会对于其自身的正直特质产生极其消极的影响，只有持续的公正性才能确保政策客体形成对于政策权威性和合法性的认同与信任。这种认同和信任可能超越基于成本—效益分析法的价值判断，为政策公信力的产生与发展提供强大的内生动力与坚实的情感基础。
３．善意。受信者值得信任层面的善意主要表现为在一定情况下可以将他人利益置于自己利益之上。政策公信力中作为受信者的政策之善意反映了其内在的道德价值取向，具体表现为坚持公共利益导向性的政策特质：一方面，在社会价值选择和整合的过程中，从最广大社会成员的根本利益着眼，努力促进社会总体价值的最大化。同时，坚持做到对于社会价值的公平分配，确保发展成果为最广大的社会成员共享；另一方面，由于社会、自然的偶然因素，客观上造成了社会成员间价值获取和发展能力的差距进而加剧了价值分配两极化的危险。这就要求政策应该从社会中最少受惠者的立场出发进行针对性的补偿。切实提升政策公共利益导向性的质量和水平，从而在更加广泛的社会范围内形成愈加深厚的、稳固的政策信任基础。
（二）影响政策客体信任的因子
以政策客体信任倾向为着眼点探讨政策公信力的影响因子，旨在政策客体实际的内在需求与政策需求之间寻求一个适当的平衡，进而更加充分地为政策获取必要的信任资本，这不失为是对政策公信力现有研究成果的弥补。
１．内在需求的满足程度。文化变迁对于人性的影响，是人类所特有的。一般性信任理论认为，作为人性的重要组成部分，施信者对于受信者的主观信任倾向的质量与水平很大程度上受到文化环境所赋予的个人经验的影响，这种影响几乎贯穿于施信者社会化过程的始终。正如吉登斯指出，“信任与个体早期的个人经验密切相关，它是一个‘保护壳’，为个体在现实生活中提供自我保护”。对政策公信力而言，这种影响主要取决于作为施信者的政策客体对于政策本身（受信者）对其内在需求进行动态、针对性回应与满足程度的一种基本认知。政策客体的内在需求包括：物质层面的理性欲望和精神层面寻求认可的需要两个层面。正如福山所指出的，人类历史进程可以理解为两大力量的共同推动，第一种是理性的欲望，第二种即黑格尔所谓的“寻求承认的斗争”。依据马斯洛的需求层次理论，前者取决于个体生理、安全等强势需求是否得到有效的满足；后者取决于由“自我实现”的内在冲动所引领的一种弱势需求的获得程度。从总体态势着眼，由于现代化进程的持续推进和公民意识的逐渐觉醒，政策客体开始从以往单纯聚焦利益选择与利益分配的传统理念向要求借助政策力量满足自我实现等弱势需求的现代理念进展性地漂变。政策客体内在需求的这种进展性变化的动态趋势，决定了传统政策研究所秉持的单纯的利益选择和利益分配之理念难以凭借其被动跟随的脚步实现对于政策客体内在需求的针对性满足。
此外，由于自然和社会偶然因素造成的客观差异，使得政策客体成员间的需求层次以及对于不同类型需求的满足程度各不相同，其内在需求朝向“自我实现”的弱势需求方向漂变的进展性水平也势必迥异。这就要求政策本身不能单纯从“值得信任”的维度出发一味采取“以我为主”的策略，而必须结合政策客体内在需求发展变化的具体情况做出动态、针对性的回应与满足。
２．遗传基因的生存状况。社会生物学之父爱德华·威尔逊在《论人的天性》一书中指出，“包括我们在内的一切物种，都不具有超越其遗传史所创造的种种规则之外的目的”。尽管他并不否定文化环境对于人性及其行为的影响，但是更加强调先天的生物特性在人性发展中的重要意义。社会生物学“基因—文化”协同进化之研究范式既立足人性问题的遗传规则又恰切地包容了后天环境的客观影响，从而避免了遗传决定论在解释观念方面的偏颇。从政策科学着眼，遗传规则对于政策客体给予政策信任资本的影响，体现为遗传基因对于政策客体的塑造与限定作用决定了其更易形成对于政策积极乐观的信任倾向还是消极悲观的信任倾向。这种遗传规则受到“自然选择”即政策环境以及基因生存状况发展变化的决定和指导，在一个缓慢而渐进的过程中，逐步改变着代表不同信任倾向的遗传基因在政策客体个体以及群体基因库中的比例。正如达尔文在《物种起源》一书中所指出的，自然选择就是“有利的个体差异和变异的保存，以及有害变异的毁灭”。而在人类社会中，这种“自然选择”实际就是以“社会选择”的形式表现出来的。不论是具有积极乐观信任倾向基因还是消极悲观信任倾向基因的政策客体，如果其在生存竞争中总是处于严重的劣势甚至难以在政策环境中生存下去，那么这种基因以及这类人群势必将在残酷的生存竞争中逐渐消亡进而“逐渐改变个体的组成以及对应的群体特色”。
在此需要指明，将先天生物特性的内容纳入政策客体主观信任倾向问题的研究框架究竟意欲何为呢？这是因为，现阶段有关研究的设计理路主要是以“理性经济人假设”为基础，通过外界给予政策客体个人利益或需求的回应与满足，以期实现其主观信任倾向水平的有效提升。但是，此类研究在一定程度上忽视了拥有人格属性的政策客体成员本身“内在因素”对于其主观信任倾向的塑造和影响，这种影响可能独立甚至超脱于利益或需求的满足对于政策客体成员主观信任倾向水平的指导作用。为此，我们认为，当前学界相关研究对于“政策客体主观信任倾向”问题的分析视角略显狭仄，的确还是存在一定程度的进展空间。事实上，关于这个问题，已经有学者完成了自己的方案。刘太刚提出了“心灵治理”的公共管理新路径，强调“通过培养人的社会性需求和影响人对需求的价值认知而使其自愿降低或抑制个人的特定需求，以此来解决公共问题”。朱德米等认为，政策科学的知识基础应从“理性经济人假设”向“人性综合模式假设”转变，将“心理学、神经科学、脑科学、行为经济学等”纳入政策科学的话语体系。本文则是以“人性生物学基础”为研究对象，依凭社会生物学成熟的研究范式，拓展对于政策客体主观信任倾向问题的解析。
四、结论与对策建议
一般性信任理论本身包括施信者主观层面的信任和受信者客观层面的值得信任两大维度，任何只采取单一维度的研究视角而试图全面准确地剖析政策公信力问题的做法，都将被实践证明是一厢情愿的行为。为此，本文从政策（受信者）层面的值得信任和政策客体（施信者）层面的信任两大视角着眼针对政策公信力问题展开双维度分析，通过构建政策公信力的理论分析框架全面把握和解析相关影响因子，在确保现实政策需求得到有效满足的同时，对于政策客体实际内在需求做出必要的回应与兼顾，并为进一步提升政策公信力水平提出更具针对性的实现路径：
（一）实现政策值得信任
尽管现实中政策需求与政策客体内在需求之间可能存在一定程度的口径差异，但不应就此否定值得信任维度在政策公信力问题中的主体地位。由于影响政策值得信任的主要因素包括政策能力（有效性）、正直（公正性）以及善意（公共利益导向性）等三个方面，因此，通过科学的政策设计与有效的执行保障进行政策能力建设，降低政策客体信任风险，毕竟“信任是一种相信他人未来的可能行动的赌博”；通过秉持程序正义理念，始终如一地给予政策客体平等参与政治、经济以及社会生活的机会与权利同时承担相应的责任与义务，以提升政策的正直品格；通过在充分考量社会成员个体利益的基础上不断实现社会利益指数的最大化，即在有效增进社会总体价值的同时，努力实现价值的公平分配和利益补偿，以此表达政策的善意。
（二）提高政策客体信任倾向
首先在政策公信力研究中对政策客体信任倾向给予观照，是对既有研究的补缺；其次从“个人经验”（后天）和“遗传规则”（先天）两个范畴出发展开系统研究，既符合人们普遍具有的常识性判断，又尝试性地对两者的理论内涵做出了具体、明确的界定和阐释。
提升内在需求的满足程度。针对以往政策研究单纯聚焦利益选择和利益分配的传统理念，主要关注“应然”与“实然”两个焦点，即政策效应应该达到的一种理想的状态和其处于的现实境况两个层面，并致力于寻求不断拉近两点之间客观存在的质量差距。然而，经验中政策本身需求与政策客体内在需求之间存在的口径差异正在形成对于政策效应愈加显著的阻滞机制，已经证明传统政策研究所秉持的这种理念是过于粗放的。而为了在经济转轨社会转型的关键时期啃下“不好吃的硬骨头”，作为现代化的政策理念必须加强重视政策客体内在需求进展性发展的动态趋势，将传统的“应然—实然”两点论理念扩展为“应该是什么—期望是什么—是什么”三点论理念。在及时准确地审视政策客体基本需求以及内在期望发展变化的基础之上，以保障性和激励性策略并举的手段，引导政策客体使其努力将自身需求进展性水平同政策干预度相契合，从而更加有效地形成对于政策积极乐观的信任倾向。此外，在政策制定与执行的过程中应该着眼长远的发展目标，依据特定目标环境的现实状况，努力在可能形成的积极乐观信任倾向和潜在激发的悲观消极信任倾向之间寻求一个动态、针对性的平衡，在致力于争取来自政策客体的信任资本的同时，最大限度地缓解与之相对的阻滞机制。
重视遗传基因的生存状况。需要指明，综合社会生物学、分子生物学、表观遗传学以及基因组学等多学科知识成果可知，从先天遗传规则视角着眼政策客体主观信任倾向问题，更准确地讲，并不是简单根据所谓“诞生”为时间标准进行机械的划分，是以先天遗传的“基因”为分析单位，关注“生物学基础”在政策客体成员后天社会化过程中继续扮演的独特而重要的角色。及至政策公信力问题研究阈限，我们的逻辑理路在于，分析塑造或指导政策客体成员主观信任倾向差异的不同类型等位基因与政策环境间的相互作用机理。从社会生物学的视角出发，一旦失去了道德和善的土壤，代表积极乐观信任倾向的基因以及个体也将在激烈的自然选择中处于劣势，那么这种基因以及这类人群势必将在残酷的生存竞争中逐渐消亡，进而伴随长期的演化过程而逐步改变个体乃至整个政策客体整群的生活态度以及对于世界的认知，使得政策环境充满消极悲观的色彩，难以对政策形成包容、乐观的内在期望。为此，政策应该着力构建道德与善的政策环境，保障代表道义主义的信任基因在政策环境中获得良好的生存状况，为不同信任倾向类型基因指引明确的进化方向。道义主义信任是一种信仰，是一种牢固的价值观和生活态度，不会因为一些负面的经验而轻易改变。通过优化“自然选择”的运行机制，确保积极乐观的信任倾向以及道义主义的信任的遗传基因获得必要的生存竞争优势，从而在全社会范围内逐渐孕育出社会成员作为道义主义的积极乐观的信任倾向。着眼长远，社会生物学同政策公信力相关研究的“联姻”，可以在政策科学领域内得到进一步延展。为“政策心理学”或“政策生物学”等更加精密的学术分支的创建与发展，初步完成有限而积极的理论准备。
责任编辑：张赫
文章来源：《东北师大学报（哲学社会科学版）》，2019年04期。
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