县域晋升锦标赛模式有效性分析

作者简介

杨华，武汉大学社会学系研究员、博士生导师

摘要：晋升锦标赛模式是县域治理中重要的政治激励机制和人才选拔机制。东中西部地区经济社会发展不平衡，晋升锦标赛模式各地的实践逻辑也有差异。中西部县域经济社会发展相对滞后，各乡镇发展的可塑性强，乡镇在锦标赛中的排位与乡镇主要领导的执政水平高度相关，因而晋升锦标赛模式的运行更具实质性。那些与县级主要领导关系较弱、但在锦标赛中胜出的官员也有较大的晋升机会。在东部县域，乡镇之间的经济社会发展层次已经趋于定型，可调整、可变动的空间较小，那些被上级领导调配到基础条件较好的乡镇担任主要领导的官员所获得的晋升机会大，晋升锦标赛模式在该地区的运行带有形式化的痕迹。正确理解和运用晋升锦标赛模式，对于推进县域经济社会发展具有重要意义。

一、问题意识与既有研究

晋升锦标赛模式是在近十年来兴起的对中国地方政府晋升方式、标准和途径最有影响的分析框架。晋升锦标赛模式是中国地方政府中相当重要的政治现象，它被认为是对地方政府及其主要官员的政治激励制度。笔者在基层调研中也发现，县级政府通过下发目标责任及考核排名的方式对乡镇及其主要领导进行激励，许多乡镇主要领导的评优、奖励和晋升或相应处罚等也与考核排名挂钩。锦标赛模式在这里发挥了作用。那么，锦标赛模式在基层官员晋升中到底是表面上还是实质上发挥作用，或者说锦标赛模式在何种情形下有效？

在理论界，对晋升锦标赛模式是否发挥作用持不同的看法，一种观点认为这种体制在中国政治体制中发挥了实质性作用，地方和基层政府主要官员的晋升大部分依照该模式进行，能够得到晋升的官员大部分都是其单位在GDP、财政收入或民生投入等方面的竞争中排名靠前的，且没有在一票否决的竞争项目上出过岔子。这种观点认为，在锦标赛中，中央会在经济上向地方政府大规模放权，并通过各种方式鼓励和促使地方政府在主要的经济指标上展开竞赛。在该模式下，地方官员的个人效应具有整体显著性，不同地方官员对经济增长的左右存在显著差异。晋升锦标赛模式在地方经济发展、选任官员上扮演着积极正面的角色，推动了地方经济的发展，选拔了有能力、有干劲的官员，而缺点则是长官意志横行、社会缺乏参与、政策选择性执行、地方保护主义盛行、官员腐败对地方政府行为短期化影响显著等。

另一种观点则对官员晋升锦标赛理论提出了逻辑上的多维质疑，认为从正式制度上中国并不存在一个从上到下层层放大、将政治提拔和主要经济指标直接挂钩的考核体系。该观点主张锦标赛模式是选任官员的表面制度，在深层次上官员的晋升要比锦标赛复杂得多，其他的因素如派系庇护、政治背景、社会网络、跑官买官等往往能左右基层干部的晋升。在“中县政治”中，家族关系是县域范围内官员选拔和任用的关键因素，锦标赛模式也只是在几个主要的政治家族之间发挥作用。还有研究表明，中国晋升体制只是对参与晋升竞争的地方领导人有一个最低的经济增长绩效门槛要求，并没有证据支撑晋升锦标赛假说。

观点不同说明对同样的政治社会现象做出了不同的判断，其背后意味着该现象具有多面性，不同的研究者如盲人摸象摸到了不同的侧面。笔者在县域调研中发现，基层晋升锦标赛模式确实普遍存在，但是在不同地区锦标赛之所以发挥作用及如何发挥作用有差异，尤其是在东部地区和中西部地区存在较大差别。

二、乡镇主官选任：锦标赛模式与“任人唯亲”

从调查来看，无论是在形式上发挥作用，还是实质上发挥作用，锦标赛模式在基层党政体制中运行要面对两个前提，一个是上级党委政府掌握着锦标赛的标的、规则和评判及奖惩的权力，另一个是上级党委政府主要官员在任命下级官员时不可避免地会有“任人唯亲”现象和逻辑。第一个前提指的是晋升锦标赛模式能够发挥作用的组织载体，只有在中国特有的政治体制下，才会形成带有较强锦标赛特征的政治激励模式。第二个前提是指在具体的选人用人过程中，除了组织原则和锦标赛模式之外，主要领导的个人偏好也会发挥较大作用。在县域内，乡镇主要领导的选拔任用也会受到这两个前提的影响和制约。

就晋升锦标赛发挥作用的组织载体而言，中国政治体制与西方官僚制最大的不同，是中国共产党作为全面领导的政党，其组织原则影响并整合进政府官僚体制之中，改造和重塑了官僚体制及其精神。该体制被称之为“党政体制”，抑或是“党政科层制”。中国共产党的一个重要的组织原则是党员服从党组织、下级组织服从上级组织、全党服从党中央。这种服从是无条件的、不能讨价还价的服从。在党政体制中，上级党组织可以通过组织体系以政治任务的形式，给下级官僚部门下达任务指标，下级组织将无条件完成。

在县域，县级党委政府会给乡镇党委政府下达具竞争性的指标任务即晋升锦标赛“标的”，由各乡镇党委政府通过相互竞争来完成。县级党委政府一般不对下级党委政府完成任务给予相应配套，更不对下级完成任务的具体过程、方式和方法进行监控，它只对结果感兴趣。下级党委政府需要自己调动资源去完成任务，这些资源既可以是本单位内部的资源，也可以是外部资源。下级党委政府主要是按照上级下达的任务指标来调动资源，对于任务之外的事务则较少投入资源。最终，县级党委政府会通过考核对下级单位完成任务的情况进行考核排名，并对排名靠前的单位给予表彰，而对落后者进行批评。在下级单位主要领导的晋升中，前面两三年的排名情况会作为主要的参考指标。调查也发现，大部分得以晋升的官员其任期前两三年考核排名亦确实靠前或有较大进步。这表明，锦标赛至少在表面上是有效的。

在调查中，基层干部普遍表示，如果考核排名靠前的或者进步较大的乡镇主要领导得不到晋升，靠后的或退步的得到了晋升，在县域范围内也没有合理性，“说出去不好听，张榜也不好看”。这会给县级主要领导带来声誉上的损失，更不能起到正向激励的导向作用。事实上，各地乡镇主要领导干劲十足，对晋升锦标赛的排名十分看重，说明晋升锦标赛在基层确实发挥了作用。当然，除了政治晋升激励外，乡镇主要领导重视考核排名也有荣誉面子上的原因。在其位谋其政，如果一个乡镇在各项考核中排名靠后，乡镇的主要领导在面子上就过不去，在县域同僚中也没有地位、说话没有分量。

就主要领导的个人偏好而言，在县域内县级主要领导要贯彻自己意志、施行自己的政策，也会有“一个好汉三个帮，一个篱笆三个桩”的思想。而最能够帮他的人就是最能理解他的意图和想法，跟他在思想、路线和政策乃至情感上一致的人，也就是所谓“自己的人”。那么，在县域党政体制的一些重要岗位上，如重要乡镇和委局办的主要负责人，就得安排任用这些人。在官员晋升中，也要首先将这些人升到重要的岗位上，占据某些重要的位置。同时要将那些反对自己或对方派系的人弄到那些不重要的岗位上，以免成为自己施政的绊脚石。在这个意义上，基层官员的晋升主要是看是否为主要领导“自己的人”。进而似乎可以认为，在基层官员的晋升中锦标赛不起作用，而官员个人的能力、考核排名等就不那么重要了。在基层调研中，笔者也确实看到县级主要领导提拔“自己的人”、边缘化对立面的情况存在。

在党政体制下，意味着基层官员的晋升要将锦标赛的结果作为主要参照，这是一个基本原则。一旦基层政治晋升实践中有悖于该原则，党政体制及锦标赛模式就很难运行下去。而“任人唯亲”恰好与这个原则有冲突，但是它既符合人性标准，在官僚体制中又属于常态。

锦标赛模式与“任人唯亲”逻辑互有张力，呈现出此消彼长的状态。当锦标赛模式运行较为畅通时，“任人唯亲”逻辑就不那么张扬和凸显；当锦标赛模式形式化较严重时，“任人唯亲”逻辑就可能大行其道。但是，既然二者能够并存于同一个体制之中，就必然有调和的余地。其中一个调和方式是“任人唯亲”的这个“亲”也必须在晋升锦标赛中胜出，也就是考核排名要靠前或有较大进步。调查也发现，在基层党政体制中，即便是那些被认为是与主要领导有密切关系的人，他们并不能随随便便就可以占据某些重要岗位，他们也必须在晋升锦标赛中去历练。那些未能在晋升锦标赛中胜出、但与主要领导有关系的官员也得不到晋升，或者即便晋升也不会占据某些重要的岗位。

基层调查还发现，在不同地区基层虽然都存在这两个现象，但是有不同的侧重。在中西部地区基层，锦标赛模式的运行会更实些，而在东部地区“任人唯亲”的痕迹要重些。之所以如此，与这两个地区不同的经济发展水平和发展阶段有关系。

三、中西部县域发展潜力与锦标赛模式实质性运行

在中西部地区，就县级主要领导个人用人的偏好而言，也需要首先把“自己的人”安排在县域党政体制中的重要单位和重要岗位上去，安排好“自己的人”是基层官场中被默认的潜规则。对于一些经济发展活跃、地理位置优越、矿产资源丰富的乡镇，其党委书记、乡镇长的岗位，县里的主要领导一般会把“自己的人”安排上去。占据这些岗位，意味着掌握住了在县里执政的大部分政治资源和经济资源。稳定和发展了这些乡镇，县域就差不多稳定和发展了。这些乡镇的党委书记岗位是县级领导们必争的岗位。

这些重要乡镇本来政治或经济基础就相对较好，相关的资源较为丰富，再加上有县里主要领导的大力支持，任职这些乡镇的主要领导在晋升锦标赛中，能够动用的资源就较多，胜出的几率自然较大。在县域官场中，对这些乡镇的主要领导的去留会有较大的预期，如认为他们要升为副县级领导，或调到更重要的乡镇或委局办任职。该乡镇的主要领导对自己的晋升也会有明确的期待。如果最后的晋升结果没有达到官场中的普遍预期，对县级主要领导的声誉及其施政会有负面影响。因此，在锦标赛中获胜官员的去留一般会满足官场中普遍的预期。如果是这样的话，得到晋升的乡镇主要官员就会是与县级主要领导较为亲近的人，尤其是县委书记“自己的人”。那么晋升锦标赛模式就成了掩盖私人关系的外表华丽的衣裳。

但是笔者在中西部乡镇调研的情况是，大部分乡镇党委书记的晋升参照的是锦标赛模式，锦标赛模式起实质性作用。根源在于，中西部地区县域发展较为缓慢，县域内乡镇之间即便有经济社会发展方面的差别，一定程度上会影响锦标赛的结果，但是这些差别不会太大，各个乡镇的可塑性很强。这就为乡镇党委书记们“八仙过海各显神通”提供了足够的舞台。一个经济落后、底子薄弱的乡镇，或一个矛盾复杂、上访集中的乡镇，如果其乡镇党委书记有足够的能力调动相关资源发展经济和进行社会治理，那么也可以在短时间内推动乡镇经济较快增长和社会稳定明显好转，促进单位风气为之一新。那么，该乡镇在锦标赛中尽管不可能在短时间内名列前茅，但是其进步速度之快、排名位次提升之明显，也会得到县委县政府的肯定，在县域同僚中让人刮目相看。这样，该乡镇党委书记及其他领导即便与县委书记、县长的关系不那么亲密，不是他们“自己的人”，他们在官场预期中也会有较好的岗位安排。

笔者在鄂北一个乡镇调查了解到，该乡镇最近两任党委书记的晋升就是在锦标赛中胜出的典型。该乡镇原是大别山边缘的一个纯农业乡镇，土地贫瘠，生产效率低，工商业发展缓慢，农民人口外流严重。它在县域乡镇排名中一直垫底，即便是在北部农业乡镇的比较中也属于落后乡镇。且由于长期缺乏有效治理，农村党群干群矛盾突出，农民上访上告现象严重。县乡官员一提到该乡镇就较为头疼，都不愿意到该乡镇来任职。2007 年左右该乡镇调来一位任姓党委书记，此人做事大胆有魄力，在小城镇建设和农村稳定上花了大工夫，几年内就改变了乡镇整体面貌，政治经济社会面貌都有了较大改善，在竞争排名中不仅占据了农业乡镇的龙头，而且在全县排名中也有不俗的表现。由此任姓书记被提任为城关镇党委书记，再五年晋升为副县长。而与之搭班子的镇长则直接转任党委书记。在此之前，该乡镇没有镇长直接晋升为党委书记的先例，年轻的镇长一般都会运作到其他乡镇去任党委书记，因为大家都认为在该乡镇任党委书记就等于头顶到天花板了，在官场中很难有出头之日。所以该县官场的共识是，任镇长可以到此地来镀金，但是千万不要在这里任党委书记。新任的游姓书记继续在小城镇、农村稳定和农村经济建设上使力，进一步稳固和提升了乡镇在县域范围内的排名，成绩显著。五年任期届满后，被任命为财政局长。而接任党委书记的也是与其搭班子的镇长，说明在该乡镇任党委书记意味着前途看得见。

在该案例中，在任姓党委书记之前，一般调任到该乡镇任党委书记被认为是没有前途的，说明任姓党委书记与县级主要领导的关系并不密切。游姓党委书记则是前任县委书记的秘书，一般来说不会是后任县委书记“自己的人”。因此，他们得以晋升并在县域官场有话语权，主要来源于他们在锦标赛中脱颖而出。尤其是任姓党委书记，本来县域官员及其个人都认为他在官场已经到头，不料却来了个咸鱼翻身，根源在于他改变了落后乡镇的面貌，折服了县域官场。

中西部乡镇发展尚未定型，既是短板和缺点，发展没有基础，一切从零开始；也是长处和优势，它们就像一张白纸，等待优秀的画师在其中纵横捭阖。因此，中西部乡镇差别不大，给有能力的党委书记自主发挥、施展才华、实现抱负留足了空间。因为乡镇的可塑性很大，乡镇发展和治理的进步空间就很大，在锦标赛排名当中的跨度就可以很大，造成的前后对照鲜明，如此也就足以展现主要领导的能力。在晋升竞争中，虽然不乏排名靠前、与县级主要领导有关系的人会得到晋升，但那些带领乡镇排名进步很大的乡镇党委书记、镇长也会被列入晋升的行列。当然，同样由于各乡镇经济社会发展差别不大，也有可能换了主要领导之后，出现排名倒退的情况，这样即便是县委书记的“红人”也不可能在排名退步的情况下予以晋升。

总之，由于中西部乡镇的差别不大、可塑性强，在锦标赛中的排名就不会太固定，进步与退步都有很大的可能，同一乡镇的前后对比可以很强烈，那么就使得锦标赛的晋升竞争更具有实质性。笔者在江西调查的一个乡镇，由于乡镇党委书记得力，将班子成员紧密地团结在一起干事业，把一个落后乡镇搞得红红火火。其任期届满后，不仅升至副县级干部，而且其班子成员大部分都在前后得到了进一步提拔，县域官场对此反应积极热情，认为有个好的班长就能够带领大家一起进步。

四、东部县域发展定型与锦标赛模式形式化运行

在东部发达地区，锦标赛模式运行情况与中西部地区有一定差异。东部地区发展较早较快，不同乡镇由于条件、基础和历史发展的轨迹不同，逐渐有了自己的发展特色，很多地方都形成了一镇一品的态势。以工业为主导的乡镇，不同乡镇又有不同的工业产品，像诸暨市店口镇的五金加工、上虞区盖北镇的化工、诸暨大唐镇的袜业等；以农业为主的乡镇也形成了有自己品牌特色的农业，像上虞章镇的猕猴桃；还有以旅游为主导产业的乡镇、以矿产为资源的乡镇等。县里在对乡镇进行竞争排名中，不会把所有乡镇凑在一起排名，而是把县域内的乡镇分成几种主要的类型。比如在绍兴上虞区乡镇被分为三种类型，一是中心镇，二是工业乡镇，三是山区农业旅游业乡镇，区里只对同一类型的乡镇进行综合排名。

东部地区大部分县市的乡镇经济发展水平已相对固化，乡镇之间的等级序列相对稳定和明确，很难再有较大的改变。如工业乡镇，排名靠前的就主要是那几个乡镇，他们的工业已成体系，市场发育齐全，形成了完整的产业链。这些乡镇的主要官员无论能力有多大的差别，其所在乡镇的排名也只是微调。排名靠尾的乡镇主要领导无论怎么努力、能力有多大，也无法在其任期内使其乡镇排名跃升到前面。农业乡镇、旅游乡镇的情况也差不多。

从完成上级项目落地情况来看，越是发达的、有基础的乡镇，上级下来的项目越会相对容易地在农村落地。这些乡镇的干部有群众基础，群众做钉子户、上访户的情况较少。而在落后的、基础较差的乡镇，乡镇干部积极性较差，跟群众打交道较少，群众基础薄弱，群众的大局意识也不强，那么在项目落地过程中就容易遇到钉子户、上访户，从而拖延项目落地时间，甚至使项目难以落地。这样在完成上级任务的排名中，这些乡镇就会相对落后。要改变这种状况也不是短时间内能实现的。

因此，在东部地区，乡镇主要官员拼命干活不为了大幅度提升自己的排名，而是保持并尽量提升排名位次。即便提升排名，前后的差距也不会那么显眼，更不会在县域官场中有较大的显示度，给人家以明确的晋升预期。在晋升锦标赛中，县域内那些重要的乡镇总是排名靠前，而这些排名靠前的乡镇主要领导也确实得到了提拔重用。表面上看这是锦标赛模式在起作用，实质上是背后安排这些主要官员到这些乡镇任职的推手在起作用，也就是“任人唯亲”逻辑在起作用。

当然，并不意味着在“任人唯亲”原则下，这些重要乡镇的主要领导就不需要有能力，或不需要拼命地工作。同样地，即便是那些非重要乡镇的主要领导，他们也不会因为预期不能升任到更重要的岗位上就消极怠工。重要乡镇的主要领导要想得到晋升就得干出业绩来，就不能使自己的排名滑落，他们还要更加拼命地将县委县政府安排的任务完成。一般乡镇主要领导也不能将自己的排名退后得太厉害了，落后意味着能力不够。重要的是给县级主要领导留下了不好的印象，甚至会给他们添堵的坏印象，这会给自己后面的工作安排带来麻烦。尤其是那些年轻有前途的干部，即便在落后乡镇任职，在排名中并没有明显的进步，只要不后退，工作表现踏实，人家也会体谅说本来乡镇就没有基础，能够做到这个程度已属不易。因此在后面晋升中也不会落人口实。

五、结论与讨论

从调查来看，晋升锦标赛模式有其缺陷，使基层主要领导唯上不唯下，按照上面考核的指挥棒走，对基层社会的需求敏感度和回应性不足。但是，晋升锦标赛模式在基层党政体制中发挥的积极正面效应大于负面影响，它在总体上是有效的，这正是基层党政体制具有较大活力的重要原因。

东中西部地区经济社会发展不平衡，晋升锦标赛模式在不同地区的实践逻辑也有差异。中西部县域经济社会发展尚未定型，各乡镇都有较大发展潜力，锦标赛的排名可调整性和变动性较大，乡镇主要领导还有较大“八仙过海各显神通”的施展才华空间，乡镇在锦标赛中的排位与乡镇主要领导的执政水平高度相关，因而晋升锦标赛模式的运行更具实质性。正因为如此，那些与县级主要领导关系较弱或没有关系、但在锦标赛中获胜的官员也有较大的晋升机会。在东部地区，乡镇之间的经济社会发展已趋定型，锦标赛位序排列可调整、可变动的空间较小。在这里获得晋升不是因为有耀眼的政绩，而是因为没有退步或被“末位淘汰”。那些被上级领导调配到基础条件较好的乡镇担任主要领导的官员所获得的晋升机会大。晋升锦标赛模式在该地区的运行带有形式化的痕迹。

晋升锦标赛模式是一种典型的政治激励机制，无论它是实质性运行还是形式化运行，它都向体制和社会释放了“只要努力就有机会”的政治信号，激活了基层官僚体制，激发了主要官员的积极性，发挥了他们的才能和智慧，调动了一切可以调动的资源，在“责权利”层级高度不匹配的情况下，创造性地开展工作，推动了县域经济社会发展。晋升锦标赛模式也是一种典型的人才选拔机制，它通过设定竞赛目标、控制竞赛结果和配置激励措施，集中基层官员的注意力往同一方向使力，在优胜劣汰的竞争中培养、选拔和任用官员，让优秀官员脱颖而出。

责任编辑：王智睿  一审：陈鑫  二审：王铮

文章来源：《长白学刊》，2019年第5期

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