新单位制：当代中国基层治理结构中的节点政治

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李威利，复旦大学马克思主义学院/当代中国研究中心讲师

在与行政发包制、分类控制模式和项目制进行对话的基础上，作者发现，当代中国的国家治理中还存在着一个“体制内—体制外”的内外结构，即体制内组织与地方政府、党组织共同参与对体制外空间的合作治理，作者称之为“新单位制”。这是一种以行政区为边界、以党组织为纽带、以单位组织为节点、以资源补给为机制、以双轨制为结构、以国家中心为特点的治理体系，体现出公有制单位“抱团治理”的结构特征。这一机制是对传统单位制模式的继承与变迁，与分包制、分类制、项目制共同构成了当代中国国家治理体系的核心机制。

一、问题的提出

当代中国的国家治理需要处理好两个层面的关系：一个是以民主集中为特征的自上而下的权威关系；另一个是以多元合作为特征的由内即外的协商关系。在现代国家治理中，权威性关系与协商性关系并非是自然协调的，在这两个不同的领域中，国家治理往往会遵循着两种截然不同的治理逻辑。国家治理的核心问题，就在于如何在二者之间创造制度联结。对此，周黎安提出的行政发包制认为，作为“强政府”的地方政府通过分包制的制度结构发挥着主要作用。而康晓光提出的“行政吸纳社会”理论认为，政府通过具有法团主义特征的分类控制模式，在国家与社会之间创造出了吸纳型的“中间领域”，融合了二者之间的关系。本文认为，周黎安实际上关注的是中央与地方之间的纵向治理结构，康晓光主要关注的是国家与社会之间的横向治理结构；而在国家治理的纵向结构与横向结构之间，国家正是通过“体制内单位”勾连二者，起到了“制度节点”的作用，从而形成了当代中国国家治理的“新单位制”。

关于改革后中国对基层社会的治理模式，近年来主要有三个范式的研究：一是行政发包制理论。荣敬本、崔之元等最早在考察中国县乡两级分权治理的研究中，提出了“政治承包制”的概念，认为在不同层级的政府结构中，存在着一种以责任状为主要形式的“压力型体制”，是国家经济增长和社会稳定的主要机制。在此基础上，周黎安进一步发展了“承包制”的概念，提出了“行政发包制”。之所以给发包制加上“行政”二字，主要是由于三个层面的原因：第一，发包机制的双方是权威关系而非是契约关系，属于行政组织边界之内的“内部发包制”。换句话说，对于承包方的下级政府来说是“不得不包”；第二，通过收入分成的强激励，作为承包方的下级政府能够获得“合同”之外的更多“剩余控制权”；第三，与荣敬本等人的观察相一致，行政发包制的责任追究和内部控制是一种以结果导向的、人格化的责任分担。周黎安认为，一方面，所谓发包机制并非仅适用于县级以下，而是存在于从中央、地方和基层政府之间的整个“链式结构”之中；另一方面，发包机制并非仅仅是压力型的，下级政府出于自身的权力和利益动机，会在某种程度上支持发包制，并“层层加码”。

周雪光的新研究进一步发展了行政发包制理论。第一，周雪光认为政府内部并非是完全统一的，不同层级、不同部门之间有更为“纷繁复杂”的关系。因此对于发包制的研究必须要进一步进入政府运作过程的“黑箱”。因此，他的研究将行政控制权分为目标设定权、检查验收权和激励分配权三类；同时将政府内部分为三级，中央政府为委托方，中间政府为管理方，地方政府为代理方。第二，周雪光认为，剩余控制权并不必然属于作为承包方的地方政府，剩余控制权分配给委托方、管理方和代理方的哪一方会形成不同治理模式。在政治实践中，中央政府可以根据不同的效率和风险考虑，将剩余控制权收归中央或者分配给地方，从而形成了集权和分权的不同模式。

近年来行政发包制的研究又有新的进展。有研究指出，由于税收制度和基层政府角色的变化，周黎安提出的以“收入分成”为主的包干激励机制，并不完全适用于街道等最基层的政府。特别是对于街道政府来说，作为政府体系的最基层，近年来已逐渐剥离了招商引资的功能。彭勃指出，在这一背景下，特别是基层政府中的行政包干制的核心机制逐渐由增长锦标赛转变为治理竞赛，具有激励弱化和压力强化的特征，城市政府行为发生了从求胜到求稳的转变。

因此，行政包干制在最基层政府和作为中间层的地方政府上表现不同。在基层，行政包干制实际上演变为一个更为具体的机制：兜底治理。彭勃认为，由于城市治理的对象往往具有复杂性，难以通过政府的具体条线落实为明确的责任主体，使得“兜底”成为城市治理中的突出现象。兜底机制在基层表现为三种形式：一是属地兜底，主要是强调街道乡镇作为最基层一级政府的兜底责任；二是党组织兜底，在遇到无法具体落实的责任时，党组织在各类组织中承担最终的兜底责任，在党组织参与社会治理中也提出“区县是一线指挥部、街道是龙头”。三是部门兜底，在政府科层组织体系中出现了诸如城管等特殊的“兜底部门”。事实上，党组织兜底和部门兜底都是作为加强属地兜底的派生机制所存在。

解释中国国家治理模式的第二个范式是分类控制理论。这一理论最早来源于金耀基的行政吸纳政治理论。金耀基通过对香港治理的分析，发现了一种“行政开放咨询”的政治安排，“把政府外的，非英国的，特别是中国的社会经济的精英，及时地吸纳进不断扩大的行政的决策机构中去”。这一发现在理论上具有两个重要贡献：第一，这一解释提供了一种代议政体之外探索政治发展的模式；第二，这一解释同时是一种“类民主”的开放决策机制，因此提供了新的政治稳定和政治合法性机制。

正因为如此，“吸纳型”开始迅速地被大陆理论界所接受，成为理解当代中国国家治理机制的重要范式。康晓光指出，大陆行政体系中存在着以“政策倾斜”为主的吸纳性机制，即在制定政策过程中，政府越来越多地通过“咨询”来听取知识精英和经济经营的利益表达。不过，大陆的吸纳性机制远远超出了“行政吸纳”的维度。除行政领域中的专家治理外，吸纳型体制还表现在私营企业家入党、人大和政协的政治安排、民主党派参政议政、工人组织、青年组织、学生组织、妇女组织的群众活动等多方面。这几个维度明显已属于政治性的制度安排，而不再是行政吸纳的内容。但“行政吸纳政治”仍然是理解大陆政治发展的重要概念。储建国认为，由于人大、政协、工青妇等政治组织已经突出的行政化特点，或者说某种意义上已经转变为行政性组织。或者说，行政吸纳政治和政治吸纳行政在一个稳态的治理体制下已经相互融合，互为表里。

在这一认识的基础上，康晓光进一步将“行政吸纳政治”发展为“行政吸纳社会”的理论，认为大陆的吸纳性体制已经不仅仅是精英吸纳，而是深入到了社会吸纳的层面。其主要机制是，国家通过中介性的功能性组织对社会实施了一种分类控制体系。以行业性的功能性组织为中介，国家会主动观察、了解社会的各种需求、压力和冲突，并做出反应。“行政吸纳社会”主要有以下特点：第一，政府处于支配地位，社会处于从属地位，缺乏独立性、自主性、自治性。第二，第三部门进一步分化为“准第一部门”“准第二部门”“纯第三部门”，它们的行动方式高度多元化，但对抗性、暴烈性和破坏性的行动方式极为少见。第三，分类控制的核心机制主要是“底线控制”和“功能替代”，不同的功能性组织都具有相对独立的活动领域，尽管并不拥有独一无二的权威，但是在许多方面能够得到政府的政策倾斜和准入权力。

在这一理论范式下，国家对基层社会的吸纳也是分类控制模式的一个组成部分。康晓光认为，除了行业性的功能性组织以外，在街镇之下的社区层面，由于较难建立起行业性的功能性组织，因此国家不得不通过建立一种地域性的功能替代组织进行治理，这就是城市社区居民委员会。居委会与工、青、妇、科协等行业性功能替代组织一起，共同构成了国家治理社会的全覆盖的行政吸纳机制。

关于当代中国国家治理的第三个范式是对项目制的研究。20 世纪90 年代以后，项目制作为一种基层社会治理机制，开始广泛地存在于党和国家对于基层社会的各类治理行为中。渠敬东指出，当前中国的项目制不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。项目化运作越来越成为国家的常规治理模式，在基础建设、教育文化、基层治理等各个领域都在发挥重要影响，而且已经产生了一整套成熟、稳定、系统的运作机制。

与行政发包制相比，项目制具有四个方面的典型特征：第一，项目制遵循“一事一议”“专项专款”的原则，与行政发包制中的“底线控制、收益分成”的机制不同。第二，与行政分包制为结果而竞争不同，项目制的目标设定是相对明确的，竞争机制主要发生在项目承包之前的申报阶段，因此出现了“跑部前进”“大跑大项目大发展，小跑小项目小发展、不跑没项目不发展”的项目动员令。第三，项目制能够绕开分包性的常规科层体制，具有治理目标专项化、权责运作条线化、程序规范技术化特征，能够将中央地方纳入更专业性、更规范性的技术治理过程。第四，项目制明显加强了国家治理的条线管理和部门思维。

在基层治理中，项目制至少在三个方面发挥了至关重要的作用。第一，项目制是国家推动资源下沉的重要方式。渠敬东指出，政府必须将财政资金的抽取有效转化为对广大基层社会的财政“反哺”，才能调节和平衡社会发展带来的社会分化。2004 年以后，这一治理理念在财政政策上体现为为基层社会提供公共服务的各类项目措施。第二，项目制是政府有效实现社会动员的重要形式。在各类公共项目总包、发包和抓包的过程中推动了基层政府、基层自治组织对社会治理项目的参与。陈家建指出，项目制推动基层动员的机制在于，它对基层行政提供非常规的增量资源。这种增量资源直接由项目“发包”部门掌控，绕开了常规的行政程序，快速有效地动员基层单位，从而进一步实现上级部门意志。第三，项目制在基层社会治理方面具有典型效果。项目制能够在较短时间内集中资源在某项公共议题的处理和解决上，因此在社会治理方面能够短时间取得比较显著的效果。项目制产生的治理结果往往具有“率先垂范”的意义，能够带动相关议题的联动解决；同时项目制也能够资源集中打造亮点，所以在工作成绩上项目制也具有政绩宣传效果。

事实上，行政发包制是从中央和地方关系的纵向结构角度，解释了国家权力如何实现层层分包、治理责任如何实现底线控制的治理形态。分类控制模式是从国家与社会关系的横向结构角度，解释了强国家如何通过功能性组织对社会力量和社会组织进行整合和吸纳的治理形态。而项目制是行政科层制外国家实现资源下沉的重要机制之一。在既有的研究中，由于国家治理的一个重要角色仍然没有被发现，因此既有研究忽略了国家治理的纵向结构和横向结构在某些层面的制度联结。

行政发包制关注的重点为拥有行政权力的地方政府；分类控制模式关注的重点为社会中的功能性组织。而本文认为，在国家整个的治理体系中，“体制内组织”也是一个非常重要的力量。即具有公有制性质或类公有制的组织，包括机关部门、党群组织、事业单位、国有企业等等。正是由于它们的存在，使得当代中国国家治理具有一个“体制内—体制外”的结构。这一内外结构重塑了权威关系和协商关系之间的制度联结，在国家治理的横向结构和纵向结构之间形成了一个制度节点，从而构造了中国国家治理的整体体系。对于围绕“体制内组织”而形成的一系列国家治理机制，本文称之为“新单位制”。

二、新单位制：国家基层治理结构中的路径依赖和治理节点

“单位制”一词通常用来描述改革前中国国家治理的核心机制。这一机制主要有如下几个方面的特征：第一，以公有制和计划经济为基础。李猛、周飞舟、李康的研究指出单位制背后深刻的计划经济模式的特征。换句话说，计划经济是单位制形成的社会基础，单位组织成为城市群体和个人获取生存和发展的必需资源的唯一渠道。第二，政治、经济、社会的一体化。单位高度的组织化，单位不同于资本主义的经济组织，在承担经济功能的同时承担着重要的政治功能和社会功能。第三，“国家—单位—个人”的纵向社会联结模式。田毅鹏的研究，指出了单位制对于国家治理体系建构的重要作用。他指出，单位制形成了“国家—单位—个人”的纵向一体化社会联结模式，体现了将人民“组织起来”的思维和社会整合模式。第四，蜂巢型和同质化的社会结构。曹锦清、陈中亚指出，单位具有相同的权力结构和相似的机构设置，这种机构设置总体上体现为“科层制”的结构。其中，横向各个部门为内容的“科”的设置与该单位在社会分工体系中所承担的专门职能有关；而纵向“层”的多少与单位的大小和规模有关。第五，组织依附和温情的父爱主义。单位体制下，个人和单位组织之间有着强组织依附的特征。华尔德提出，在单位中，工人对企业和企业领导具有很强的组织依附特征，这种组织依附体现在三个方面：工人在经济上和社会地位上依附于企业，在政治上依附于工厂的党政领导，在个人关系上依附于车间的直接领导。田毅鹏认为这是一种“温情的父爱主义”，既有包下来的福利体制，也有父爱式的回应政治。第六，呈现出“职住同一”的空间结构。李威利新近的研究指出，单位作为治理的载体还有着清晰的空间特征，传统的“单位”，不仅代表着一个独特的社会、经济和政治强组织系统，同时还意味着一个相对封闭和固定的地理场所。在这种模式中，工人下班后也不会脱离集体生活。

改革开放以后，这种组织上“政治—经济—社会”一体化，物理空间上“职业组织与物理空间”一体化的传统单位不可避免地解体了，随之而来的是国家治理机制总体上由“单位制”向“街居制”的转变。张静指出，这一转变使得国家连接社会的通道开始由单位通道转向公共社会的通道。李威利认为，其中最重要的变化是国家可以直接治理的对象由原先以社会组织化为特点的“单位”为单元转变为以社会流动为特点的“空间”为单元。不过，国家自身的治理机制并非是僵化不变的，也在不断调整。纵向结构上的兜底制、横向结构上的分类控制模式和无所不在的项目制，都是在单位制解体和街居制重建的过程中国家对治理体系的调整和重构。

不过，既有研究所忽略的问题是，转型以后原有的“单位”还存在么？在国家治理中发挥什么作用？李汉林等的研究指出，尽管单位制解体使得单位对国家、个人对单位的依赖性弱化，个人行为的自主性增强，但是在多元社会环境系统中，单位仍然是社会系统至关重要的一个维度。一方面在全国范围内，单位的政治功能并没有因此削弱。另一方面在改革后的社会系统中，国家仍然通过单位来分配资源，单位成员仍然需要单位来确认自己的社会身份和在社会上的地位。因此，国家治理对体制内组织仍然有强烈的“路径依赖”的特征。刘平等人的研究以限制介入性国企为例，探讨了市场经济状态下单位制在某种程度上的复归。他指出，尽管社会领域的单位制已经解体，但是体制内组织特别是大型国企呈现出一种新单位制结构。同旧单位制相比，新单位制的重要特征是，在“单位组织自身内部”呈现出单位制的结构，包括生产和经营的内部控制、资源和福利的单位化占有、以及个人对单位的依附和依赖。

限制介入性国企表现出来的新单位制特征，在国家治理的层面具有重要启示。一方面，这说明国家治理的单位通道并未完全消失；另一方面，说明在体制内组织中单位制仍然是国家控制社会的重要形式。田毅鹏指出，在某些重大危机之前，单位组织仍然是国家实施社会控制的重要阵地。不过在常态治理机制中，虽然在体制内组织中确实出现了单位制的“反向运动”，但是在体制内组织外，社区构成了单位之外的另一领域，在这一领域的复合多元的“重层结构”，使得其国家治理的机制实行了一种与单位完全不同的“网格化”机制。不过，张静认为这种社会治理的“双通道”既是某些地方实现利益表达的原因，也是另一些地方出现社会不稳定的原因，她发现在具体的利益表达中，人们更倾向于寻找单位身份，因为具有单位身份或能够链接到单位通道的人，“可以较顺利地实现权益，而另一些人则困难重重，求地无门”。

如果单位的重要作用局限在单位的自身组织之内，这一层面上的“新单位制”很难被看做是一种普遍意义上的国家治理机制。不过，李威利的新近研究指出了国家在基层社会治理中的“双通道”相互关联的可能性。他指出，在社区单元的治理中，社区治理的网格化和体制内组织的单位制实际上存在一种普遍的联动机制，正是这种联动机制，使得单位在社会治理中的作用突破了体制内组织的边界，在社区治理中形成了“空间单位化”的治理效应。

正是在这些研究的基础上，本文进一步提出“新单位制”的概念和解释框架。所谓新单位制，有如下几个要点：第一，在中国的国家治理中存在双轨制结构，体制内组织的单位治理和体制外空间的社区治理“双通道”并存。第二，在体制外领域，作为行政发包制末梢的基层政府（主要是街镇），作为治理的核心承担着兜底责任。第三，基层政府在治理资源缺乏时，总是通过“空间单位化”机制推动单位与社区的联结。第四，在单位和社区“双通道”联结时，主要是通过党组织发挥联动、整合和吸纳的作用。第五，基层政府、单位和党组织在社区空间中的作用是不均等的，单位在体制外空间中发挥的作用主要是配合和支持。

“新单位制”已不仅局限体现在体制内“单位回归”倾向，也不仅是部分地区基层治理的创新探索，而是国家治理基层社会的一种普遍性机制。一方面表现为体制内组织的内部控制、资源的单位化占有和个人对单位的依赖；另一方面突出地表现为体制外空间治理中的“空间单位化”机制。

新单位制作为融合国家治理纵向结构和横向结构的“节点”，突出地表现在六个具体机制上：一是以党建为引领的会议整合机制。街道和社区最早通过党建联席会议的形式，将与社区有一定地域联系但没有隶属关系的驻区单位负责人召集在一起，共同协商社区治理中的重要问题。这一联席会议进一步向区一级和居民区一级延伸，基本构成了区县—街道—居民区的三级联席会议体系。二是以自治委员会或共治委员会的形式，将原有吸纳驻区单位参与社区治理的组织机制，重要的驻区单位以成员单位的名义成为委员会的固定成员。三是以个体党员为联结点的“在职党员双报到”的制度，要求每一位在职党员不仅在组织关系所在的单位报到，同时要向其生活居住地所在的社区党组织报到。四是与“党员双报到”制度相类似的“社区顾问”机制。居委会主动寻找在社区内居住的社会名人、单位领导或在某一方面有特长的专业人才，组成社区顾问队伍参与社区的各类治理活动。五是类似于项目制的“项目双向认领”的机制。一方面居委会作为群众自治组织收集居民的需求和意见，并整理归类；另一方面驻区单位根据居委会整理的居民需求清单认领治理项目。六是社区自治组织与体制内单位的“双结对”模式，通过组织对接，由群众团队搜集需求，由单位形成治理项目并组织实施。

三、以政党为中心的合作治理：新单位制形成的基础与机制

类似于基层治理中的发包制、分类制和项目制，新单位制是国家治理基层社会的核心机制之一。之所以将单位与社区的联动作为一种国家治理的核心机制，是因为这一机制在中国的治理结构中具有某种必然性，改革开放以来的社会结构以及国家在此基础上对治理机制的调整，为单位参与社区治理提供了结构性的基础，使得当代中国的国家治理在基层社会显现出对“单位制”的路径依赖。

（一）行政发包制下基层政府承担基层治理的属地责任

治理单元由对象化走向空间化，所带来的直接结果是社会治理的责任开始主要由地方政府来承担。2007 年，党的十七大报告提出“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，在这一原则性表述中突出了地方政府的主体责任。这一治理的主体责任从本质上说是对于地方政府“属地化责任”的强调。属地化责任事实上是一种明确的空间治理责任制，于20 世纪90 年代就逐步开始建立。谢岳的研究指出，改革开放以来的单位制解体和社会多元化既为经济发展创造了活力，同时也带来了更多的社会稳定问题。而从20 世纪90 年代以来，相应的社会治安综合治理的责任就开始主要由地方政府承担。1991 年2 月，《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》明确了“属地管理”和“谁主管、谁负责”两项原则；而1992 年中央综治委专门下发了《关于社会治安综合治理工作实行“属地管理”原则的规定》。治安和综合管理领域的属地化责任，事实上确定了地方政府在新时期社会治理体系中的兜底责任。在这一背景下，以地方政府为责任主体的社会治理的属地化模式开始逐步建立。一方面，各类企事业单位包括非公经济组织要按照“属地管理”的原则，自觉服从所在地党委、政府的统一领导，同时积极参与所在地社会治安综合治理工作。而另一方面，在基层党组织建设方面强调也要加强属地化的联系，特别是以地方的行政党组织为领导，加强体制外组织党组织关系的属地化管理。同时，在各地党建引领社会治理的部署安排中，也特别强调地方党委总揽全局协调各方的作用。

（二）分类控制模式下居民自治组织呈行政化趋势

在单位制解体背景下，国家重塑社会治理体系的第二策略是居民自治组织的建设。为了缓解基层治理的压力，国家在人口流动较大、单位组织较少的区域内成立规范的居民自治组织，既加强空间领域的治理，又使其成为分类控制模式中的一个组成部分。这一社会的自治组织在在城市主要为居民委员会，在农村为村民委员会。从居村委员会组织法的相关规定看，居民委员会和村民委员会为群众性自治组织，而并非是一级行政组织，因此其主要功能是动员和发育群众自治。但是，从另外一方面来说，由于“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付”，同时“居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决”，因此居民委员会和村民委员会与上级人民政府之间存在着一定程度的行政关系。社区仍然是街道的下一级组织，承担着大量的街道下派的行政类事务，据统计，居委每年承担的街道下派任务达150 多项。近年以来，为了加强空间治理和基层社会治理，地方政府通过各种方式加强对居民自治组织的资源输入。以上海为例，一方面街道一级政府给居民委员会每年多达10—20 万元的专项工作经费；另一方面开始为居民委员会配备一批专职的社区工作者队伍。这两项措施加强居民委员会的工作能力，但同时也使得居民自治组织出现更强的行政化趋势。从人员结构和运行机制上来说，居民自治组织在实际运转中已不仅仅是社会层面的自治组织，而在某种意义上是行政组织的派出单位，或者从组织性质上说是公有制性质的体制内单位。

（三）资源匮乏、治理困境与对体制内组织的动员

在行政发包制下，剩余控制权的分包是逐级递减的，但治理责任的分包是逐级递增的，因此所带来的结果是基层政府权责不统一的治理困境。在社会多元化的条件下，社会需求也逐渐多样化，地方政府不能够单靠自身的力量承担社会治理的全部责任。在此背景下，国家在政府负责以外，开始强调社会协同和多元参与。十七大报告第一次专门论述社会管理问题，提出了“社会协同和公众参与”的基本原则，十八大和十九大报告进一步修改为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”。从这一原则出发，特别是由于治理资源的匮乏，使得地方政府必须通过各种方式尽可能多地动员社会力量参与流动空间的治理。不过，由于体制内组织与政府科层制之间的亲缘关系，使得体制内的企事业单位成为行政力量整合社会力量的主要对象。另一方面，在体制内单位全覆盖建设政党组织为不同层级、不同领域的单位在地缘基础上的联合创造了条件。首先在上海等地发展起来的“区域化党建”模式很快成为了全国社区治理的基本经验和模式，通过党组织实现对区域内驻区单位的动员和整合。

在上述三方面的背景下，当代中国呈现出一种新的国家治理体系，这一治理体系的核心机制是地方政府（包括机关部门）、公有制企事业单位和居民自治组织之间的合作治理。新的合作治理机制有一个重要特点，即这三类治理的主体从性质上说都是体制内单位。地方政府作为行政机关、国有企事业单位作为驻区单位、群众性自治组织作为有行政化趋向的基层组织，三类组织以一定的区域空间为治理目标和治理对象，通过各种机制实现合作治理。由于其公有制性质，每一类组织在内部管理、资源调动等方面呈现出明显的单位化特征。也正因为其单位化特征，当代中国的基层治理体系呈现出明显的“以国家为中心”的特征。

这是一种新单位制。在具体运行方面有两个突出特点：第一，三类单位在空间治理中所承担的责任是不均衡的，空间治理的主要责任和最后兜底责任都在于作为一级行政部门的地方政府。公有制组织对社区等空间治理的参与中，主要是以资源提供为主，所谓的驻区单位很少成为空间治理的主动力量。对于驻区单位来说，参与治理的行动策略是“我们提供钱和物等资源，具体的事情由你们（社区）来做”。公有制组织对空间治理的参与是支持性和补给性的，主要责任还在地方政府。因此，在基层社会治理中总体上呈现出“单位对空间的补给”基本特征。第二，单位与单位之间的联系和整合至关重要。在这一体系中，不同条块、不同地域、不同类别的单位之间的联系和整合主要通过发挥党组织的作用来实现，地方党委和以全覆盖为特点的党的组织体系，是联系和整合不同单位的轴心机制。在对社区治理的参与中，公有制组织相互之间会通过各种方式联合起来，从而形成了相互联系、互通有无的公有制单位的整合体系。这种单位之间的相互联系往往是跨条线、跨行业、跨地区的，为空间治理提供了整合性资源。

四、职业集团地区：新单位制对当代中国国家治理的结构性影响

作为国家治理基层社会的一种系统性机制，新单位制既是在一定的国家治理结构基础上发展而来。这一基础就是改革开放以来国家的“双轨治理”结构。边燕杰指出，中国的改革是在两大制度未发生动摇的前提下进行的。一是共产党的领导地位没有发生动摇，因此保持了政治权力在控制社会方面的涵义不变。二是城市单位制度未发生根本的动摇，单位仍然是控制经济资源的关键部门。这两种制度的持续存在和发生保证了政治权力对资源的控制和分配，使得政治权力得到维持。更重要的是，再分配和市场体制是双轨并行的，政治权力在再分配和市场两种体制中都得到体现和维持。这种双轨制体现在国家治理的层面，表现为体制内单位治理和体制外空间治理两个领域。在体制内组织中，国家的治理对象为“单位”（公有制组织）。国家仍然主要通过单位制度对公有制组织进行治理，体现为通过公有制体系的资源调配和人事安排对体制内领域进行治理。在体制外组织中，国家的治理对象为“空间”。由于社会的流动和多元化，国家不得不面对无固定对象的区域空间的治理，在这一领域，国家尽管不再通过单位制度进行治理，但仍然以公有制单位为主要的资源供给方和责任主体。从某种意义上说，在面对空间治理的问题时，国家主要通过“弱单位”的方式进行治理，本文称之为“空间单位化”。

在“双轨治理”结构的基础上，新单位制进一步对既有的国家治理模式有结构性的影响，主要体现在四个方面。

（一）空间嵌入：新单位制的地理结构

单位和空间作为改革后中国国家治理的两个基本的治理单元，从相互关系上说并不是彼此独立的。在改革前的单位体制下，单位本身就是一个组织化的空间单元。在这一单元中，单位和空间之间是合二为一的。在单位体制逐步解体的改革后中国，随着单位制的解体，单位与空间合二为一的结构也不复存在，在流动性的社会条件下，街道、社区都逐渐成为地方政府不得不面对的空间性的治理对象。但是，尽管空间治理的需求在兴起，经济单位作为一个职业性、实体性组织仍然存在，国家仍然能够通过各种组织化策略对职业性的单位组织发挥影响。

单位并不能够脱离空间而单独存在。任何一个单位都需要一定的地理空间，例如企业都需要土地或者厂房；政府机关需要办公场所，并负责一定的行政区域；大学往往以大规模的校园为基本特征；中小学往往以一定的区域为固定的服务对象。因此在任何条件下，单位组织都天然地具有空间特征。这种空间特征使得单位和空间之间并不是相互独立的，而是往往存在着相互依赖关系。更重要的是，在空间关系上，单位总是处于一定的空间之中。单位制解体以后，地方政府承担着社会治理的兜底责任，对空间的治理责任开始由地方政府承担，每一级地方政府都有明确的辖区。因此在国家治理体系层面，地方政府以辖区为界限对空间进行治理，在基层社会中，街道派出机构（街道办事处）以下的地区，地方政府也通过一定的片区划分、网格划分的形式对空间治理单元进行了责任划分。

值得注意的是，行政辖区（或网格片区）与单位之间往往具有空间上的包含关系。无论是企业还是高校，其在地理布局上总是属于一定的行政辖区之内，从而被称为某一行政区内的“驻区单位”。不容否认的是，一些单位具有跨行政区发展的能力，高校如复旦大学、上海交通大学在上海的不同区县建有校区，企业如华为公司在上海、西安等不同的城市建有分公司。但是，在每一行政区内的分部、分校都是相对独立的。某种程度上说，在地理布局上，单位总是包含于一定的空间之中。单位是空间单元的一个内部组成部分。空间上的包含关系往往反映当代国家治理体系的责任界限和治理能力。但是这种空间包含关系并不一定反映二者间真实的权力关系。从管理权限和隶属关系上看，并非所有的单位都隶属于空间所在的地方政府管理。对于任何一级地方政府来说，辖区内的单位既有直属单位也有非直属的“驻区单位”。在单位体制影响下，体制内单位有着不同的行政级别，有中央、省市、区县不同级别的体制内单位。有些体制内单位由于其地位特殊性，而归属于特殊条线的部门管理，从而在管理上与地方政府没有关系。

(二) 地域融合：新单位制的历史结构

后单位制的时期，社区、街区等新的治理空间往往是在单位空间内部逐步解体和分化出来的。时宪民指出，在单位制解体过程中，流动的个体户的出现对单位制的松动具有关键作用。个体户进入单位大院和社邻内部走动经营，同时，在零售、餐饮、服务行业以个体户为代表的非国有部门的出现，一方面创造并满足着城市居民更加丰富的生活需求；另一方面使单位大院逐步转变为商品化街区，成为城市生活的中心。但是，街区、社区的出现，并不意味着单位的消亡，反而是从单位中派生出来，并对体制内单位组织在空间上具有某种依赖关系。薄大伟注意到中国单位制解体过程中单位和街区之间的派生关系，其最为显著的表现是街区多来自独特的“院墙经济”。体制内单位组织往往依靠紧邻繁华街道的优势，把单位的院墙建成多间门面房出租给个体户。在很多情况下，单位会自己经营这些临街商铺，成为面向市场的经营主体，从而出现了单位本身的“一家两制”现象。单位在空间利用上的这种转变，反映着体制外经济对体制内单位的依赖关系，也反映着新出现的街区、社区等空间对单位组织的派生关系。更重要的是，从国家治理的层面上说，这种派生关系在单位制解体的背景下，成为公有制单位参与和支持空间治理的基础，使得公有制单位对周边地区的治理仍然发挥着至关重要的影响。

由于地理上的嵌入关系和历史上的融合关系，使得单位（公有制组织）对空间也往往具有一定的依赖关系。在后单位时代，单位已经不可能是完全封闭的经济或政治实体。每一个单位在日常生活中都与单位之外的空间发挥千丝万缕的联系。这种联系反映在多个层面：第一，单位在治安、绿化、市容等方面高度依赖于地方政府提供必要的管理和支持；第二，单位外围地区的安定和管理对于单位来说也至关重要，单位往往求助于地方政府加强对周边地区的管理；第三，单位内人员每天在单位和周边地区的流动也进一步加强了单位与周边地区间的广泛联系。

（三）中心外围：新单位制的治理结构

如上所述，单位治理和空间治理是两种截然不同的治理机制。从某种意义上说，在改革以后的中国，单位治理和空间治理这两种机制同时存在并且相互影响。这种影响首先体现在单位与空间之间在地理空间上的相互嵌入性。此外，单位和空间在治理机制上还体现为一种独特的“中心—外围”关系。

这种中心—外围关系首先体现为单位和空间之间的在治理机制上的强弱关系。与空间治理相比，单位治理具有更强的组织化特征。国家可以通过各类公有制单位，特别是通过公有制单位中的政治组织对公有制单位成员施加影响。国家对单位成员的治理就通过各类组织化的影响方式展开。从某种意义上说，在公有制单位中，旧的单位制的各类治理机制在社会转型的背景下仍然有效。此外，即便是在体制外单位中，如新经济组织和新社会组织中，国家通过组织化方式进行治理的机会和能力也仍然比空间治理要强得多。无论是体制内单位还是体制外单位，单位本身首先是一个经济组织；而作为经济组织，其成员之间通过事业部、项目小组等不同的表现方式，相互之间有着较强的组织联系。这种组织联系，使得国家可以通过某种形式的组织对接，来建构起政治影响和实现治理的渠道。而在社区、农村、街道等以空间为对象的治理中，既有组织化的方式对空间治理的影响和效果要弱得多。从某种意义上说，不同于国家与单位之间的强联系，国家与空间之间在治理的层面是一种非组织化的弱关系。因此，从整体上看，在单位机制和空间机制之间，国家治理具有明显差异的强弱关系。

从另一个方面看，这种中心—外围关系还体现为单位治理和空间治理中的轻重关系。在目前的国家治理体系中，国家主要的通过单位化的机制配置资源。因此，单位作为国家治理的基本的单元获得的各类资源更多。通过单位的体系和组织化机制，国家实施社会治理的手段和方式更多，治理的效果也更好。正因为如此，由于在治理体系中单位居于更重要和更有效的地位，因此在单位和空间之间，单位的国家治理体系中的地位要重于空间治理。因此，单位治理和空间治理之间具有一定的轻重关系。

（四）职业集团地区：新单位制的整体结构

不同形式的治理体系和治理机制，往往反映出不同的结构形态。对于传统的单位制来说，由于一个个单位内部结构极其相似，因此单位和单位之间存在着同质化的倾向，孙立平等学者将由此构成的治理结构成为“蜂窝状”的格局。同时，由于单位制体系主要通过“国家—单位—个人”的机制进行治理，因此在整体的结构形态上单位制又呈现出典型的“伞状结构”。刘建军指出：“这一结构上的顶端是国家行政部门，归其管辖的单位按照行政级别的高低依次排列。从顶端往下俯视，所容纳的单位数量逐渐呈递增趋势，单位的行政级别越高，数量就越少；行政级别越低，数量就越大。”

而对于改革后中国的治理体系来说，一方面严格的单位制治理体系已经解体；另一方面各种类型的公有制单位仍然是社会治理的主体。因此在整体结构上呈现出公有制单位“抱团治理”的结构。在这一结构中，从中央到地方的各级政府承担着所在辖区的管理的兜底责任；辖区内部的各类公有制组织被有效动员起来参与对区域的合作治理；公有制组织之间的合作通过党组织体系进行整合和延伸；非公有制组织在公有制组织为中心的治理体系框架下发挥补充性的作用。这一结构的核心是公有制单位的“抱团治理”结构。在这一结构中，作为治理对象的“空间”被地方政府的辖区界限所分割，同时被合作治理的公有制单位所支撑。从空间形态上，这一结构仍然体现出“职业集团地区”的特征。这一概念最初由陈力行的研究指出，指计划经济时代，以工作单位为中心，生活空间和公共服务职能围绕生产单位的职场空间进行组织的空间形态。这一概念对理解今天的新单位制依然具有重要意义，城市以社区为单元的基层空间在治理机制上被以地方政府和党组织引领的公有制单位集团所分割，区域空间的治理依然紧紧依赖于公有制单位资源的组织。

五、结论

在改革开放的进程中，当代中国国家治理体系对改革前中国单位制的治理体系既有继承也有变迁。从变迁的方面来讲，改革后中国的国家治理改变了“国家—单位—个人”高度组织化的治理结构，而形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。从继承的角度讲，体制内单位在改革国家治理体系中仍然起着至关重要的作用，它们与地方政府和党组织合作，形成了国家治理基层的“新单位制”体系。这一体系在整体上，以行政分包制下的行政区为边界、以党组织为纽带、以单位组织为节点、以资源补给为机制、以双轨制为结构、以国家中心为特点，体现出公有制单位“抱团治理”的结构特征。

新单位制并非是行政发包制、分类控制模式和项目制的替代性解释，它突出地表现在基层社会治理方面，是兜底制、分类制、项目制的补充性机制。在理解当代中国的国家治理模式方面，任何单一解释或许都是不够的，在某些具体机制方面，行政发包制、分类控制模式、项目制和新单位制四种机制相互补充，形成了当代中国国家治理的“大棋局”。国家正式运用四种机制的综合，形成了整体性的治理模式和结构化的治理技术。第一，国家通过行政发包制，依托科层制的纵向结构，将治理责任层层分包，由“末梢政府”进行责任兜底；第二，在每一级政府层面，国家通过分类控制模式对社会多元力量进行控制和整合。第三，在此基础上，为了对基层政府部门和社会组织进行管理和控制，国家通过项目制的形式进行资源下沉和规范管理；第四，在基层政府通过行政分包制和项目制无法直接解决困境的基层社会领域，国家通过以体制内组织为轴心的新单位制对各类资源进行整合、联动和吸纳。

责任编辑：王智睿  一审：陈鑫  二审：王铮

文章来源：《学术月刊》2019年第8期

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