“多任务竞逐”：中国地方政府间竞争激励的整体性解释——以粤港澳区域治理为例

作者简介

文宏，华南理工大学公共管理学院教授；

林彬，华南理工大学公共管理学院硕士研究生 。

地方政府职能结构已从经济发展拓展至社会创新等多领域，形成多目标任务的竞争格局。传统的经济激励和政治晋升理论解释存在一定局限，地方政府实则存在多种竞争激励模式。聚焦于地方政府竞争何以形成，各自展现出怎样的运作逻辑，构建了“自下而上的属地竞争”和“自上而下的标杆竞争”的整体性分析框架。以粤港澳区域治理中的港航建设和创建全国文明城市为案例，研究发现：地方政府竞争实际存在两种实现路径，一种是传统的“自下而上属地竞争”，在组织逻辑上是地方政府自主选择，通过税收分成和晋升博弈的运行机制激发竞争关系的形成；另一种是“自上而下的标杆竞争”，在组织逻辑上由上级政府营造，通过赢得权威表彰和市民认可的运行机制激发竞争关系的形成；两种竞争模式可同时存在，“属地竞争”追求自身经济利益的最大化，“标杆竞争”以完成上级社会发展要求为目标，意味着地方政府处于多项任务竞相追逐的状态。

一、问题的提出：多目标任务政府竞争格局显现

政府间竞争激励一直是府际关系领域研究的核心议题，在区域内和跨区域行动中体现的尤为明显。辖区间会为吸引优质生产要素展开竞争，有利于提高资源的使用效率，地方政府竞争一定程度上解释了我国经济为何能够持续高速发展[]，其形成包含彼此间的“竞相追逐”。十八大以来中央提出了更加全面的“五位一体”发展战略，对社会治理创新的要求不断提高，政府职能结构已由注重经济职能向均衡性的多目标任务体系转变。党的十九届四中全会强调，“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”、“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”。可见，地方政府已形成兼顾经济指标和治理服务创新的新型竞争格局，解释这种创新行为及其背后的运行机制，对于发挥中央地方积极性和实现协调有序的区域治理至关重要。这前提需要理清竞争行为形成的内在逻辑是什么？如何从激励机制和形成路径上加以梳理？

地方政府竞争是指同一级行政区域、横向政府之间，采取相应的公共政策来争夺资源的竞争过程。本文所要考察的是中国城市（地级市）之间的竞争。需要说明的是，西方政府竞争理论是建立在完全竞争市场假定之上，居民用脚投票引发了辖区政府之间的竞争；而中国是政府主导型市场经济，围绕中央政府的政治集权，引导地方政府将主要精力用于经济和社会建设。

聚焦于地方政府间竞争关系的形成要素，学者们主要是围绕竞争内容、成因、途径和模式等展开研究。从竞争内容上看，地方政府间的竞争可以划分为政治市场的竞争、产品市场的竞争和要素市场的竞争。政治市场的竞争形式包括政策、政绩和制度等，本质是为提升能力而竞争；产品市场的竞争目的在于保证一定水平的税基，实质是地方保护主义；要素市场的竞争又称资源市场竞争，地方政府会争先提供良好的基础设施、优惠的经济政策，吸引地区外资金、技术和人才等资源的流入，产业转移竞争就是典型例子[]。从竞争成因上看，地方政府竞争源于中国式分权治理体系，多是从权力分配、财政收支和考核评价角度进行解释。主要有两种立场，一是“财政联邦”观点，侧重于地方政府的财政分权、经济激励；二是“晋升锦标”框架，侧重于地方官员的绩效考核、晋升激励。在强中央政府主导的市场经济中，中央政府通过向地方财政和行政分权，构造地方政府的双向委托代理关系，一定程度上刺激形成了地方利益追逐动机和“地方法团主义”。再依据“政绩—晋升”逻辑，政治集权和经济分权所形成的政治晋升激励，迫使地方加强了地区间的流动资本竞争，市场环境营造；实证研究也检验了省级官员晋升与经济增长的正相关关系[]。从竞争途径上看，地方政府在国内生产总值为主的考核机制下展开对资金、人才和项目的竞争，吸引外部资源要素包括提供优惠政策、提供廉价土地等；以及经营城市的竞争，如增加基础设施建设、公共产品供给等。从竞争模式上看，有学者依据地方政府制度创新和技术创新程度，划分出进取型、保护型和掠夺型三类地方政府竞争模式。

已有研究较好的解释了政绩考核压力下，地方官员与上级政府、邻近城市间的动态竞争与博弈。但发现，第一，现阶段政府间竞争已不仅是“强经济增长、弱社会发展”局面，地方政府在非经济领域投入越来越多注意力和资源，对于一些社会发展政策，政府提供公共产品和服务不能直接促进增长，也没有公众强烈的要求，却有如“创全国文明城市”等案例却证实政府会趋之若鹜，使得竞争结果表现为经济增长的解释路径存在一定局限。第二，较多研究是从激励视角分析地方官员不同的激励方式、运动式治理视角分析政策在地方如何推进，较好的反映了府际关系中的央地互动，却忽视了对地方政府间竞争关系形成的解释，以及成因随竞争结果变化的重要意义。第三，无论是纵向财政竞争还是横向晋升竞争研究，其实都仅单一维度自下而上维度的自发竞争，虽能较好解释地方政府的自利竞争，但对于短期收益不明显的社会政策，政府间竞争目的显然不在于此。因此，需要进行整体性和深层次的研究与探讨。

地方政府竞争格局由为“经济增长”竞争向“社会创新”竞争转变，“社会创新”正日益成为新的政绩竞争标的。两种不同竞争结果，实则是在竞争驱动机制和路径等内在机理上存在差别。具体而言，本研究从竞争形成的路径切入，以传统的“自下而上”属地竞争与“自上而下”标杆竞争两个维度展开，系统梳理中国地方政府间竞争关系的已有理论，并提出了“多任务竞逐”的整体性解释。

二、理论分析框架：地方政府竞争的双向逻辑

（一）自下而上的属地竞争

传统的政府间竞争表现为“为增长而竞争”，可从行政分权、财政包干和政治激励的内在联系中加以梳理。分权化是以财政体制改革为载体，以中央政府职能和事权为基础，给予地方政府一定的税收权利和自主支出的形式。自1978年十一届三中全会后，中国经济体制逐渐从计划经济向市场经济转型，围绕如何赋予地方更多自主性的行政分权进行，使地方政府在经济、社会诸多方面发挥作用，开始了多次分权改革实践，可大致划分为两个阶段：一是1978—1993年代的财政包干制，经历了 “划分收支，分级包干”、“利改税”改革、“划分税种，核定收支，分级包干”等改革，中央政府采取行政分权和财政分权，对地方展开放权让利改革；经济管理和财政收支管理权限下放后，地方政府经济主体地位显现，独立收益索取极大调动了地方政府积极性[]。二是1994年分税制以来的改革，核心在于中央政府与地方政府之间在事权和财权上的分配；虽然该阶段税收制度的改革带有明显集权成分，但并未改变前期形成的地方独立利益主体地位。这一系列改革，使得地方政府发展经济的独立自主性显著提高，由向中央要资源转变为向市场寻求资源，彼此间竞相通过土地优惠、税收优惠、环境准入等在内的手段来发展地方经济。

地方政府竞争还与官员晋升体制等政治因素密切相关，总体上形成了中国式财税竞争理论和晋升锦标赛理论相结合竞争激励模式。中央政府可以利用任命、干部交流和晋升手段影响地方官员的发展，具有维持政治集中的目的性和有效手段。有学者提出“经济合作的政治激励约束”和“市场进入的政治参与约束”两条推论，解释地方保护主义和重复建设问题，揭示了政治集中对地方经济行为的影响；加之中央对地方经济表现考核的重视，晋升锦标赛就是权力集中与强激励结合的治官模式。政治激励因素下极大提高地方政府经济行为的积极性，如大力改善基础设施，反映了“你追我赶、相互竞争”的政治激励模型。即使有时不能通过晋升获取政治利益，仍会扩张地方资源和经济社会规模来实现“自我晋升”。由此，构成中央政府主导下的地方政府竞争框架，总体上概括为财税竞争和政治锦标赛理论；核心是政治集权下的经济分权，地方政府之间围绕经济领域指标（GDP增长率），展开积极绩效竞赛，优胜者可能获得晋升。

（二）自上而下的标杆竞争

为维持经济增长和社会发展之间的均衡性，上级政府主导的竞争激励愈发重要。自上而下的竞争奖励机制，是一种上级政府制定一系列目标，并以奖励来激励下一级政府之间竞争取胜的机制[]。“评比表彰”是其中最富代表性的一种，优胜地方政府可获得相应表彰和荣誉；作为非经济领域的竞争模式，典型的如创建“文明城市”、“卫生城市”等。有统计显示改革开放以来，仅中央政府和各部委就已开展近30项，涉及社会治理、生态环境和历史文化等诸多领域。其形成的历史背景是，20世纪80年代中期，目标责任制逐渐成为地方干部考核的主要运作机制；至1995年，考核体系主要分为经济建设、社会发展和精神文明建设三大领域；1989年10月，全国爱卫会发布了文件启动了国家卫生城市的运动，逐渐形成了各类评比表彰项目与目标责任制相结合的趋势。就实践情况来看，各级地方政府也更多在非经济领域投入资源和注意力。

“评比表彰”的竞争激励手段，鼓励同级地方政府之间的竞争。其实现机理是在具体行动中，中央政府通过设计清晰指标展现政策目标；再通过差额选拔、逐级淘汰、动态更新，使想获取该荣誉称号的地方官员持续参与项目竞争。与前文提到的“钱”“权”竞争激励手段不同，各类“评比表彰”既无直接经济利益，也无公开增加晋升博弈；目的是赢得可以反映地方优势成绩的权威认可，以及改善社会治理状况，让市民有更多获得感、幸福感。地方官员会将评比表彰项目中的各项指标，视为上级考核评估的一部分，所获得的表彰称号也被视为更重要的政治资本。当然，在参评单位还能从中得到上级政府的资金支持，地方官员也会因评比表彰运动而或得额外奖励，以及地方发展中的投资机会等。因此，即使存在激烈的竞争，地方官员仍表现出极高的积极性，证明了实现社会创新的标杆竞争，在实践中确实发挥着重要作用。

三、自下而上的属地竞争：以区域性港航管理为例

党的十九大报告和2018年政府工作报告提出，将粤港澳大湾区定位为我国跨区域合作的建设重点，湾区建设本质上是以港口和航道资源为基础，形成的“港城一体化”发展。但湾区内沿海、沿江港口众多，航道资源丰富且复杂，各地区特点和经济结构差异较大，以港口为基础的湾区建设不可避免地带来了竞争。本文选择港航资源作为粤港澳大湾区区域治理研究对象，出于以下几点考虑：一是港口和航道作为湾区的核心竞争力，在该区域内最具典型性；二是港航资源功能丰富，综合地区交通基础设施、区域公共运输服务和物流产业发展等特征的集中体现；三是现阶段区域内发展成效远未达到预期，政府治理效率低下应是其重点研究的方面；四是其功能发挥不仅能促进区域经济发展，更能统筹带动社会要素的流动，意义深远。

（一）行政地位的错位匹配

湾区内组成城市分属不同行政区划、规模等级和行政地位，一定程度影响着政府间的合作。首先，粤港澳大湾区在行政区划和事务管理上非常复杂，概括为“一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市”，增加了区域融合难度；组成地区包括广东省的广州、深圳、珠海等9市，以及香港特别行政区和澳门特别行政区的“9+2”城市群，主体数量较为庞大。但“一国两制”背景下，与特别行政区之间的府际合作，远未有内陆依靠行政权力协调那么顺畅和高效。其次，“三个关税区”是指区域内粤港澳三地属于不同关税区域，根据WTO贸易协议，在单独关税区内，均按该地区政府颁布的海关法规对货物进出境实施监管、关税及其他各税的征免；在实际运作过程中，职能部门对港口、口岸进行管理和检查，而各个部门之间互不隶属并且难以在业务上协调沟通，从而就会降低港口的效率。最后，“四个核心城市”是指香港、澳门、广州和深圳，但地区之间资源整合短期内难以快速实现，“龙头之争”一定程度会给预期的协同效应带来消极影响。此外，因为经济制度、法律体系和行政体系的差异，各类要素实则难以形成较高程度的流动。因此，在主体间行政区划和规模等级差异较大的情况下，如何让湾区城市形成“融合”发展态势、破除行政和制度壁垒；如何让要素顺畅流动、资源优化配置；如何形成有机整体以提升效率、释放整体优势，是粤港澳大湾区发展面临的最大挑战。

在行政地位上也体现出较高的复杂性。区域内包括计划单列市、副省级市、地级市、经济特区和特别行政区，不同行政级别意味着自主发展权限存在差异。其一，“计划单列市”也即国家社会与经济发展计划单列市，是指在行政建制不变的情况下，省辖市在国家计划中赋予其相当于省一级的经济管理权限。自1997年最终确定深圳等五个城市为计划单列市后，其地位一直延续至今。计划单列市同时列入副省级市，享有省一级行政级别的工作要求和待遇、经济管理权限，所以其市委、政府、人大、政协的正职均由中央组织部任命。其二，深圳和珠海又同属于经济特区，为促进特区更好更宽发展，专门享有党中央、国务院制定的特殊政策。在经济特区制度下，深圳市又被定位为全国综合配套改革试验区、全国经济中心城市、国家创新型城市、国际化城市和中国特色社会主义示范市的“一区四市”。其三，特别行政区行政地位较为特殊，特区立法机关可以根据基本法规定、按既定程序制定法律，可实行与内地不同的社会经济、政治和文化制度。更关键的是，中央政府所属各部门，各省、自治区、直辖市均不得干预其自行管理的事务。行政地位上的不同意味着地区管理权限的差异，无疑增大了地方政府之间的协调难度。

（二）府际间的话语权争夺

湾区内深中通道的建设方案的制定和执行，亦反映了地方政府之间的话语权争夺。2015年12月，国家发改委批复同意在深圳和中山两地间建设“东隧西桥”的深中通道，并于2018年9月开始全面实施。深中通道与港珠澳大桥相比，因不受跨境运输限制，受到省内各地方政府的支持。在地理位置上，深中通道位于珠江口虎门大桥和港珠澳大桥之间，由伶仃洋大桥和部分隧道组成；伶仃航道位于伶仃大桥下方，是南沙港和广州港的主要出海航道，也是世界上最为繁忙的黄金水道之一。但在建设方案设计上，却形成了广州“全隧”方案与深圳、中山“东隧西桥”方案的多次辩驳。2013年8月，时任广东省长主持省政府常务会议时，同意以“东隧西桥”为推荐方案，“全隧”为备选方案；同时附上广州市政府意见，上报国家发改委。原因在于伶仃洋大桥正处在广州市出海口，会限制了日后进出广州港船舶高度。其实，在跨越珠江的第一条虎门大桥仅四年就难以满足通航需求，起初日均设计通行量为8万辆标准车次，至2017年日均通行量已达16.29万辆标准车次，超设计值两倍之多。以此前车之鉴，伶仃洋大桥建设在伶仃航道上方，日后也势必会影响船舶进出南沙港和广州港，阻碍广州市港航发展。

由此，虽然广州、深圳和中山三地政府均认为，深中通道建设势在必行，但各主体更关注于自身利益。在“全隧”与“东隧西桥”方案选择中，深圳和中山再次结盟，广州方面也不断争取机会；广州市委市政府曾共同向广东省省委省政府请示，希望采用的方案要实现广深中三市共赢。即便在广东省级层面决定方案并报国家发改委时，广州市、深圳市主要领导仍争取发表有利于地方发展的意见。广州市大力推动全隧道方案，认为深中通道上建设桥梁，建设高度难以满足广州港船舶高度的最大值；以虎门大桥建成后四年后就不能满足通航需求为有力证据，因载重10万吨以上的集装箱船无法通过，导致广州被迫在大桥以南选址建设南沙港。推动者就包括现任广州市人大常委会主任（曾任广州市长），曾在2018年1月广东省十三届人大一次会议召开期间，以省人大代表身份提出调整“东隧西桥”方案。从中能够看出，湾区内城市的竞争力与港口的发展优势密不可分；深中通道建设方案的选择，实质是地方之间的利益之争，行政权威在博弈中发挥了不可忽视的作用。

（三）基础设施的无序建设

在地方经济发展的保障方面，地区之间的竞争关系也易致使港口和航线等基础设施出现无序发展与重复建设。由于湾区经济发展主要是依靠港口和航线等基础设施争取竞争机会，基础设施条件完善与否是影响地方经济发展的重要因素，这也成为地方政府竞争的重要领域。截至2017年底，仅广东全省港口共有生产性泊位2715个，其中万吨级以上泊位309个，约占全国1/8，居全国第二。在航道里程上，沿海航道通航里程维持在4742km，内河航道通航里程为12108km，其中三级以上航道里程1008km。为更大范围扩大市场规模，不断丰富港口整体数量和功能定位，却也凸显出无序发展的弊端。一方面是整体数量庞大，至2017年，仅广东省沿海航道共有198条，航道总里程4742公里，其中主要进港航道10万吨级及以上航道9条（段），通航里程234.5公里；1万吨级及以上航道40条（段），通航里程558.8公里；万吨级以下航道149条，通航里程3948.7公里。区域内港口和航线数量和体量都十分庞大，各地区均拥有相似功能的规划和建设。

另一方面却也体现了在功能定位上的无序发展。如广州港在使用功能设计上包含出海航道南北两段，总里程156.2km；但南北两段实际运转中是难以兼容的，南段主航道定位为10万吨级集装箱船不乘潮单向通航、5万吨级集装箱船不乘潮双向通航和12万吨级散货船乘潮单向通航，而北段主航道仅为5万吨级船舶乘潮通航。还如湛江港分为30万吨级主航道和内航道，主航道定位为30万吨级船舶乘潮单向通航，而内航道仅通航7万吨级船舶，并且水深分别为21.9m和13.6m。优质的贸易港口体现在数量和功能的丰富性上，能够吸引加工工业集聚，改善基础设施环境提高生产效率，实现对区域经济增长的推动作用。但因地区之间、地区内部在航道数量和具体情况上有显著差别，也给地区间整合和协同增加难度。港口和航线的过多重复建设、功能设计上的差异却使通航十分困难，造成资源的过多浪费，难以有效发挥为经济社会发展提供更优质的支撑和引导功能。

（四）自主发展的“零和博弈”

从港口发展趋势对比中来看，港口的快速发展反映出地区之间存在激烈的市场竞争。地区之间在地理位置上彼此相邻，又面对相同的市场环境，难以避免会形成竞争博弈关系。2017年大湾区总体货物吞吐量超过15亿吨，集装箱吞吐量超过7000万标准箱（TEU），其中深圳、香港、广州位列世界港口集装箱吞吐量前10强。2017年广东省港口完成货物吞吐量19.8亿吨,居全国第二，其中广州港完成5.9亿吨，居全球港口第五位，湛江港完成2.82亿吨，与深圳港、东莞港和珠海港非常接近；集装箱吞吐量共完成6627万TEU, 居全国第一，珠江口同时拥有两个2000万TEU以上的世界级港口，其中深圳港和广州港分别完成2521万TEU和2037万TEU，分居世界第三位和第七位，也是国内内贸集装箱运输的第一大港。另一方面再考察主要发展型港口的变化趋势。2018年一季度，广州港和深圳港都体现出较快的增长，均在接近10%的增长速度；珠海港集装箱吞吐量更是达到了31.09%的增长。以上数据均反映出粤港澳大湾区港口增长迅速的特点，地方政府面临湾区内部激烈的市场竞争。

组成地区之间的激烈竞争，也表现在经济发展程度、港口货物吞吐量和集装箱吞吐量等方面的差距。首先，在各地区的生产总值上，体现了地区间经济发展很不平衡的状况。各地区统计年鉴显示，2016年香港全年地区生产总值最高为22125.7亿元，广州市为19547.44亿元，深圳市为19492.6亿元；远远高于江门市的2418.78亿元，佛山市的2226.37亿元和肇庆市的2084.02亿元（如图3所示）。其次，在港口货物吞吐量方面，各地区2016年相比2015年有小幅上升，总体变化不大。2016年大湾区内货物吞吐量前三的港口，依次是广州港的54437.45万吨、香港港的25670万吨和深圳港的21410万吨，分别占大湾区年吞吐总量的34%、16.03%和13.37%（如图4所示）；远高于肇庆港3261万吨。最后，考虑集装箱吞吐量这一重要衡量指标，2016年广州港吞吐量为1885.77万TEU，深圳港为2398万TEU，但最低中山港和珠海港分别仅有135.54万TEU 和165万TEU；也同样发现地区间实力悬殊的情况。总体而言，以上数据都体现了粤港澳大湾区整体上具有明显的竞争优势，但更多却暴露出不同地区港口运营上的快速发展和激烈竞争，地区之间在经济发展和港口运营管理上逐渐拉开差距。从侧面反映了地区间市场竞争关系难以避免和自主弥合，需要从国家总体层面进行规划和调整。

资本是经济生活中的权力，权力是政治生活中的资本。作为政治生活的核心要素，权力与权力之间形成的权力结构及其运行所形成的权力过程决定了一个国家公权力体制的基本形态。反过来，以“权力结构-权力过程”为分析框架，便于把握一国公权力体制的整体面貌和发展逻辑。在美国，三权分立的政治性分权是其公权力体制的核心特征，立法权、行政权、司法权形成了相互分立且制衡的权力关系。在中国，党和国家尽管明确否定了西方政治性分权体制，但确在持续探索适合中国国情的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，努力构建中国特色的功能性分权体系。基于此，认识、理解中国特色的功能性分权体系就显得尤为重要。从理论发展的角度来看，中国特色功能性分权是否推动了政治学分权理论的演进？其目标、对象、特征、机制如何？与此同时，从“结构-过程”的双重维度出发阐释中国特色功能性分权体系中的制约与协调机制，也便于审视中国公权力体制尚待完善之处，助力国家治理体系和治理能力现代化。

资本是经济生活中的权力，权力是政治生活中的资本。作为政治生活的核心要素，权力与权力之间形成的权力结构及其运行所形成的权力过程决定了一个国家公权力体制的基本形态。反过来，以“权力结构-权力过程”为分析框架，便于把握一国公权力体制的整体面貌和发展逻辑。在美国，三权分立的政治性分权是其公权力体制的核心特征，立法权、行政权、司法权形成了相互分立且制衡的权力关系。在中国，党和国家尽管明确否定了西方政治性分权体制，但确在持续探索适合中国国情的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，努力构建中国特色的功能性分权体系。基于此，认识、理解中国特色的功能性分权体系就显得尤为重要。从理论发展的角度来看，中国特色功能性分权是否推动了政治学分权理论的演进？其目标、对象、特征、机制如何？与此同时，从“结构-过程”的双重维度出发阐释中国特色功能性分权体系中的制约与协调机制，也便于审视中国公权力体制尚待完善之处，助力国家治理体系和治理能力现代化。

四、自上而下的标杆竞争：以创文明城市竞赛为例

本文选择中央精神文明建设指导委员会组织，各市作为参选对象的全国文明城市评比活动为例。选择缘由包括：一是权威表彰意蕴明显，全国文明城市是目前国内城市综合类评比中的最高荣誉，也是最具价值的城市品牌，是反映城市整体文明水平的综合性荣誉称号；二是地方可获得潜在收益，成为文明城市能提高城市的知名度和美誉度，吸引投资刺激经济增长、带动旅游业的发展；三是能明显改善社会治理状况，市民将成为最直接的受益者。

（一）评比开启的指标考核

标杆竞争的目标导向是早日达标，清晰、量化的指标体系是开启评比竞赛的前提和基础。评比竞赛由中央政府自上而下发起，考核指标设置实现了任务的分解。标杆竞争外在表现为“政治达标赛”，上级政府实现绩效目标，会按照预先设定绩效指标和标准，下级政府实施情况只需达到及格标准即可。在全国文明城市评比中，由中央文明委设定竞赛中参评城市所要求的绩效标准，通过听取汇报、材料审核、问卷调查、网络调查、实地考察、整体观察等方式，逐一将考核指标落实。从评比内容及程序、考核及评价指标体系等关键环节，均能看出由中央政府及其职能部门组织、开展的各类评比表彰活动，竞争形成的路径是由中央政府自上而下单方面设定的。

评价指标体系的量化展现，使参评城市有了完成“达标竞赛、全面对标”的依据。中央政府及其职能部门作为评判机构与主体，其行政理念、价值偏好等构成对地方政府的权威性评判标准。如2017年版全国文明城市（地级以上）测评体系中，由3大板块、12个测评项目、90项测评内容、188条测评标准构成。在版块构成上包括牢固的思想道德基础、良好的经济社会发展环境、长效常态的创建工作机制，在具体测评内容和标准上兼具细化和量化，如市民对志愿服务活动认同和支持率≥90%，注册志愿者参加活动人数占注册总人数的比例≥70%、城市市辖区劣于Ⅴ类水体断面比例连续三年下降或无劣于Ⅴ类水体等等。至此，参评单位不再追求指标绩效最大化，而是达到判定方预先设定的客观标准即可。因此，上级常借助量化机制将任务分解，这些清晰测量的任务将得到下级更多的注意，以实现有效竞争激励。

（二）评比过程的“奖优罚劣”

全国文明城市评比活动表彰数量逐年增加，城市之间的竞争不断加强。2003年中央文明办出台评选表彰暂行办法，开启了这一城市综合评比；2005年公布了首批表彰城市，此后每三年一次，至今已举办五届。2019年3月20日，中央文明办确定2018-2020年创建周期“全国文明城市提名城市”，批准确定391个城市、直辖市城区、县委为2018-2020年创建周期全国文明城市提名城市。广东一共有8个地级市上榜，包括河源市、揭阳市、梅州市、清远市、汕头市、韶关市、湛江市、肇庆市。广东省下辖21个地级市，历届获奖情况如表1所示。

根据会议印发的《广东省公民文明素质和社会文明程度提升行动纲要（2017—2020年）》，珠三角将在2020年建成全国文明城市群，从省级政府层面对各城市政府提出明确要求。对于有机会参与全国评比城市而言，创建难度更大、创建要求也更高，各提名城市竞赛上的“提质、升级、再动员”工作不断加强。2018年10月至年底，汕头市相应“提质升级”号召，建立了奖优罚劣机制。对每轮评比前三名的街道（镇）获50万元奖励，每轮评比前三名且总分90分以上的街道（镇）追加50万元奖励（合计100万元）；每轮评比前三名且总分95分以上的街（镇）最高可获150万元奖励；评比排名后三位且评比得分在75分以下的街道（镇），予以全市通报批评，责令该街（镇）党（工）委主要领导在汕头电视台上公开检讨，乃至报请市委常委会，对相关街道（镇）党政主要负责人进行免职处理[]。在汕头市已完成两轮评比工作过后，金平区鮀莲街道累计两轮位列全市后三名，鮀莲街道党政主要领导受到免职处理，位列后三名的街道（镇）党委书记也于11月28日晚在电视上向市民做检讨。

2019年2月26日，汕头市潮南区召开创文提质升级再动员大会，确进一步强化“奖优罚劣”机制，安排近1000万元的财政资金奖励新一年的创文工作。具体上，将对在全市每一轮评比中区级排名后3位且分数低于85分的镇（街道），各扣除30万元工作经费；对每一轮评比中进入全市前10名的镇（街道），以“罚劣”所得的全部资金予以奖励。每轮市评比和区督查两级分数加权计算后，最终分数排名前3位的镇（街道）将各奖励30万元，对其中分数90分以上的追加奖励20万元，分数95分以上的追加奖励30万元。两轮督查结束后，依据督查成绩排名和日常考核情况等因素各确定50个村（社区）作为以奖代补对象，每个按不同等级奖励4万至10万元。

对于省级评比落选城市而言，竞争压力之大可想而知。2018年12月5日，汕尾城区举办创建广东省文明城市誓师大会，市委常委、城区委书记李庆新作动员讲话时表示，“必须严肃追责、倒逼落实，彻底甩掉‘全省唯一不是省文明城市’的恶名”。大会现场向2018年11月份“创文”测评中，排名前三位的单位授予“红旗奖”，以及对排名末尾三位的单位发放“乌龟牌”。同时，要求企业代表、区直挂驻单位和有关村（社区）主要负责人员，现场作表态发言。由此，在量化基础上，上级对重点关注的量化任务进行奖励或惩罚，如果有些任务有着更大压力或后果（比如“一票否决”），下级可能会更多予以关注。

（三）评比流程的逐级淘汰

通过差额选拔、逐级淘汰的评选流程，在地方政府之间形成了同级竞争。全国文明城市的评选流程：一是中央文明委下达各省创文先进城市名额，设置上限；二是各城市自愿申报，但需为“全国文明城市工作先进城市”的受表彰单位，否则需先获得该称号才可申报；三是逐级推荐，由各级文明委审核后择优逐级向上推荐，省文明委测评后按照名额推荐先进城市；最后是中央文明委审核测评，公示表彰。为维持每届评比过后，保证有热情的城市继续参与进去，参评而未获得表彰的城市仍可获得“先进城市”称号，提前具备参加下一届评比的资格，从而维持创文竞赛的可持续性。对于已或得表彰的城市，若想再次或得文明城市称号，仍需要参与每届的复查工作；先自查，再向省文明委提交保留称号的申请，复查后向中央申报。在全国卫生城市评比表彰运动中，参评城市要耗费大量时间和资源，近十年的时间来准备、每三年一次复查。

评选流程中的“差额选拔、逐级淘汰”和“落选补偿、每届复查”机制设计，意味着地方政府只要胜过同级，便可“走在前列”从而获得参加下一轮竞赛的机会。在实践中，给予对落选者再次参与的优先机会，以及每届复查的动态监督，不断对参评城市产生持续压力。地方政府需要始终保持着积极性，否则将可能被“摘牌”。评比表彰计划开展多轮比拼，未来又会在同一领域出现新的、更高的标准，直至获奖名单实现全覆盖，因而实现了持续开展的内在动力。因此，差额选拔和逐级淘汰的机制，使得同级地方政府之间面临相互竞争；落选补偿和每届复查的机制，则将竞争状态得以持续。同级别地方政府之间需要不断比较，由此形成相互追赶、超越的竞争氛围。

（四）评比结果的激励刺激

评比表彰形成的竞争关系得以发挥和延续，评比结果的激励刺激至关重要。2019年3月20日，中央文明办公布的28个省会（首府）、副省级城市测评成绩及排名中，既有公示测评成绩及排名，关键还注重对排名靠前的单位给予高度表扬，以及对未达标城市予以通报批评和惩罚。该文件中，2018年测评成绩排名靠前的有10个城市，包括山东省济南市、浙江省杭州市、福建省厦门市等，都受到了公开的通报表扬。而对测评成绩未达到80分的9个城市，包括新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市、西藏自治区拉萨市、江西省南昌市等，予以公开通报批评。更为严格的是，根据《全国文明城市创建动态管理措施（负面清单）》的规定，宁夏回族自治区银川市测评成绩未达70分，被要求停止在一年内再次参评全国文明城市。

评比结果的激励刺激，包含正向的激励和反向的激励（惩罚）两个方面。一方面，评比表彰的结果不仅意味着对“优异者”的肯定与鼓励，同时也能容易彰显示范效应和导向作用的一面。在某一领域中形成的特色性理念和管理模式，将成为其它地方政府学习、借鉴的模板。同时介入的宣传报道和表彰赞扬，传播了政府创新的先进经验激励政府官员的改革创新行为和优秀经验的扩散，极大增强创新者的荣誉感。尤其在信息化和网络化时代，网络媒体拓展和扩大效应使得激励效果更加显著。但另一方面，每届评比活动均有城市收到公开通报批评，甚至停止参评全国文明城市资格一年的严重惩罚。问责制提供了反向激励的可能，影响着一座城市的舆论氛围，甚至可能影响常规性干部评估和晋升博弈。由此，从“正面形象营造”和“负面通报鞭笞”两方面，共同形成了激励刺激营造出激烈的竞争氛围。

五、结语

我国区域治理中实现经济高质量发展、达成社会创新要求的关键动力，是要健全发挥中央和地方两个积极性体制机制。基于经济激励理论和政治激励理论的传统思维，已难以解释地方政府在非经济领域如火如荼的竞争行为；基于“锦标赛”和“达标赛”的形式特征，难以置身于政绩竞赛的现实场景中理解竞争激励的组织逻辑。针对现有文献与现实之间的差距，本文构建了“自下而上的属地竞争”和“自上而下的标杆竞争”的整体性分析框架，并通过对粤港澳区域治理中的港航管理和创全国文明城市两则案例，进行了实证检验。通过以上分析，本文得出以下四点结论：第一，地方政府职能结构从注重经济职能到多目标任务转变，实际存在两种竞争形成路径或模式：一种是传统的“自下而上属地竞争”，竞争的形成和运作完全是地方政府自主选择，通过税收分成和晋升博弈激发竞争关系的形成；另一种是“自上而下的标杆竞争”，竞争的形成和运作单纯由上级政府营造，通过赢得权威表彰和换取市民认可激发竞争关系的形成。第二，属地竞争是地方分权化改革后寻求税收分成和晋升博弈的过程，城市行政地位的错位、激烈的市场竞争，均展现出为属地利益而争夺话语权，是自主选择来追求绩效最大化的组织过程；第三，标杆竞争的形成路径是由中央政府自上而下单方面设定的，是通过评比开启的指标考核、评比过程的奖优罚劣、评比流程的逐级淘汰和评比结果的激励刺激等机制设计，实现上级定标准、下级自愿参加的达标过程。第四，地方政府职能结构已由注重经济职能向均衡性的多目标任务体系转变，同时受地方政府围绕经济增长展开的属地竞争，以及围绕社会创新而展开的标杆竞争，意味着地方政府之间处于多种任务竞相追逐的状态。

本文的研究发现，一定程度上丰富了以府际关系为视角的政府竞争激励理论研究，有助于我们更好地理解地方政府间竞争关系形成的互动机制及其特征。但受制于获取数据的限制，在实证检验方面还可做出更多尝试性探索。未来可聚焦于地方官员的属地竞争或者标杆竞争，对影响要素展开更丰富研究，以期实现对理论的构建。

责任编辑：班允博  一审：王铮  二审：陈鑫

文章来源：《江苏社会科学》2020年第1期

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