国家制度竞争力的基础要素、 衡量标准与新时代的制度建设

作者简介

欧阳景根，广州大学马克思主义学院教授。

21世纪是制度竞争的世纪，国家的竞争直接转化为制度质量的竞争。对处在不同政治发展和国家建构阶段的国家，构成其制度竞争力的基础要素与衡量标准都有所不同。要有效提升国家制度竞争力，需要运用阶段思维模式，找准国家建构的历史方位。在国家建构新时代，社会主要矛盾的制度表现形式为人民日益增长的美好生活需要与非基本制度综合贡献能力不足之间的矛盾。为了提升国家制度的综合竞争力，需要决策者坚持以人民为中心的制度理念，在各个制度环节全面审视具体制度的问题/议题、主体/客体、积累/不足、机制/政策，并从降低人民的政治经济社会生活的制度成本入手，提升制度对实现人民美好生活向往的综合贡献能力。

全球化加剧了制度或体制的竞争。在全球化的今天，制度体系对制度成本的影响日益加大，并因而成为国际竞争中极为重要的因素，21世纪也因此成为了制度竞争的世纪。

不过，学界对制度竞争力的认识却由来已久。早在亚当·斯密的论著中，就已初见制度竞争的理论萌芽。他指出：资本所有者“很可说是一个世界公民，他不一定要附着于那一个特定国家。一国如果为了要课以重税，而多方调查其财产，他就要舍此他适了”。1990年，波特基于制度质量对一国产业竞争力的影响创建了国家竞争优势理论。2000年，柯武刚等人把制度选择谓为经济竞争者拥有的一种选择权。世界经济论坛的《2017—2018年全球竞争力报告》更因深受波特的影响而把制度视为国家竞争力的基本要素。

除了从理论上论证制度对于国家竞争力的影响，一些学者还运用实证方法，从不同角度证明了无论是对一个国家或地方的总体经济发展，还是对于经济的某一方面，制度都具有显见的影响，并且展示了制度发挥影响的方式与程度。例如，马忠新等证明，改革开放以来累计制度供给的差异所导致的制度质量差异（制度成本差异），是目前城市之间发展不平衡的重要影响因素；董志强等研究发现，良好的城市营商软环境对城市的经济发展有显著的促进作用；焦豪等人发现了政府质量对企业投资的显著正向影响；周燕的研究则展示了地方政府在交通运输领域、投资领域与生产领域中的各种合约链条与所节省的交易费用的内在关系。与从正面证明制度对经济的影响不同，潘镇从反面证明了制度质量越差，双边贸易越不活跃，制度距离对于双边贸易会起阻碍作用；阿西莫格鲁等人则证明了在西方民主国家里，政治竞争中的失利者会成为经济发展的阻碍因素，这一研究结果揭示了西方竞争性选举制度具有与生俱来的严重缺陷。

上述研究表明，国家或地区间的制度距离是导致它们之间发展差距的重要原因，国家或地区的制度竞争力会影响该国或该地区的总体竞争力，乃至于国家或地区间的竞争会直接转化为制度质量的竞争。因此，要提升国家的经济竞争力，必须首先提升国家的制度竞争力。

正如《2017—2018年全球竞争力报告》所指出的，对于分别处在要素驱动、效率驱动和创新驱动三个不同发展阶段的国家而言，其对经济发展条件的要求以及构成其国家竞争力的基础元素会大有不同。同样的道理，处于不同政治发展阶段的国家，其社会主要矛盾的巨大差异决定了政治发展与国家建构（state building）的任务也应有所不同，因而在政府职能范围、政府工作目标与重心的设定进而在对制度及其质量的要求等方面也必然存在较大差异。然而，在诸多学科关于制度发展的代表性研究成果中，却鲜见对国家制度质量影响因素的深刻分析，更遑论基于国家所处不同发展阶段而提出其对制度质量的相应要求，并提供增强制度质量、提升制度竞争力的相关建议。

因此，基于国家所处不同发展阶段来科学确立一个国家或地区的制度发展目标与制度建设任务，并更具针对性地寻找增进制度质量、提升国家制度竞争力的有效办法，就既是国家实现优质现代化的题中应有之义，也是实现国家治理体系与治理能力现代化必须思考和解决的重大课题。正因如此，本文将探讨在政治发展与国家建构的不同阶段构成国家制度竞争力的基础元素以及相应的制度建设要求，并基于当前我国社会主要矛盾的制度表现形式提出相应的制度建设思路。

一、作为一种解决问题方法论的阶段思维模式

毛泽东指出：“认清中国社会的性质，就是说，认清中国的国情，乃是认清一切革命问题的基本的根据。”而要认清国情，最基本的是要准确认清国家所处的发展阶段，这就需要运用阶段思维模式。阶段思维模式是一种通过把事物量的增长与质的转变统一起来，进而将事物发展演进过程划分为若干阶段的思维方式。最典型的阶段思维模式出现在古典社会学家对社会变迁的研究中。在这些社会学家看来，社会变迁既包括各个社会维度上量的积累与增长，也包括在历史关节点社会形态的类型替代。而在不同历史关节点依次发生的社会形态的类型替代就是各个社会发展阶段之间的分界点或分水岭。最早的较有代表性的阶段理论是涂尔干提出的由“机械团结”与“有机团结”两个阶段构成的社会发展理论。

理论思维模式的意义在于更好地认识世界和改造世界。如果不是为了更好地认识和把握相关事物的发展规律与解决实践问题，其价值将大为削弱。因此，无论是在革命斗争、国家建设还是在科学研究中，政治家和社会科学家经常通过把事物的发展演变过程划分为若干阶段，并依据每一阶段的主要矛盾、面临的主要问题等内在特征而确立相应的行动目标与任务，进而帮助他们精准发现问题与有效解决问题。毛泽东指出：“客观现实的行程将是异常丰富和曲折变化的，谁也不能造出一本中日战争的‘流年’来；然而给战争趋势描画一个轮廓，却为战略指导所必需。”11在领导全国人民的抗日战争过程中，毛泽东就运用这种阶段思维模式，及时提出了抗战将经历“战略防御”、“战略相持”、“战略反攻”三个阶段因而必将是一场持久战的战略思想，并科学制定出了各阶段的战略方针，从而为取得抗战的最后胜利提供了重要的理论指导。

二战结束后，在那些旨在为新兴发展中国家的现代化提供理论指导的著作中，阶段思维模式更是广为运用。1960年，罗斯托把新兴国家的经济现代化过程划分为传统社会、为起飞准备前提条件、起飞、走向成熟、高度的大众消费时代等五个阶段；奥甘斯基将政治发展过程划分为原初统一政治、工业化政治、国家福利政治、富足政治等阶段；布莱克则把现代化过程划分为现代性的挑战、现代化领袖的巩固、经济和社会的转型、社会整合四个阶段。这些学者均运用阶段思维模式对新兴国家的现代化过程进行划分，既为它们提出了有益的政策建议，也为相关学科的发展作出了理论贡献。

总之，作为一种解决问题的方法论，阶段思维模式的优势在于，对事物发展过程的阶段划分有利于行动者去分析、审察、发现各阶段的特点、矛盾与问题，从而更有利于他们有的放矢地提出科学的问题解决方案。既然制度对国家和地区竞争力极具影响和意义，那么运用阶段思维模式去重新审视并对国家政治发展过程和国家建构过程进行合理划分，就更有利于我们去科学分析每一阶段的国家建构目标与任务，更有利于我们正确把握不同发展阶段对制度及其品质的不同要求，从而更有利于提高处于不同发展阶段之国家的制度竞争力。

二、国家建构过程诸阶段制度竞争力的基础与标准

国家建构既是一个国家实现政治发展的必由之路，也是一个国家政治发展的主要内容。爱克斯坦认为，政治发展的理念经历了从维护人的尊严到提升制度效率的发展过程。国家自建立或形成以来，就开始了以制度建设为中心的国家建构过程，各种重要制度的形成发展过程既依序展开，又交织重叠———比如公民身份制度确立发展完善的过程与民主制度形成发展的过程交织汇流，并成为国家建构的逻辑主线与脉络。

有学者总结出了“国家建构”的三种涵义：从无国家到有国家的过程；从传统国家向现代国家的演变过程；从“失败国家”向“有效国家”的转变过程。这种归纳大体反映了国家建构的真实情况。不过，这种观点虽然抓住了经历漫长演变或短期改造后国家形态发生转变的三种过程，却未能紧扣逻辑主线去把握国家建构过程中国家制度发生演变的主要方面与总体过程。而林尚立提出的“国家建设的根本就是国家制度体系的成长与成熟”的观点，则抓住了国家建构的核心要旨。

一方面，从制度演进的视角来看，可以把国家建构的过程概括为国家在国家性（stateness）、基础制度的磨合性、国家能力、制度综合贡献能力四个方面着力解决相关制度问题进而实现制度目标的大体前后相继但又交错重叠的过程；另一方面，从制度经济学的视角来看，制度的作用在于促进生产要素（如劳动）在满足人类需要上的效能，因此我们把制度竞争力定义为制度本身的品质以及制度增强生产要素满足人类需要效能的能力。波特指出：“在国家层面上，‘竞争力’的唯一意义就是国家生产力”。显然，制度竞争力建立在制度质量的基础上，建立在制度服务于提升国家生产力的能力的基础上。但对于处在不同政治发展阶段和国家建构阶段的国家而言，由于各自面临的国家建构任务与目标、国家建构的现实条件和基础都并不相同，衡量制度品质的标准自然会有所不同，因而构成制度竞争力的基础要素及衡量标准也定会存在较大差异。（见表1)

制度学者通常依据制度的层次和功能属性进行分类：诺思依据制度所属层级把制度安排分为基础性制度安排与次级制度安排；辛鸣把制度划分为基本制度与非基本制度；哈定和史蒂芬·霍姆斯都依据规则的功能属性把普通规则分为建构性规则（constitutive rules）和规制性规则（regulative rules）两种类型。为分析方便，本文把制度划分为建构性的基本制度与规制性的非基本制度两种类型，相应地，国家的制度竞争力也就由建构性基本制度的竞争力与规制性非基本制度的竞争力构成。建构性的基本制度为各类行动者的效率与创新提供稳定的宏观制度环境，规制性的非基本制度为各类行为者的效率与创新提供合乎理性的微观制度预期。

对处在政制初创阶段即国家建构第一阶段的国家，如1947年印巴分治时期的印度与巴基斯坦、2002年正式独立的东帝汶、2003年签署《全面包容性协议》和《过渡期宪法》的刚果（金），国家建构的主要任务是创建以中央政府制度化为核心的国家基本制度框架，并聚力解决国家认同问题与政权合法性问题。这一阶段从国家宣布成立或独立时开始，一直持续到该国第一部成文宪法正式颁行为止。其制度竞争力的基础要素是国家性与合法性，这是一个国家性与合法性驱动的政治发展阶段。通过建构性的基本制度框架的逐步搭建，国家制度体系初具规模并基本成形，使国家具备了现代国家的全部基本特征，并且据此制度框架，国家能够履行其作为现代国家的基本职能。因此，衡量这类国家制度竞争力的具体标准就是国家基本制度的完整性、系统性、正当性以及主要制度间的匹配性。

对处在国家建构第二阶段即政制初步运行/调适阶段的国家，包括因结构性、原则性问题而陷入政治动荡或潜藏重大危机的国家，比如1789年宪法开始生效至1877年重建结束时的美国，以及叙利亚、阿富汗、利比亚、也门等发展中国家，国家建构的中心任务是解决第一阶段即建制阶段遗留的或在政制初步运行/调适过程中新出现的结构性、原则性问题。这类问题主要包括：政权意识形态及价值取向的确立或重大调整问题（如美国内战前共和制度与奴隶制度的关系问题）；中央与地方纵向权力关系，立法、行政、司法横向权力关系的磨合与纵横权力边界的重新界定问题（如美国内战前联邦制度和最高主权归属问题）；公民权利的发展问题（如美国内战前黑人的公民身份问题）。政权能否及时彻底解决这些问题、政制能否顺利实现磨合与调适，将影响到该政权的有效运行、持久稳定与生存。因此，新建政制的磨合度就是这一阶段国家制度竞争力的基础要素，而基本制度框架的稳定性、调适性、吸纳性，也就成为衡量这类国家制度竞争力的标准。这一阶段从国家第一部成文宪法正式颁行开始，一直持续到上述三类结构性、原则性问题经由磨合与调适而得到基本解决时为止。因此，这是一个磨合驱动的政治发展阶段。如果在此阶段没能有效解决基本制度的磨合问题，或因为建制阶段没能在一些结构性、原则性问题上形成广泛共识并加以解决，则将严重影响到国家建构第三阶段的国家能力建设。

在经历第一阶段的制度初建与第二阶段的调适磨合之后，国家基本廓清了政制有效运行的各种障碍和潜在隐患，进入以稳定有序地实现国家发展战略目标为主要内容的政制有效运行阶段，即国家建构第三阶段，一个能力驱动的政治发展阶段。在此阶段，一要从横向上加强国家对于社会的相对自主性，二要从纵向上强化权威体系尤其是中央政府对于疆域范围内的渗透能力和基础性权力。因此，构成此阶段制度竞争力的基础要素是国家能力（即实现国家意志的能力），而衡量制度竞争力的标准就是国家自主性、国家渗透力（或基础性权力）。处在这一阶段的国家主要是基本完成政制创建、磨合等国家建构任务的制度相对稳定的国家，比如印尼、土耳其、阿根廷、独联体国家等。

通过国家自主性的增强与基础性权力的强化，国家实现了国家权力的绝对化与合理化，并且在这一基础制度框架中，权力的纵横结构关系与边界已非常明确和稳固，国家完全具备了实现国家发展战略的一切有利的基础条件。因此，建构性基本制度的建设任务已经基本完成，国家建构进入了以完善规制性非基本制度和提升制度质量为中心任务的第四阶段。这既是一个政制优质高效运行的阶段，一个品质驱动的政治发展阶段，也是国家建构的新时代。在这个新时代，社会主要矛盾在制度方面表现为：人民日益增长的美好生活需要与非基本制度综合贡献能力不足之间的矛盾。

邓小平曾指出，“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。”马克思在《德意志意识形态》中指出：“那些使一定的生产力能够得到利用的条件，是一定的社会阶级实行统治的条件，这个阶级的由其财产状况产生的社会权力，每一次都在相应的国家形式中获得实践的观念的表现。”国家的制度体系对生产力的发展会产生非常重要的影响，一个制度持续提供集体利益的能力，决定了其持久性和竞争力。因此在这一阶段，制度竞争力的基础要素是制度体系为降低制度成本进而为国家生产力的提升以及国家优质高效的发展作出综合贡献的能力。而衡量制度竞争力的具体标准是制度体系所具备的服务于降低各种制度成本、提升效率与促进创新的牵引、推动、催化和服务能力，是制度为实现国家生产力的解放与国家优质高效发展作出综合贡献的能力。制度的综合贡献能力越强，综合贡献率越高，制度质量就越高，制度竞争力也就越强。

因此，这一阶段国家建构的主要任务是，通过建构性基本制度的不断自我完善与规制性非基本制度（地方制度和微观制度）的优化选择来增强制度力量，实现政制优质高效运行、更好地服务于经济社会发展的建设目标，从而在基本制度与非基本制度两个维度上整体实现国家治理体系与治理能力的现代化和优质化。处在这一阶段的国家主要是历经数百年渐进演变的西方发达国家与进入中国特色社会主义新时代的当今中国。因为这些国家均已大体解决基本制度的构建、磨合与国家能力问题，所以它们的竞争主要是以制度综合贡献能力为核心的制度力量与制度品质的竞争。

总之，尽管四个阶段制度竞争力的基础要素并不相同，但四个阶段制度竞争力基础要素的依序积累、相互促进与合力形成，为国家制度体系总体制度竞争力的提升奠定了坚实基础。此外需补充一点，把国家建构过程划分为四个阶段，并不表明该过程完全是一个循序渐进、依次展开的过程，而只是说，对于处在不同政治发展阶段的国家而言，国家建构的核心任务应各有侧重。即便如此，对处于任何阶段的任何国家而言，其国家建构的具体任务也必定是综合、全面的而非单方面的。

三、新时代提升制度综合贡献能力的制度建设理论

如何才能有效降低政治、经济、社会运行的各种制度成本，进而提升制度的综合贡献能力与综合贡献率？笔者基于习近平“以人民为中心”的发展思想，提出新时代以人民为中心，以降低制度成本从而提升制度综合贡献率为目标的制度建设理论。

习近平指出：“摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”。在十九大报告中他又指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，“全党同志一定要……永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”，“必须坚持以人民为中心的发展思想”。习近平的“以人民为中心”的发展思想是指导新时代国家建构的理论指南。

亨廷顿认为，“在复杂的社会中，人们需要有道德基石的政治制度”；罗尔斯也指出，“正义是社会制度的首要价值”。在推进国家治理体系与治理能力现代化的事业中，我们要始终坚持制度的道德与正义原则，牢固树立并始终贯彻以人民为中心的制度理念与指导思想。这就要求我们首先从人民的立场出发，基于服务于“人民对美好生活的向往”之最高原则来全面审视并反思每一项具体制度的“制度议程—制度设计—制度实施—制度优化/终结”完整过程，并思考在每一个制度环节中如何才能为人民降低更多的制度成本，进而有效提升国家制度体系的总体竞争力。

需要说明三点：第一，因为任何制度过程都可划分为制度议程设立、制度设计与制定、制度初步实施、制度优化/终结四个环节，因而在此基础上，可以建立一个“制度议程—制度设计—制度实施—制度优化/终结”的制度过程分析框架。第二，要正确分析制度质量与制度竞争力，就必须结合制度过程的四个环节，综合考察制度性的问题、制度相关者、前序和后续制度的积累与不足、制度的实施机制与政策等四个制度因素。为此，笔者建立了“问题/议题—主体/客体—积累/不足—机制/政策”的制度要素分析框架。第三，笔者主张，制度主体（制定主体和实施主体）要基于人民的立场，紧紧围绕如何最大程度地降低人民政治经济社会生活的制度成本来依次实施和展开制度过程的各个环节。（见图1）综上所述，国家制度竞争力就来源于制度在议程设定、制度设计、制度实施、制度优化诸环节中实现降低制度成本上的累积制度优势。下文将结合制度要素框架与制度过程分析框架，围绕如何提升制度竞争力来一一阐述。

（一）制度议程—问题/议题：高效顺应人民和时代的制度需求，提升制度综合贡献能力

“议事日程安排（agenda setting）是一个根据政治问题所具有的重要性而不断进行筛选和分类的过程”，“是政府筛选信息、分配注意力和选择优先处理哪些问题的过程”。因此，我们可以把制度议程定义为：制度主体基于对现实危机问题（比如社会焦点事件）以及相应制度压力的感知，或是基于对作为集体意向性的民众政策诉求与制度需求的关切，或是基于对事物发展趋势的前瞻性预判，被迫回应或主动引领社会的制度需求，并使之转化为制度议题进而推动制度形成的过程。王绍光把议程划分为传媒议程、公众议程、政策议程，这为我们提供了一个分析制度议程的参考框架。如以制度压力与制度需求的来源以及三类议程的时间点为依据，我们可以把制度议程模式划分为回应焦点事件或现实危机问题压力的被动议程设置模式（政策议程滞后于公众议程）、政策议程与公众议程同步耦合的议程设置模式（政策议程与公众议程基本同步）、前瞻性预判和引领制度需求的主动议程设置模式（政策议程先行并引导公众议程）。

在回应式被动议程设置模式中，决策者首先需要把那些增加了人民生活和交易成本并严重阻碍经济社会发展的人民反映强烈的社会问题纳入制度议程之中，以提升制度推动民生福祉与经济社会发展的能力（而如果这类制度性问题不能首先转化为制度议题并进入制度议程，将会严重侵蚀社会的制度信心，并无限加大政府压力）。这就需要决策者全面准确把握舆情，及时感知和回应制度压力。不过，回应式议程设置有两个显著特点：第一，被动性。政策议程完全受传媒议程或公众议程的驱使和牵引，政府决策缺乏充分的主动性、创造性和引领性。第二，时效性。回应式议程是直接回应焦点事件引起的政策压力的产物，而且因为“社会焦点事件的发生方式和剧烈程度对进入政策议程的重要性往往超过了政策议题本身内在的重要性”，所以往往会要求决策者迅速启动政策议程，尽量压缩标准决策流程与时间，果断作出政策决策，以迅速缓解政府压力，从而可能导致决策环节上缺乏完备性、决策质量上缺少科学性、决策结果上缺少确定性。所以，在政策过程中决策者应该尽量避免被动回应式议程。

政策议程与公众议程同步耦合的议程设置模式是一种相对理想的制度议程模式。两种不同议程的无限接近与和谐共振，能够大幅降低政治系统中的冲突程度，进而增加治理绩效。这种议程设置模式要求决策者深入社会，了解人民心声，关心民间疾苦，及时感知民众的制度期望与制度需求，并将民众议题及时纳入制度议程，在人民存在明显的制度期望与制度需求时能第一时间在制度供给上予以有效响应，实现政策议程与公众议程的同步耦合。

主动议程设置模式是一种政策议程先行并引领公众议程的模式。为了减少被动回应式议程，各级政府必须本着对人民高度负责的精神，加强对事物发展趋势和时代需求的科学预判能力，基于人民立场主动思考人民群众的现实制度需求，提前谋划，主动引领。习近平指出，要“自觉运用改革思维谋划和推动工作，不断提高领导、谋划、推动、落实改革的能力和水平”，要“发挥好改革先导性作用”，“要把具有标志性、引领性、支柱性的改革任务牢牢抓在手上，主动出击、贴身紧逼、精准发力”37。在制度议程设置过程中，如果决策者能基于科学的前瞻性预判，把握时代潮流，主动引领制度需求，将大大提升制度对于各项事业发展的牵引能力。

在这三种议程模式中，后面两种模式具有同步性、主动性与前瞻性，因而都能大幅降低制度的运行成本，提升制度竞争力。

（二）制度设计—主体/客体：发挥人民在制度设计中的主体作用，提升制度综合贡献能力

虽然政府或其他公权力机关是主要的制度供给者，但这并不等于说，它们是制度设计与制定过程中的唯一主体。“积力之所举，无不胜也；众智之所为，无不成也”（《淮南子·主术训》），刘安的这句话可以得到塞尔心灵哲学“集体意向性”概念的有力诠释。塞尔在论述作为指向性的意向性时指出：“假如我有一种意向，它必定会是一种想要去做某事的意向。”而如若每个人都意图什么，每个人都知道他人意图，每个人都知道他人知道，那么关于意图的交互知识与信念就形成了。从自然法则的理论来看，政府行为的正当性在于这些行为能与公众哲学保持一致。因此，这种交互信念既是集体意志和集体行动的基础，也是政策共识的形成基础。在传统制度设计理论看来，作为制度对象的制度利益相关者往往被视为制度客体和制度实施的对象。为了降低制度运行阻滞成本，提升制度竞争力，我们需要转换视角和观念，把一切制度利益相关者都主动纳入制度设计过程之中，把纯粹的制度实施对象也视为制度设计主体，让他们主动参与到制度设计过程中，听取他们最真切的心声，充分体现和满足他们的真实制度需求，在具体制度上使他们与权力机关形成高度的集体意向性和广泛的制度合力，从而大幅降低制度运行的阻滞成本，增强制度的催化力，最终有效提升制度竞争力。

（三）制度实施—积累/不足：发现制度优势与缺陷，提升制度综合贡献能力

在制度实施环节，各级决策者必须时时基于人民的立场，从满足人民的制度期望与制度需求出发，全面检视制度初步实施过程中积累的经验与存在的问题，对制度在解决人民关切的问题上的优势与不足进行冷静全面的总结剖析，为制度优化环节的机制或政策完善奠定基础。特别是在回应式政策过程中，由于政府需要迅速缓解舆论压力，被迫删减了某些政策制定环节，因此政策执行过程就尤需发挥决策补充作用，针对所定制度的欠缺与不足，逐步细化政策方案，否则将会由于决策过程的简化而引发很多后续问题。

以行政审批改革为例。中国渐进性行政审批改革可以通过减少企业交易费用的微观机制来推动经济增长。然而有研究表明，中央政府和省级政府制定出台的一些很好的行政审批改革措施，在基层政府可能没有得到有效的贯彻执行，比如有些地方政府把审批权力分解下放，但对于与企业关联度较大、涉及部门核心利益的权力却没有下放。中央和省级政府的改革举措如果遭到某些基层政府的替换、抵制、敷衍、架空、截留、损缺、附加或变通执行，势必有违中央、省级行政审批制度改革的初衷，也会大大削弱这些改革举措的成效。这就需要各项改革的制度设计者们基于行政审批制度的初步实施情况，找准问题，对症下药，通过制度实施机制的逐步完善与政策优化来确保制度的真实性执行并避免失真性执行，从而最终实现各项改革举措的预定目标。

（四）制度优化（终结）—机制/政策：优化完善制度实施机制，提升制度综合贡献能力

通过在制度初步实施环节对制度实施情况及其综合贡献能力的全面检视、总结与剖析，决策者要基于积累的制度优势与发现的制度问题，对制度作出进一步的取舍决定。如果发现制度具有降低人民政治经济社会生活成本的潜能，那么就应通过制度实施机制的完善和政策优化与创新来消除制度缺陷，实现制度优化，不断提升制度的综合贡献能力。“制度通过提供信息和实施制裁的双重机制，使得人们的预期得以稳定，并且将社会行为引向均衡结果的方向。”而笔者通过广泛调查发现，一些高位阶制度之所以无法得到基层政府的有效贯彻执行，很大程度上是因为没有制度实施机制（比如政府目标函数耦合机制、问责机制）的及时完善与配套政策的及时跟进，导致制度链条断裂和制度体系出现断层。因此，各级决策者需要基于服务于人民需要的立场，强化各种制度实施机制，夯实制度的政策基础，从而实现制度初心。

总之，只有在四个制度环节中都通过制度综合贡献能力方面的严格检验，制度才能具备更高品质，也才更具制度竞争力。

四、结语

中国特色社会主义进入新时代，意味着国家建构进入了一个以降低人民政治经济社会生活的制度成本为中心、以实现国家治理体系与治理能力现代化为目标的新时代。在这个新时代，我们在注重基本制度的自我完善的同时，也需要把制度建构聚焦于非基本制度的质量提升上，从而在基本制度与非基本制度两个维度上整体实现国家治理体系与治理能力的现代化和优质化；在这个新时代，要求各级政府在各种制度的议程设置、制度设计、制度实施、制度优化/终结的制度过程中，都能始终基于并坚持以人民为中心的立场和原则，最大程度地降低人民政治经济社会生活的制度成本，大力提升制度在实现人民对美好生活的向往、满足人民对美好生活的需要上的综合贡献能力，从而使中国特色社会主义制度体系具备更大的制度总体竞争力。

责任编辑：班允博  一审：王铮  二审：陈鑫

文章来源：《江汉论坛》2019年第8期

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