“郡县制”“封建制”的历史纠缠与斗争——以关系叠加为视角
本文是徐勇老师近期在历史政治学领域的一篇作品。文中，作者从“郡县制”和“宗法制”的历史纠缠入手，结合我国历史发展的总体趋势，总结出郡县制的常态运行首先取决于中央有足够的权威和能力，能够有效控制地方；还取决于地方官员接受中央的管辖，服从中央的命令，缺乏与中央抗衡的能力。简而言之，郡县制是和中央集权密切联系在一起的。我国历史的发展趋势也恰恰证明了这一点：历史越发展，中央集权程度越强，统治者在政治制度选择上就越趋向于郡县制，那些试图将郡县制与封建制结合的努力最终都以失败告终，这背后折射出的正是“集权”和“分权”的根本矛盾。在系统分析了郡县制和分封制的历史纠缠后，最后，作者指出在中华人民共和国建立之后，创造了以政党为核心实行超大规模国家的政治联结，这使得中国的国家治理跃升到新的高度。
作者简介
徐勇，教育部首批文科“长江学者”特聘教授，华中师范大学政治科学高等研究院\中国农村研究院教授，兼任国务院学位委员会政治学科组召集人。主要从事政治学理论与中国政治研究。
通过有效的国家结构来组织和治理国家，一直都是超大规模国家的治理难题。中国是一个长期延续的超大规模的政治统一体。为维系这一政治统一体的延续，历史上采用了“郡县官僚制”这一当时最先进的制度，但长期延续的“宗法封建制”却与之纠缠。作为正式体制的宗法封建制退出后，它的残余形态仍然存续了相当长的时间；即使是在郡县官僚体制下，也存在自我封建化的问题。因此，在中国历史上，“郡县制”与“封建制”不是简单的替代关系，而是呈现出一种你中有我、我中有你的历史纠缠状态，并且为寻求解决这种历史纠缠进行了顽强而长久的斗争。造成这一政治现象的支配性因素，是人类相继产生的血缘关系与地域关系的迭加。当以地域关系为基础的国家产生之后，血缘关系仍然以地区的形式延续下来，建立在血缘关系基础上的封建制得以延续，并且与郡县官僚制形成历史纠缠。虽然血缘关系会自然生成政治信任，但利益关系也会淡化血缘关系。由于封建制与建立在地域关系基础上的中央集权制是不兼容的，因而最终被替代。但郡县制的重要特点是“唯上”，只是行政权力的集装器，是“制”而不是“政”，一旦“政”有误，“制”只是配合而不是限制；即如果皇帝决策失误，甚至推行暴政，郡县制不仅发挥不了限制性作用，反而会放大决策失误和暴政。因此，郡县制只是解决了超大规模国家的行政联结，没有也不可能解决有效的政治联结问题，因为那已超出郡县制本身的功能了。所以，即使在宋元明清时期，郡县制弊端也没有太多实质性改变，那种试图将“封建分权制度”与“郡县集权制度”嫁接起来的设想是注定难以实现的。只有到了中华人民共和国建立后，创新了关系模式，实行以政党为核心的超大规模国家的政治联结，才使得国家治理跃升到新的高度。
国家作为一个地域性政治共同体，由整体与各个部分构成，从而形成国家结构。通过有效的国家结构来组织和治理国家，一直是超大规模国家的治理难题。中国是一个长期延续的超大规模政治统一体。为维系这一政治统一体的延续，历史上采用了“郡县官僚制”这一当时最先进的制度，但由于长期延续的“宗法封建制”与之纠缠，因而经历了顽强而长久的斗争。本文试图从关系叠加的枧角，对这一问题进行探讨。
一、两种制度的历史纠缠及其相关问题
德国思想家恩格斯认为，国家的第一个特征是按地区划分国民。与自然形成的血缘团体不同，按地区划分国民，是国家政权按地区对国民的再组织和治理，由此形成国家整体与部分、中央与地方的关系，并配置相应的国家权力。这显然是比自组织的血缘团体高级、复杂得多的社会工程。特别是对中国这样的超大规模国家而言， 国家组织和治理更为困难，统一与分裂长期伴随着国家进程。中国在进入以地域关系为主的帝制国家后，通过自上而下的“郡县制’来组织和治理国家；然而，那些长期延续的血缘关系基础上的“封建制”残片仍然遗留下来并且渗透于“郡县制”之中。
所谓“郡县制”，是以皇帝为代表的中央，通过直接任命地方官员等方式直接管理地方。在这一制度下，由中央到郡县地方再到乡里，国家实行自上而下的组织和治理，基层和地方服从皇权中央，官员由中央任命，根据官职获得薪酬，“秉皇帝命以治郡，法令由一统，不能自由妄行处置”。尽管“郡”作为地方建制单位的名称后来有所变化，但其实质没有变化。所谓“封建制”，指国家统治者将地方分封给自己的家族成员或有功者，由其对地方进行自主组织和治理。“分化是封建政治的一大特点……天子虽拥有天下所有的土地人民，但他不将他们都握在一人的手掌裏，而是将他们分赐给许多同姓异姓的贵族。”地方有较大的自主权，中央政令只达到分封的地方。分封地方的首领实行家族世袭，凭借出身血统自然获得利益。“今夫封建者，继世而理。”从权力主体角度看，“郡县制”的实质是“郡县官僚制”，“封建制”的实质是“封建贵族制’。从权力资源分配的角度看，郡县制的地方自主权力小，封建制的地方自主权力大。“‘封建’一词并非对欧洲中世社会‘feudalism’的翻译，而是中国的传统制度。”
学界通常认为，秦始皇统一中国后，实行的便是郡县官僚制。但事实上，在秦始皇统一中国后，封建制延续了相当长的一段时间，直至唐、五代，之后作为一种正式的体制才基本退出历史舞台，但封建制的残余形态仍然存续了相当长的时间。即使是在郡县体制下，也存在自我封建化的问题。因此，在中国历史上，郡县制与封建制不是简单的替代关系，而是呈现出一种你中有我、我中有你的历史纠缠状态，并且为寻求解决这种历史纠缠进行了顽强而长久的斗争。
在以往的研究中，对此问题的认识存在三种不足：一是将两种制度视为简单的替代关系。有学者以此作为中国历史分期的依据，如提出所谓“唐封建说”。二是注意到了两种制度并存叠加的现象，但未能解释这一现象发生的内在机理。换言之，未能说明是什么因素造成了制度的叠加。三是仅仅从制度的角度叙述了两种制度的存在，没有从行为角度来研究制度替代的人为努力。以上三种不足，从根本上说，是只注意到现象而没有寻找内在的依据。这也正是中国学人长期延续的“述而不作”的习惯所限。因此，黑格尔在《历史哲学》一书中直率地表达了对中国学者缺乏理论建树的批评：“在中国人中间，历史仅仅包含纯粹确定的事实，并不对于事实表示任何意见或者理解。他们的法理学也是如此，仅仅把规定的法律告诉人；他们的伦理学也仅仅讲到决定的义务，而不探索关于他们的一种内在的基础。”客观地看，黑格尔的话并不全是偏见。这就需要我们寻找理论与方法分析政治现象，以回应他的不满。
马克思的理论与方法可以为相关研究提供指南。在他看来，人是社会关系的总和。政治现象受制于客观的社会关系。“在研究国家生活现象时，很容易走入歧途，即忽视各种关系的客观本性，而用当事人的意志来解释一切。但是存在着这样一些关系，这些关系决定私人和个别政权代表者的行动，而且像呼吸一样地不以他们为转移。”“现实的关系决不是国家政权创造出来的，相反地，它们本身就是创造国家政权的力量。”当然，客观的关系不是一成不变的，它随着社会的发展而不断发展和丰富；只是这种发展和丰富不是简单的替代，而是相互叠加，从而造成了国家演化和国家治理的发展性、复杂性和曲折性。因此，以关系叠加的视角来观察中国郡县制与封建制的历史纠缠问题，可以更深层地了解其内在基础和缘由。
二、以地域关系为基础的郡县制总体趋势
经过较长时间和大规模战争，秦始皇得以统一中国。但如何组织和治理一个超大规模国家，很快成为统治者的难题。即使是雄才大略且刚愎自用的秦始皇，也不得不召开会议，商讨国家如何组织和治理的问题。
中国自夏、商到周，由于血缘关系的长期延续， 均是主要利用血缘关系的力量进行国家组织和治理，直至周代形成成熟的封建制度。血缘关系是一种自组织的力量，即当事人依据自然形成的血缘关系组织成为一个群体，并依据血缘关系进行自我治理。国家组织只是这种血缘组织的放大和扩展。秦始皇统一中国，灭掉原有主要以血缘关系为基础构建的诸侯国家。形成了一个地域规模超大的帝制国家。新型的帝制国家重新定义人口，并要依据地域而不是血缘关系将重新定义的人口组织起来，并进行有效治理。“有决定意义的已不是血族团体的族籍，而只是常住地区了；现在要加以划分的，不是人民，而是地区了；居民在政治上已变为地区的简单的附属物了。”以地域关系为基础，对国家的组织和治理有着更高要求，也更有难度。
如果从组织的生成看，可分为原生组织、次生组织和再生组织。以血缘关系为纽带的氏族是原生组织，是自然形成的。早期王制国家将血缘关系加以延伸和扩展，血缘关系与政治关系相结合，形成次生组织。这种次生组织是在原生组织基础上自然而然生长出来，统治者顺势而为建构的。而在次生组织基础上建构的帝制国家则属于再生组织，它不是基于血缘关系的延伸和扩展，而是通过国家政权的力量对社会的重新组织。这种组织已与原生组织和还带有很多原生组织特性的次生组织相距很远了，而与完全的国家形态更接近了。摩尔根描述了这一历史进程，他指出：“政治社会是按地域组织起来的，它通过地域关系来处理财产和处理个人的问题。其顺序相承的阶段如下：首先是乡区或市区，这是这种组织的基本单位；然后是县或省，这是乡区或市区的集合体；最后是全国领土，这是县或省的集合体。”这显然与原始社会依照血缘性的性别和世系组织氏族完全不同，“在古代社会裹，这种以地域为基础的方式是闻所未闻的” 。而在中国，实行这种闻所未闻的方式的难度更大。
其一，秦始皇统一中国后的国家规模特性。组织规模与组织方式密切相关，组织规模越小，自组织越容易；反之，组织规模越大，自组织越困难。基于血缘关系的氏族部落组织，是当事人的自我组织，其规模较小，之后因战争等需要结成氏族部落联盟，扩大组织规模。而在中国，由于治水和战争的需要，组织规模超越氏族部落而不断扩大，直至秦始皇统一中国成为大一统的超大型国家。在中国，从国家的初生直到大一统国家的建构，主要依靠的是外部性的他组织，只是在一定阶段利用了血缘关系的自组织力量。马克思对组织规模与组织形式有过深刻论述。他在谈到治水时说：“节省用水和共同用水是基本的要求，这种要求，在西方，例如在佛兰德和意大利，曾促使私人企业结成自愿的联合；但是在东方， 由于文明程度太低，幅员太大，不能产生自愿的联合，因而需要中央集权的政府进行干预。所以亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。”规模越大，越需要外部性的自上而下进行组织。
其二，秦始皇统一中国后的基本组织特性。大规模组织的维系，取决于基本组织的特性。在摩尔根看来，“基本单元的性质决定了由它所组成的上层体系的性质，只有通过基本单元的性质，才能阐明整个的社会体系”。他在论述雅典政制时说：“以类似方式组织起来的一百个乡区将决定雅典共和国的总体活动。基本单元是怎样的，其复合体也是怎样的。”秦始皇统一中国，主要是依靠战争的推动。尽管统一中国后，重新定义了人口，实行私有地主经济和个体生产，但分散的自然经济性质没有变。这种农业经济使得广大人口分散居住在不同地域，并形成特有基本组织和政治属性。在马克思看来：“小农人数众多，他们的生活条件相同，但是彼此间并没有发生多种多样的关系。他们的生产方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离。”“在自给自足的小农经济基础之上，一般都缺乏把各个地域联系起来的组织力量。”一方面，个体小农经济在政治上要求高于他们之上的行政权力从外部加以整合，“小农的政治影响表现为行政权支配社会”；另一方面，个体小农经济具有自给自足性，他们对以捐税为条件的行政权力又具有天生的疏离感。费孝通对此总结道：“乡土社会是个小农经济，在经济上海个农家，除了盐铁之外，必要时很可关门自给。”这种对政府的疏离感又会埋下政治分离的种子，加大了维护政治一统的难度。“小农经济的分散性，始终是一种对统一的瓦解力量。”
其三，秦始皇统一中国后的地域特性。国家是以地域为单位的，其组织和治理与地域特性相关。秦始皇统一中国前的诸侯国家组织与地域特性较为同一。秦始皇统一中国后，将大量具有不同特性的地域包括进来，不仅国家规模扩大了，更重要的是国家地域的异质性增强了。这种异质性，由于自然地理条件而使得各地区相互隔绝和封闭，阻隔着国家整体的形成。“铺设于全国大范围的道路网是帝国的生命线，就中央而言，任何地方道路的中断， 都意味着妨碍了对那里的统治。” 秦始皇统一中国后，力图通过修建驰道等方式打通各地方的联系，推动政令一统和畅通，但毕竟国家规模超大， 自然地理条件不一，各地经济社会发展不平衡，特别是有大量特殊性的边缘地带，使得维护国家政令一统十分困难，容易造成地方与中央、地方与地方之间的分裂和断裂。例如，“汉代的诏书从长安送至敦煌需要五十天”。
其四，秦始皇统一中国后的经济特性。国家组织和治理需要相应的经济能力。秦始皇统一中国， 不是经济有了突破性发展的产物，而是战争的结果。秦始皇统一中国后，不仅国家规模扩大，而且主要依靠国家这一特殊的公共权力加以组织和治理， 其治理成本迅速提高。但是，秦始皇统一中国后的经济能力并没有质的飞跃。相反，主要依托国家权力组织和治理的体制为各种权力主体获取私利提供了便利，国家汲取能力更强，与国家创富能力形成强烈反差。其后果是，财富创造者得不到再生产和正常生活的必要条件，从而造成对国家权力的反抗，使国家在维护整体利益时面临巨大的潜藏危机。
正是基于以上原因，秦始皇统一中国后，对超大规模国家如何进行有效的地域联结，形成规范国家整体与部分、中央与地方关系的制度，便成为一道迫在眉睫的重大难题。统一与分裂，一直伴随着帝制国家的国家演化与治理过程，“分久必合，合久必分”被视为中国历史进程的一个规律。有学者甚至认为：“对中国而言，分裂、分治的时间是主要的，统一的时间是非常短暂的。”姑且不论这一观点是否准确，但从秦始皇统一中国开始，便开始寻求合适的制度以推进统一，避免分裂。
秦统一中国后，在关于如何组织和治理国家时有两种意见：一是实行郡县制，一是延续封建制。作为国家制度，这两种制度基于两种关系。郡县制基于地域关系，封建制基于“血缘—地域”关系。郡县制是国家按地区进行组织和治理。郡县是一种地区单位。无论什么人，都存在于一定的地区单位中，国家通过政权组织将不同地区的人联结起来， 并形成中央直接管辖下的国家整体。封建制是国家按照血缘关系分封与继承土地和人民。封地是一 种“血缘—地域”单位，包括同姓诸侯国或异姓诸侯国。国家通过血缘性的封地，形成一个整体。“在周初健全的宗法制中，大宗的精神号召作用，其重要性远大于他个人的权力影响。所以，他们把宗法制度跟政治制度连为一体，在当时是最适合环境状况的一种最有效的政治制度。”但是，“经过夏商周三代上千年的逐渐演变，地域关系开始在国家政治中日益重要……只不过当时的地域关系依然受血缘关系的支配并服务于血缘关系而已。”由于战国七雄中的秦统一中国，是经历了长达数百年的战争而实现的，而诸侯国之间发生战争，就是因为联系国家的整体与部分、中央与地方的血缘纽带断裂而造成的；长时间的战争，又进一步割断了血缘关系的纽带。秦能够统一中国，也正是得力于强化地域关系，弱化血缘关系，形成强大的中央权力，进而具有了郡县制的基础。中央集权与郡县制是一体的。秦始皇统一中国后，将原来分布于诸侯国的权力集中于中央，并通过建立服从中央王朝的地方体制行使对各地方的管辖权。“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉!”因此，秦始皇理所当然地选择了郡县制，使其成为皇权中央集权体系的重要基石，“海内为郡县，法令由一统”。皇权中央大权独揽，地方权力来自中央的授予并服从中央权力。“秦遂并兼四海，以为周制微弱， 终为诸侯所丧，故不立尺土之封，分天下为郡县。”郡县制取代分封制的本质，是在国家体制中以地域关系取代血缘关系，由部族国家变成疆域国家。王亚南因此指出：“秦始皇及其以后的许多专制王朝，不把领土、领民交于其诸子功臣治理……而大权独揽，对诸子功臣仅‘以公赋税重赏赐之’，此似与周代大有区别。”对于地域关系主导的帝制国家来说，实行郡县制势所必然。唐朝柳宗元高度评价了郡县制对于帝制国家的意义：“秦有天下，裂都会而为之郡邑，废侯卫而为之守宰，据天下之雄图，都六合之上游，摄制四海，运于掌握之中。”
三、血缘关系延续下的封建制与自我封建化
秦始皇统一中国后，选择郡县制以实现超大规模国家的政治联结是历史的必然；但问题在于，由于秦始皇期待的二世、三世以至万世的秦王朝，仅仅三世便遭灭亡，郡县制也因此受到质疑，传统的封建制仍然得到一定程度的沿袭。毛泽东对此概括道：“如果说，秦以前的一个时代是诸侯割据称雄的封建国家，那末，自秦始皇统一中国以后，就建立了专制主义的中央集权的封建国家；同时，在某种程度上仍旧保留着封建割据的状态。”
为什么在实行郡县制后还在某种程度上仍旧保留封建割据的状态，从而形成制度纠缠？对此，需要将其置于制度背后的依赖关系以及国家进程的框架下加以分析。
马克思和恩格斯认为：“家庭起初是唯一的社会关系。”梅因则认为“：‘人’的一切关系都是被概括在‘家族’关系中的，把这种 社会状态作为历史上的一个起点，从这一个起点开 始，我们似乎是在不断地向着一种新的社会秩序状态移动。”以血缘关系为基础的原始社会是人类的共同出发点，但当人类步入文明社会后，便因不同的条件而形成不同的路径。在西方，“以血族团体为基础的旧社会，由于新形成的各社会阶级的冲突而被炸毁；代之而起的是组成为国家的新社会，而国家的基层单位已经不是血族团体，而是地区团体了” ；“平民的胜利炸毁了旧的血族制度，并在它的废墟上面建立了国家”。由于农业生产等历史条件，中国 在产生了以地域和财产关系为基础的国家政权后， 以血族团体为基础的旧社会不仅没有被炸毁，反而以新的地区的形式保留和延续下来，使得中国的国家进程具有与西方不同的路径。
侯外庐通过比较后认为：“‘古典的古代’是从家族到私产再到国家，国家代替了家族；‘亚细亚的古代’是由家族到国家，国家混合在家族里面，叫做‘社稷’。因此，前者是新陈代谢，新的冲破了旧的，这是革命的路线；后者却是新陈纠葛，旧的拖住了新的， 这是维新的路线。前者是人惟求新，器亦求新；后者却是‘人惟求旧，器惟求新’。”“旧人就是被氏族血缘纽带所束缚着的人。”这意味着，“希腊、罗马的国家完全冲破了家族血缘关系的束缚，家族与国家之间不存在结合的关系；而中国的国家仍处在家族血缘关系的束缚之中，家族与国家处于相结合的状态”。这种相结合的状态，便是郡县制与封建制形成历史纠缠的重要原因。
基于信任的政治服从是维护国家统一的基本条件。郡县制基于地域关系，地方官员与中央更多的 是利益关系，这种关系并不产生天然的政治信任。封建制则基于血缘关系，这种血缘关系会产生一种天然的信任和忠诚，并形塑出“一损俱损，一荣俱荣” 的利益和命运共同体。“古人有言曰‘爱之欲其富，亲之欲其贵’。故王者壃土建国，封立子弟，所以襃亲亲，序骨肉，尊先祖，贵支体，广同姓于天下也。是以形势强而王室安。”这在于“同姓同德，异姓异德”。在血缘关系纽带下，牵一发动全身，中央王朝一旦有事，会有同姓地方诸侯主动加以维护。汉代班固因此高度评价封建制：“亲亲贤贤，褒表功德，关诸盛衰，深根固本，为不可拔者也。” 秦王朝的迅 速覆灭，相当程度在于中央缺乏亲戚诸侯地方的卫护。“子弟为匹夫，内亡骨肉本根之辅，外亡尺土藩翼之卫。”贾谊在总结秦朝灭亡时也说：“子婴孤立无亲，危弱无辅。”正是基于此，封建制在秦朝灭亡后再度抬头。
汉朝建立初，实行郡县制与封建制并行，除王朝中央直接管辖的郡县外，大量地方分封给异姓诸王。但是，汉初的“封建”与西周的“封建”有了很大不同。西周的封建是层级分封，周天子分封诸侯，诸侯再逐级往下分封，直至不可再分的社会基本单位。而在汉初的封建制下，只是对一定地域的分封， 一定地域之下未能再分。由于西周的分封与基于血缘关系的宗法制相联系，由上一级的大宗往下再分， 但经过数百年的战争，过往的宗法制度已被破坏，国人不再是模拟血缘关系的亲人，而是基于地域关系的帝制国家同一的“黔首”。在吴稼祥看来，“商鞅变法解构氏族之后，任何分封都不是在复制西周制度， 而是在重复战国故事”。帝制下的封建制：“是在皇帝直接统治的郡县之外，由诸侯、列侯分治领地的制度”，因此，与西周相比，汉初的分封至多为半封建制，即从中央与地方的关系来讲，分封的地方归属于王，但分封地方内部并不是实行层级再分封，其治理形态与郡县制类似。“这些王国的重要官吏是汉朝廷派遣去的，法令也是汉朝廷制定的。”
即使是半封建制，因地方权力过大而挑战中央的事件很快上演，异姓王与中央关系迅速破裂。因为，异姓王尽管在立国初被封为王，但在家天下的帝制下始终存在一种不安全感：皇帝既可以封王，也可以灭王，一切都在于条件和时间。这种不安全感，使得异姓王生活在一种政治恐惧之中，并且不知所措， 往往会做出令王朝中央更不放心的举动，造成中央与地方关系的破裂。汉初，王朝中央与异姓王地方的蜜月时间不长，异姓王很快便一一被歼灭。为汉朝取得天下做出重大贡献的韩信为此悲叹：“狡兔死，良狗烹；高鸟尽，良弓藏；敌国破，谋臣亡。”
王朝中央在歼灭异姓王的过程中分封同姓，以同姓王掌管地方。“高祖子弟同姓为王者九国，唯独长沙异姓……何者?天下初定，骨肉同姓少，故广强庶孽，以镇抚四海，用承卫天子也。”封同姓为王，一则在于“家天下”的宗室共享，二则在于血缘关系毕竟有自然生成的信任和亲近的成分，三则中央比较省力，吕思勉评论说：“以一个政府之力统治全国，秦始皇是有此魄力的，或亦可以说是有此公心，替天下废除封建，汉高祖却无有了。既猜忌异姓，就要大封同姓以自辅，于是随着异姓诸侯的灭亡，而同姓诸国次第建立。”这是因为，“宗法社会中，所信任的，不是同姓，便是外戚”。但汉高祖刘邦过高估计了血缘关系的作用，刚封吴王，便有悔意，严肃嘱咐：“天下同姓为一家也，慎无反!”很快，同姓王又成为新的危险。原因在于，血缘关系也是靠不住的，也有一个由亲到疏的演化过程，甚至因为利益反目为仇。血缘关系既有强大的内聚力，也有相当的排他性。利益关系不仅会淡化基于血缘关系的信任，还会造成隔阂。在利益面前，最亲近的人往往是最危险的人。正如秦王朝建立之初主张实行郡县制的李斯所说：“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。”秦始皇也表示“：天下共苦战斗不休，以有侯王。”
汉初同姓王与中央关系因血缘关系而结合，又因为利益关系而破裂。从地域关系看，全国整体是由各个地方部分构成的。地方权力主体实际掌握和管理着本地。在郡县制下，中央可以通过郡县直接掌握地方。郡县无权改变国家制度，地方官不能施行个人的政治主张。“郡邑不得正其制，守宰不得行其理。”而在封建制下，地方权力主体对于分封的地方有较大的支配权，包括行政权、财政权，乃至军事控制权，并因为可以世袭权力和财富而有自我膨胀的本能。“所谓王国，是从其领土的角度来考虑的，它们父子相传；或许国与郡之间的根本区别就在这个方面；郡守各人的任期由中央政府委任。” 与此同时，封地有什么权力、义务并不清晰和严格规范，存在诸多模糊性。“在‘封土而治’‘分地而食’的条件下，每个封建贵族都能把他支配下的领民、领土看为自给自足单位，这虽与初期较不发达的自然经济形态相关联，但每个自给体，都不免带有离心的、独立的倾向。”“高祖有天下，三边外畔；大国之王，虽称蕃辅，臣节未尽。”分封地方权力愈大，自主性和实力愈强，对于中央的威胁愈大。汉代“天下初定，郡国诸侯各务自拊循其民。吴有豫章郡铜山，濞则招致天下亡命者盗铸钱，煮海水为盐，以故无赋，国用富饶”，经济实力强大后导致中央号令不动。“今大国专治异政，不禀京师，恐不可传后。”“一代代人的过去，各藩王同皇帝的亲戚关系便日益疏远，皇帝对于中央权力抓得越紧，藩属反抗的倾向就越发强烈。”但毕竟是同姓，在处理上与异姓王有所区别。王朝中央对于公开反叛的同姓王采用的是公开压制；除此之外，更多的是缩小分封地方组织，弱化分封地方权力，使之不具有挑战中央的能力，造成地方对中央的依存。通过一系列举措，与帝制中央集权制相呼应的郡县官僚制由此确立。“刘邦恢复的封建制无法有效运作，而不得不回到郡县制的历史潮流中来。”
然而，随着汉朝灭亡，超大规模的中国出现了第一次长时间的分裂割据，封建制再次复活，西晋达到高潮。其背后仍然受关系叠加的支配。
长期以来，中国的国家组织和政权更叠主要依靠血缘关系为基础的血族团体。这是由原生的血缘 关系自然形成的信任和依赖决定的。在取得国家政 权后，统治者总是期待利用家族的力量维护政权。“一来同是族人，看在祖宗的关系上，自当如此，才不负同族的情分。二来以流血得来的领土和人民，交与异族人去负责治理，实在不放心。惟有同一祖先的族人才能同甘共苦，不至于有意外的激变。”从西 周的“封建亲戚，以藩屏周”，到秦国统一进程中的分 封制，再到汉初的分封同姓王，均是如此。“由于政治 现实上必须有可依恃的力量才能应付危难，血缘以外又没有发展出其他的替代品，因此仍只有求助于血浓于水的亲人。所以，尽管每个皇帝跟先帝所立的宗藩之间容易出现紧张关系，但也没有办法废除封建制，而只好尽量把最亲近的人（儿子、同父同母弟）立为宗藩，以建立新的最可靠的支持力。”这种传统一直延续到西晋。
西晋是替代曹魏获得政权的。曹魏政权的开创者曹操能力超强，但曹魏政权的延续十分短暂。在西晋统治者看来，这是因为缺乏宗室藩屏的保障。王夫之在《读通鉴论·晋武帝》中评论说：“魏之削诸侯者，疑同姓也。晋之授兵宗室以制天下者，疑天下也。“西晋建国之时，晋武帝分封二十七个同姓王，以郡为国；又大封异姓士族为公、侯、伯、子、男等爵位， 他们也有封地，目的是想造就一个能够藩屏帝室的皇族势力。因此，赋予了宗室王很大的政治、军事、财政权力，如可以裁撤州郡武备，可以在自己封国内自置军队，自行选用封国中文武官员，允许宗室王出镇和参政、收取封国的租税等。这么多权力，就是西周诸侯也不具备，实际上等于给了地方王侯干预中央政府的权力。
晋武帝赋予分封宗室如此大的权力，显然是过于相信血缘关系的力量，相信基于血缘关系产生的天然信任和权威。然而，血缘团体又有天然的自我扩张性。地方王侯在实力不断增长的过程中，也会有扩大力量甚至问鼎中央的期待。而当时的分封制也为这种期待提供了合法性。当中央权力足够强大时，这种期待还只是一种意愿。一旦中央权力衰弱， 这种期待便会转化为行动。当作为外戚的皇后贾南风把持中央大权时，这一期待终于转化为行动。其结果则是因为争夺中央权力而造成“八王之乱”，中国再次跌入分裂的深渊。
西晋封建制的失败，从根本上表明，封建制与皇权中央集权制这一国家根本制度是格格不入的。封建制是与宗法制相配套的制度体系，核心是血缘关系。郡县制是与中央集权制相配套的，核心是地域关系以及代表地域所有人的皇权中央。汉朝出现的封建制，实际上是嵌入到中央集权体制中的，与中央体制具有天然的排斥性。从汉到晋，封建制不仅难以解决超大规模国家的政治联结问题，反而造成的是分裂割据。在经历了长时间的分裂割据后，国家进程又回到中央集权郡县体制之下，再没有出现正式的封建制度了，只是保留着某些残余形态，如明朝的分封藩王。
尽管作为正式制度的封建制不复存在，郡县制成为主流。但郡县官僚体制并不是绝对简单地与皇权体制自动耦合的。“郡县制并非独自发挥作用的， 而是在与国家政治、财政、地方社会、经济变化等多种多样的关系中得以发挥作用的。”与封建制一样，它同样面临着在全国整体与部分、中央与地方之间的权力资源分配问题，并有自我封建化的倾向。
西周实行封建制，地方诸侯拥有政治实体权力， 即孟子所说：“诸侯之宝三：土地、人民、政事。”只是诸侯的这三宝，也成为日后对抗周天下、并进行兼并争霸的实力。经过兼并战争，直至秦始皇统一中国，实行郡县制，实际上是将原有地方诸侯权力集中于皇帝之手。在郡县体制下，权力集中于中央， 直接管辖郡县，并通过郡县直接管理人民，从而形成自上而下的“条条”关系。与此同时，中央必须依靠郡县地方行使权力，郡县地方在一定的地域范围行使治权，从而形成地域为基础的“块块”关系。“条条”与“块块”之间，存在着权力资源的配置以及权力主体对执掌权力的自我认知。地域规模愈大，这一问题越突出。
所谓自我封建化，是指郡县地方官员受中央委托行使地方管辖权，但不受中央节制，成为不受中央统一政令节制的一方“土皇帝”，垄断甚至世袭地方权力。它与封建制有所不同。封建制是天子授土授民，具有合法性。而自我封建化，则是地方首脑利用中央的委托自行其是，将地方作为自己为所欲为的“土围子”，造成下级官员和民众对其人身依附，直至权力家族化和世袭化，甚而反叛中央。
自我封建化自郡县制产生以来便已出现，只是程度不同而已。汉初承袭秦制，但郡守权力更大，拥有立法权。地方首脑可以自行选拔官员，下级绝对服从上级。这有助于发挥地方主动性，但又可能造成地方官员对首脑的人身依附。“行政长官就特别容易与属吏建立一种人身依附关系，容易形成强固的关系网络。”东汉后期，作为一种特殊时期产生的特殊职位——刺史升格为执掌军、政、民管理大权的地方最高行政长官——州牧。“领州牧者实力雄厚，握有军、政、民、财、司法一方大权，威震朝廷，地位特崇……中央对州牧缺乏有效控制，带来了尾大不掉、地方抗令等问题，严重威胁着中央集权。”“州地广民众，州牧有所凭借，起而反抗中央，中央难以应对。外重内轻，干弱枝强，所以刺史改牧乃是中央集权分解为地方割据的一种过程。”
自我封建化造成的最突出后果是，军事权力对地方事务的支配。军事权力是有组织的暴力，也是中央得以控制地方最强大的实力。春秋战国时期， 王制中央权威下降，诸侯国不受中央节制，重要原因在于诸侯国执掌的军权日益增大。在帝制下，尽管军事权力为中央所执掌，但因为军事需要，要分别为地方军事首领所执掌和实际运用。“（汉）高祖平定天下后，令每个郡、国组织军队”，“郡守掌握郡的军事权”。当这种权力一旦与地方行政权结合，便会造成地方实力急剧增大，并威胁着中央权力。最为典型的是唐朝的藩镇叛乱造成军阀割据，并导致唐朝灭亡。
四、为代替旧办法所进行的顽强而长久的斗争
一种制度由生成到演化再到定型，并发挥其制度效能，有一个过程。这在于制度受关系的制约。但是，关系并不是固定不变的。人们会以自己的行动突破旧的关系模式，寻求新的制度。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中，确定了国家与氏族组织不同的两个标准，分析了由氏族社会向国家组织转变的雅典、罗马、德意志三条不同的道路。他指出：“按照居住地组织国民的办法是一切国家共同的。因此，我们才觉得这种办法很自然；但是我们已经看到，当它在雅典和罗马能够代替按血族来组织的旧办法以前，曾经需要进行多么顽强而长久的斗争。”在中国，郡县制作为一种国家制度的确立到广泛实行和最终确立，也经历了顽强而长久的斗争。
郡县体制并不必然保障中央有效管辖地方。秦始皇统一中国实行郡县制，是为了帝制国家长治久安。但在郡县体制下，朝代仍然多次更叠，甚至发生了藩镇动乱这样的大事件。这不能不使人对郡县体制提出质疑，甚至主张回归封建制。为了回应这种质疑，唐朝的柳宗元写下著名的《封建论》。在他看来，西周国家成败均在封建制，秦朝灭亡在苛政而不在郡县制。汉初实行封建制造成的恶果，证明秦以来实行郡县制是正确的。唐朝出现政治乱象不在于州县，而在于军队。封建制的结果是皇帝政令只能行于封国，不能控制诸侯王，无法及时改善封国治理状况。相反，在郡县制下，皇帝政令畅通于郡县，直接控制守宰，可以及时改变郡县治理状况。只要善于掌握军队，谨慎选用地方官员，便可以实现有效的国家治理。
柳宗元主张郡县制，从根本上说，这一制度与皇权为代表的中央集权体制是一致的，而封建制与皇权体制却是不相容的。唐朝的藩镇动乱不是因为郡县制，而恰恰是自我封建化造成的，为了克服这种自我封建化，必须建立起与纵横集权相协调的郡县体系。
所谓纵横集权，表现在两个方面：在中央，横向集权于皇帝，纵向集权于中央；在地方，横向分权于不同机构和人员，纵向集权于中央。
郡县制的常态运行，首先取决于中央有足够的权威和能力，能够有效控制地方。由此需要中央权力高度集中，如果政出多门，中央权力多元化，势必造成地方无所适从，或者地方仅仅服从中央某一权力主体，便无法实现统一的政治联结。帝制国家之初， 中央设立宰相，且有较大权力，其中包括人事权。汉武帝从中意识到相权的存在不利于中央权威的集中统一，多次换相。自此至后，君权愈来愈强，相权愈来愈弱，直至废除相制。这种专权，是中央集权以有效控制地方的需要。只有统一的中央权威，才能增强中央对地方的控制能力。
郡县制的常态运行，还取决于地方官员接受中央的管辖，服从中央的命令，缺乏与中央抗衡的能力。
其一，地方权力分立。封建制的重要特征是封建地方军政合一，地方拥有合法的军事权。郡县本质上是行政建制单位。在帝制国家早期，由于历史的延续，地方政府首脑拥有一定的军事权力。之后， 帝制国家努力分解地方权力，避免地方权力中心化。在宋朝，地方行政与军事权力分离。“兵权收归中央之后，所有地方行政长官——知州、知县等，只管民，不管军，至多协管驻军训练和后勤，军队调动权皇帝独揽。”皇权中央力图通过横向分权制衡来扼制地方力量膨胀和自我封建化。
其二，加强中央自上而下的“条条”管理。随着郡县体系的完善，中央不断强化自上而下的“条条” 管理，地方官员由中央直接任命。例如，“宋太祖任命朝官知县事，朝廷直接控制县政权，从基层来削弱州镇……宋朝中央的权力一直控制到县一级，州镇不能专横了”。由此可以做到“朝廷以一纸下郡县，如身使臂，如臂使指”，而与中央直接任命官员相配套的是官员录用的科举制的建构。“科举制从根本上解决了汉魏时期地方士族豪强通过选才任官弄权于地方的问题，从此以后，士人对地方长官的依附被割断了，‘士为知己者死’的侠义使得入仕者竭智尽心以报主恩，皇权在无形之中得到了极大的加强。”宋朝的“强干弱枝”是中央集权体制最为形象的表达， 目的是达到“天下一家，中国一人”。
其三，加强对地方权力的监督。在封建制下，中央对地方缺乏监督，更多的只是一种道德约束。伴随郡县制的建立，中央对地方的直接监督便产生了， 专门设立了中央监督地方的机构和职位。“秦和西汉初期，在郡置监御史，作为中央在地方上的耳目。”随着帝制体系的发展，中央对地方的监督日益发达。除了常规的机构监督外，中央大量委派官员到地方巡视。汉武帝任命十三名刺史，“他们直接对中央政府负责，每一个刺史负责视察帝国中包括一批郡和国的指定的区域。他们调查皇帝的政府运转的情况，如果发现压迫、无能或者贪污的证据，就直接上报”。唐初，“为了加强对地方的监控，就有了按道遣使出巡之制”。明代有巡按，“巡按不但权重，具有较大的威慑作用，而且所察极为广泛，几乎无事不可过问”。明代皇帝还设立东厂、西厂这样的特务机构用以监督地方。
其四，强化地方官员的流动性，实行异地为官。随着地方官员因长期任职产生的自我封建化，中央开始强化地方官员的流动性，实行异地为官，当地人不得在当地为官。唐初，“不许地方官员任职于原籍所在的州，家族纽带和个人联系会影响他们对朝廷的忠诚。他们也被定期调离，以防止形成自己的新地方势力”。“宋代官职，从中央到地方都是以兼领为主，州县三年一轮。”
其五，调整行政区划建制，弱化地方实力。中央除了将最信任的人委派到重要地方以外，还调整地域行政区划建制，防止地方实力过强造成对中央的威胁。“汉郡八九十，形错诸侯间，犬牙相临，秉其陋塞地利，疆本干弱枝叶之势。”元朝形成的省制，在行政区划上，许多省份与其他省份在地域上形成犬牙交错、互相制衡形态，同时贫富搭配。“秦汉以来， 地方行政区划大多依山川地形的自然界限或历史传统等因素来确定，而自元代始，行省区划不惜打破自然地理界限，不顾区域经济联系的需要，人为地造成犬牙交错局面……这些特殊的措施与建制均旨在尽力扼制地方独立的可能，使地方力量在层层阻碍与相互制约中无法稍越雷池。”
到明清，中国的郡县体系日益完善。一方面是中央权力高度集中于皇帝，另一方面是地方权力高度集中于中央，由此实现了超大规模国家有效的政治联结。中国再未发生汉、唐末年那样的大分裂。但是，高度集权的郡县体制也存在诸多问题。郡县制集权，并不一定保障地域大国有效的政治联结。柳宗元对郡县制的论断有一定的片面性。他虽注意到郡县制是与帝制相结合的，因此再实行封建制已不可能，但没有也不可能指出帝制的弊端。在帝制下，最高权力如果发生问题，郡县制只会助力，而起不到限制作用。柳宗元既指出了封建制“私其卫于子孙”的实质，强调帝制才是“公天下”——不是一家之天下，而是疆域范围内所有人的天下，实行郡县制势所必然；也看出了秦朝实行郡县制的私心，“其情，私也，私其一己之威也，私其尽臣畜于我也”，只是没有将郡县制与帝制的私心联系起来。例如，皇帝决策失误，甚至推行暴政，郡县制不仅发挥不了限制性作用，反而会放大决策失误和暴政。“秦始皇使中 央政府过于集权，上层领导的一个失败立刻会影响全局。”这在于郡县制的重要特点是“唯上”，只是行政权力的集装器，是“制”而不是“政”。“政”如果有误，“制”只是配合，而不是限制。因此，郡县制与封建制一样，有其长处，也有其弊端。郡县制越是趋于 高度集权，其弊端越是明显。在高度集权体制下， “唯命是从则比较安全，造就易于扼杀下层的主动性”。正如钱穆在评价郡县制所说：“自汉迄唐，就 已有过于集权之势。到宋、明、清三朝，尤其是逐步集权，结果使地方政治一天天地衰落。”在宋代，地 方“ 一兵之籍，一财之源，一地之守，皆人主自马之”；而地方力量则显得十分空虚，以致“敌至一州，则破一州；至一县，则破一县”。“‘天子’通过过度的 中央集权亲自治理‘天下’，既不合理，也不可能，引发了极其负面的客观效果。”由此有了对郡县制的 审视，并试图改变郡县制弊端的构想。
唐代初期，便有官员提出，“把封建分权制度与州县集权制度嫁接起来，由诸王世袭地方守令，由朝 廷选用其治下的官吏，史称‘世封刺史’制度。贞观 五年十一月，太宗下韶，厘定世封刺史名单和制度”。宋代的朱熹认为，封建制的优点是：“根本较 固，国家可恃”；“君民之情相亲，可以久安而无患”；“不以天下为己私，分与亲贤共理”。其缺陷是：“若封建非其人，且是世世相继。”而郡县制的缺陷是，郡 县长官“一二年辄易，虽有贤者，善政亦做不成”，故“君民不亲”。他也认为，在尊君卑臣的帝制下，封建已不可行，因此主张将“封建”杂建于郡县之间，将 政与制结合起来。
明清时期，黄宗羲对封建制与郡县制作了比较， 认为“封建之弊，强弱吞并，天子之政教有所不加；郡县之弊，疆场之害苦无已时”。为此，他主张加强对郡县官员的监督。顾炎武则对郡县制进行了大量专门的论述。在他看来，“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上”，主张“寓封建之意于郡县”。这里所说的“封建”只是一个名义，实质是将封建的某些长处引入到郡县体制中，以革除郡县制所具备的官僚集权和腐败的弊端，实行分权分治。“他所讲的封建， 却并不是要‘特权’，只是要‘分权’。中央早把权分给与地方，中央垮了，地方还可有办法。”郡县官僚不仅要对上负责，也要对下负责。
其实，在“封建制”“郡县制”的特性和利弊背后，还受到血缘关系和地域关系的支配。从地域关系看，郡县制不可代替，帝制时期已不可能再回到封建制了。但郡县制“专在上”造成“君民不亲”，又不如 封建制，只是这种特点恰恰是与高度集权的帝制相 配合的。郡县制解决了超大规模国家的行政联结， 而没有也不可能解决有效的政治联结问题，因为那 已超出郡县制本身的功能了。在帝制体系下，国家 权力要将广阔地域内的不同人群实行有效的政治联系，核心是帝制，是皇帝将天下作为“公天下”而不是 “家天下”，是“圣上”时时处处英明，而这是帝制不可能做到的。郡县制只不过是帝制体系下的地方行政制度，是服从于高度集权的帝制的。不改变高度集权的帝制，郡县制“专在上”的问题也很难改变。所以，试图将“封建分权制度”与“郡县集权制度”嫁接 起来的设想是注定难以实现的。例如，唐代初期已准备实行的“世封刺史”，后因连拟定的刺史都感觉 为难而不了了之，这是时代所限，而非人力所及。
只有到了中华人民共和国建立之后，创造了全新的关系模式，以政党为核心实行超大规模国家的政治联结，才使国家治理跃升到新的高度。但是，面对新的全球关系，这种政治联结也面临诸多挑战，需要通过国家治理体系与治理能力现代化的顽强而长久的斗争，才能应对挑战。
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文章来源：《南国学刊》（澳门），2020年第2期