运动式环境治理的类型学研究——基于多案例的比较分析

作者简介

王智睿，南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生；

赵聚军，南开大学周恩来政府管理学院副教授。

在中央环保威权空前强化的政策背景下，以打破常规、资源动员和专项行动为特征的运动式治理正成为地方环境工作的常态，并开始走向常规化。本文将通过类型学的思路，在分析框架构建和类型学演绎的基础上，基于六个典型城市大气污染防治实践的多案例比较，对运动式环境治理的不同动员模式进行经验性总结，并形成一个类型学解释。研究发现，运动式环境治理本质上属于职责同构结构下的注意力强化与剧场政治现象，这种具有人格化特征和强激励导向的治理模式侧重于增强地方政府对环保的重视程度，而非解决治理过程中的具体难题，呈现出中央的制度化努力与地方的运动式执行相交织的特征。未来应持续推进环保领域的内部确权与外部放权工作，逐渐实现不同层级政府和不同类型主体间职能、权力和责任划分的清晰化、法定化。

一、问题的提出

1978年以来，伴随着中国经济的高速增长，“先污染，后治理”的发展模式引发了严重的环境污染。环境问题种类多，治理难度大，以至于被称作“环境问题百货公司”。如何更好回应人民群众对于美丽中国的殷切诉求，寻求推进中国经济社会又好又快发展过程中的平衡点，成为了党和政府在“两个一百年”奋斗目标征程中不得不面对的现实问题。2012年中共十八大历史性地提出“大力推进生态文明建设，融入经济、政治、文化和社会建设的各方面和全过程”，从顶层设计的高度确立了生态文明建设的重要地位。2014年十八届三中全会《决定》首次将“环境保护”上升为一项政府职能，明确了政府是环境保护的第一责任主体。中央层面的高度重视加速了环保领域的制度和法律建设，近年来中国的环境治理体系建设取得积极成效，现已进入环境保护理念逐步清晰、政策法规不断完善、环境质量持续改善的阶段，探索出一条生态环境治理的“中国道路”。

环保机构的等级和权力会直接影响环境政策执行效果。在中央层面，近年来环保领域的集权化趋势对环境绩效改善起到了重要作用，来自高层的政治压力削弱了地方官员对经济绩效的发展动力。聚焦于地方环境治理的微观实践，主流观点将其概括为典型的运动式治理模式，即体制内组织采用运动式的非常规手段，开展各种有针对性治理行动的常态化国家治理模式，具体表现为各类“攻坚战”和“会战”，各种“专项行动”和“关停行动”。各级政府将任务层层下压，搭建起一套纵向到底，横向到边，联动“条块”的网格化动员机制。在这一过程中，运动式治理逐渐被目标责任制、督察机制和绩效考核等数字化和指标化的治理技术重塑，转型为一种更加精细化的动员模式，走向了常规化。

对于这种具有中国特色的环境治理模式，研究者在组织机理、运行逻辑和治理绩效等方面取得了一定成果。然而，相关文献还存在着研究维度略显单一、挖掘深度有所欠缺的不足，难以捕捉到环境治理模式背后的逻辑，以及不同逻辑之间的互动。理论解释层面的不足很大程度上限制了我们对这一环境治理模式的认识；另一方面，相关研究往往着眼于微观层面的个别叙事，将运动式执行简单等同于运动式治理。既难以关注到这一治理模式下地方行为的差异性，也容易忽略前期自上而下的动员过程。事实上，正是因为不同逻辑之间的互动才产生了多元的动员模式。因此，对于运动式环境治理的研究应当正本清源，在宏观层面的框架建构与类型划分方面有所突破。

那么，运动式环境治理的共性之外是否存在着变异性？如何对其进行类型划分？高层权威驱动与治理机制创新的有机结合能否打破治理资源有效性与环境问题复杂性之间的矛盾？如何看待这一模式的本质特征与发展路径？针对一系列有待回答的问题，文章将会在借鉴已有成果的基础上，从中央注意力强化和地方运动式执行的角度切入，构建一个关于运动式环境治理的理论框架，据此解读中国政府环境执行中的诸多行为类型及其背后的行动逻辑，从而更好地理解中国环境治理实践。

二、文献回顾

（一）运动式环境治理“何以可能”

在政治学、公共管理和社会学等领域，中国的运动式环境治理模式正开始引起国内外学者的关注，研究大体上可分为两条路径：一类将运动式环境治理看作是因变量，将其视为中国政治体制的必然结果。相当一部分学者立足于中国环境治理的具体实践，将其概括为典型的环境威权主义模式，即一种国家威权主导、强制特征明显的非参与型环境治理模式。

运动式治理与科层制密切相关，是科层制治理失灵的必然结果。治理本质上是一个资源分配的过程。在资源总量不变的前提下，任何治理任务都面临着优先性选择的问题。在地方实践中，“晋升锦标赛”模式下的经济激励和财政约束下的收支失衡使得地方政府往往忽视环保的重要性。尤其是，“以块为主”的环境管理体制使得信息不对称和纵向监督实效的现象广泛存在，中央难以形成对地方的有效制约。而条块分割带来的职责交叉与权力分散同样约束了地方环保部门履职。随着不断加剧的环境问题逐渐被建构为“政治议题”，中共十八大从顶层设计的高度明确了生态文明建设的重要地位，中央政府同样开始将环境问题上升到体制机制层面，并通过政治动员和制度化手段扭转地方环保意愿。在环保高压层层传导的过程中，各级政府都倾向于通过运动的方式，最大限度地调动资源，更加高效地完成“政治任务”。随着治理机制的完善和治理能力的进步，地方政府开始从简单粗暴的运动式执法逐步转向任务驱动的技术型治理。

另一方面，运动式环境治理的生成又根植于中国的科层制（政治官僚制），可以视作是科层制的变异形态或理想类型。一些学者基于官僚体制的视角，强调向上负责的逻辑是动员得以实现的体制性根源。在这一过程中，政治因素决定了地方动员的强度、广度和频率。而着眼于政府体制的内部，在职责同构式的政府管理模式下，中央依托上下对口的机构设置，采取一级抓一级、层层抓落实、多个层级政府齐抓共管的强控制方式，有效规避了地方的自主性行为。其根源在于不同层级政府间的职权重叠和权责不清。在微观层面，中国的干部制，尤其是党政两条线下的晋升流动让官员兼具政治敏感性和科层管理经验。中央借助文件政治、教育宣传和纪律约束等手段，将政治忠诚和行政服从等意识形态层面的价值要求内化为官员自身的行动准则，进而强化地方官员的环保意识。

（二）运动式环境治理“是否可行”

事实上，当学者们将运动式环境治理视为一种体制性问题的时候，难免会涉及到这一现象可能衍生出哪些新的问题。这是运动式环境治理的另一种研究路径，即将其视为自变量，从中国环境政治研究的场域中发掘问题，进而探讨这一行为的发展逻辑、治理绩效和困境挑战等内容，并上升到其对于环境治理体系与治理能力、横纵向政府间关系以及国家—社会关系的影响。绝大多数学者都意识到，伴随着政治激励的持续强化，尤其是领导小组、环保督察和目标责任制等治理机制的不断完善，以自上而下分阶段高强度推进和不同层级横向间政府部门协同合作为主要特征的运动式治理有效聚集了科层资源，重塑了部门运作形态。并形成了与社会主体的持续互动，回应社会治理需求。

需要指出的是，再集权化并不一定会改进治理成效，现有研究对于中央政府角色和功能的探讨过于简单化了。这是因为，上级政府的高度介入必然面临着地方自主性和治理可持续的难题。这种以指标和考评为核心的“压力型”政治激励不可避免地存在着制度性缺陷：一方面，尽管中央政府不断提升环境指标在官员考核中的比重，却依然属于负向激励，甚至是弱排名激励。“随大流”、“不出事”即可，“迎评式”治理、“指标型”治理的现象屡见不鲜。另一方面，督察、问责等机制的强化和异化使得环保指标在政府层层分解的过程中产生了层层加码的现象，并在执行中走向了简单粗暴的“一刀切”和消极懈怠，侵犯了企业和民众的合法权益。事实上，一律关停、削减产能同样损害了地方的正当利益。

此外，现有研究往往暗含着将激进动员视为地方环境治理总体形态的假设，缺乏对响应状态的深入探讨。事实上，运动式治理具有内在不稳定性，极有可能呈现出不同的表现形式。在严苛的环境管控下，地方环境政策执行依然具有鲜明的多样性。上级压力传导没能有效动摇地方政府的动机。但已有研究更多是聚焦于同一地点的某一段时期，或者是不同区域以及不同环境项目的对比。这些案例研究很难呈现出中国地方政府环境治理的总体样本和整体形态。

（三）运动式环境治理“全景素描”

尽管学界尚未对该领域展开系统研究，但一些学者尝试从区域、历史等视角对环境政策执行进行整体性总结，奠定了比较分析的基础。任丙强发现，在以东部地区为代表的发达区域，政府财政充裕，且不依赖某几个企业，执行环保政策的动力较强。中西部欠发达地区则倾向于对环境违法行为采取默许和宽容态度。唐啸等学者基于动机、激励和信息的三维框架，对改革开放以来的环境政策执行进行了阶段化划分。同样，彭勃等学者借助不同时期的环境整治案例，认为激励路径的强化影响了控制路径主导下的传统运动式治理的转型。韩晓慧基于中央和地方在环境治理中的关系，将中国的环境政策执行概括为中央垂直控制型、地方政府主导型和委托—代理型三种。总结来看，尽管上述文献在案例选择、影响变量和研究方法等方面存在差异，但几乎都关注到了控制和激励两条路径的关键影响。

遗憾的是，这些研究往往着眼于历时性分析，缺乏对于运动式治理最新实践的深入探讨；或是止步于描述性的类型学划分，没能提供更加严谨的，基于经验层面的因果解释。自然难以关注到运动式环境治理的强度差异。需要指出的是，各地广泛出现的运动式环境治理尽管都具备了运动式执行和技术化治理的共性，但在具体的动员过程中依然存在着区别，尤其体现在中央威权程度与地方执行强度两大方面。本文希望从纵向府际关系切入，基于类型化方法，开展进一步的类型学比较与解释。

三、分析框架的构建和类型学划分

运动式环境治理是一个多级政府和多个部门共同参与、全面动员的集体行动。这些行动主体内嵌于高度集中的组织权威关系之中，政府行为与纵向府际关系有着紧密联系。伴随着环境问题的加剧和环保理念的发展，中央高度重视环境治理，通过一系列机构和行政体制改革，显著强化了对于地方环境治理行为的控制。与此同时，借助制度化的激励手段扭转地方政府的环保意愿，进一步压缩了谈判空间。因此，运动式环境治理主要表现为自上而下的控制、激励与自下而上的谈判、博弈之间的互动，是地方政府在外部和内部环境下采取的策略性行动。这一过程面临着中央整齐划一与地方情况各异之间的矛盾，即政策一统性与执行灵活性的悖论，由此引发一系列的环境治理行为。

具体来看，运动式环境治理主要包括了三个环节，一是高层重视（控制），二是自上而下动员（激励），三是运动式执行（谈判）。在动员中，激励有强弱变化；在执行中，谈判有强弱变化；在机构和体制改革后，控制路径保持在稳定的强状态，差异主要体现为高层的重视程度（介入方式）。因此，下文将会结合以上三个要素，进行类型学框架的提出与划分。

（一）运动式环境治理的三维分析框架

运动式环境治理是不同层级政府和不同治理部门间资源转移和聚合的过程。随着中国共产党生态文明理念的深化，中央政府推动了一系列体制和机构改革，具体表现为环保部门的向上集权和横向扩权。一方面，通过组建区域性环保督查中心、推进半垂直管理体制改革等手段进一步落实地方环保责任，强化上级环保部门的监督管理能力。另一方面，将环境保护部升格为生态环境部，整合执法主体，集中环保职责，完善权责统一、权威高效的行政执法体制。最终目的是更好地整合横纵资源，强化控制路径，有效克服体制僵化、欺上瞒下、执行低效等问题。此外，在一些重要事件和活动期间，中央会通过强制性命令和派驻督查组等方式进行直接干预。强控制是运动式环境治理得以产生的重要前提和体制保障。

刚性控制路径的强化只能在一定程度上影响地方政府的环保意愿。中国的环境政策执行是一种指标型治理，中央政府通过五年规划等方式，将环保任务设定为具体的数字发包给省级政府，控制更多体现在央地之间，基层留有一定的自主性空间。这就需要威权型治理结构通过政治理念和各项管理机制的压力传导，调整地方政府的行为方向及强度。既有研究大多认为，激励路径的强化影响了运动式治理的发展，环境治理正逐渐发展为一项硬任务。但单纯采用强激励的概括并不符合现实。例如，环境动员既存在着以约束性指标、绩效考核、目标责任为代表的正式制度激励，也存在着以顺应中央导向和领导注意力为代表的非正式制度激励，包括上级压力、晋升偏好和服务偏好等。相对而言，约束性指标的触发条件存在诸多干扰因素，激励效力较差；后者对环境治理行为的激励效应更强。在地方层面，由于工业化进程尚未完成，多数地区依然面临着高污染企业发展与环保的对立冲突，“一票否决”的环境保护表现为典型的负向指标。然而在少数发达城市、旅游城市等地区，环境治理则具有正面效应，对官员晋升、经济发展的作用较为显著。环境保护与地方发展之间的复杂关系构成了激励路径的正向与负向属性。综合强弱程度和正负属性两大维度，形成了一个激励路径的基本形式（图1）。

当然，激励自身对于地方环境政策执行的影响同样存在不足，运动式治理是多重影响路径相交织的过程。在强动员模式下，上级政府获取信息的能力大大强化了，地方政府往往会接受上级部门的命令要求（环保政策、指标等），但会在政策执行中进行隐蔽调整。因此，本文将上下级政府在政策执行的变通博弈和评估验收过程中的讨价还价概括为谈判空间。首先，环境污染程度同谈判的联系最为紧密。一般而言，地方环境问题越严重，来自委托方的压力越大，谈判空间越小。其次，任务属性也会影响代理方的谈判空间。在当前多任务竞逐的现实情境下，地方官员会对不同属性的任务进行排序，采取差异化做法完成上级的“规定动作”。由于环保在多数地区并未上升为严格意义上的硬任务，为谈判博弈留出了空间。此外，督察周期和政策期限会给代理方的谈判带来直接压力，逼迫代理方做出更多的让步。最后，同样要关注到政治属性的影响，例如战略定位，地理位置以及来自国家机关和领导人的可信性信息等。受高层关注较多的地区虽然能够享受更多的环境治理资源，但谈判空间也会相应被压缩。典型代表是面临着严重雾霾问题的28个京津冀大气污染传输通道城市。谈判路径的强弱对于地方动员程度有着直接影响。

（二）一个类型学划分

综上，结合三条路径重新梳理了运动式环境治理的过程，初步建立起一个“控制—激励—谈判”的分析框架：随着激励路径形式和谈判空间强弱的变化，可以从概念层面演绎出八种类型的动员模式，在各地区的环境治理中有着重要体现。此处的动员模式既包括自上而下的动员，也包括地方层面的动员式执行，动员贯穿于运动式治理的全过程。下部分将通过六个案例城市进行框架检验和解释。

四、运动式环境治理全景扫描：基于六个案例城市的比较

本部分将基于研究框架，对案例城市（见表2）于2017-2018年开展的大气污染防治过程进行比较。案例选择主要基于代表性、多样性和信息完整性原则，并符合上文概括的动员模式的特征。案例的可比较性体现在，它们在治理议题和时期两方面很大程度相似，却呈现出不同的动员模式与治理绩效，基本符合“最相似案例”的原则。所涉及一手资料主要来源于2018—2019年笔者在B市及下属区县开展的深度访谈与实地观察，其他城市以网上搜集的二手资料为主，包括地方政府网站发布的相关文件、媒体的宣传报道以及中国知网的文献资料等。

（一）全景扫描

2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》（下文简称《大气十条》）明确指出，“到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上。”并对重点地区提出了更高要求。因此，案例将选取《大气十条》收官之年各地开展大气污染防治的具体过程，进而更好地理解上级压力是如何破解地方常规治理失灵的。根据对既有文献的汇总，运动式环境治理大体经历了文件下发、动员部署、政治激励和总结反馈的一系列环节。因此，该部分将基于过程研究，对案例城市的动员模式展开初步比较。

1.文件下发

红头文件是政治动员的风向标，是生态环境部施加环保威权、驱动地方治理的重要政策工具。2017年是《大气十条》的收官之年，关系到各地大气治理的考核成绩。为此，生态环境部联合多个部委与省级政府，专门针对京津冀大气污染传输通道城市印发了《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（下文简称《攻坚方案》），以及一系列的配套文件，对具体方案进行了详细说明。密集的文件数量、高规格的派发机构以及清晰量化的环境政策引起了地方政府的高度关注，各省及地市政府陆续印发了配套行动方案，地处该区域的A市和B市开始将雾霾治理作为“中心任务”，一场大气污染攻坚战即将打响。事实上，京津冀及周边的2+26个城市正经年累月地经受着来自生态环境部的文件“轰炸”，体现出中央对于落后地区的高度关注与政治厚望。河北省委书记更是多次公开表示：“宁可牺牲GDP，也要打赢蓝天保卫战。”与此相反，对于其它案例城市，生态环境部并未在此期间出台专门的政策文件，只是由省级政府部门定期出台相关工作方案。呈现出压力驱动的明显区别。

深入到案例城市行动方案的具体内容，我们发现在PM2.5数值等指标设置上同样有着很大差异（见表3）。这些指标是谈判路径的具体呈现，决定了地方动员的强度。非常明显，基于优良的空气质量，D市与E市并不需要频繁通过专项行动来提升治理绩效；尽管F市的空气质量较好，但基于京津冀生态涵养区的定位，以及河北省大气治理面临的总体压力，依然需要开展适度动员，以便完成治理目标；A、B、C三地属于雾霾管控的重难点城市，面临着较为严苛的环保压力。然而，A市指标数值最高并不意味着动员程度最强：依托产业升级和转移，以及经济和科技基础，其动员过程并不会面临非常尖锐的，天然对立的利益冲突，环保部门也更倾向于采取积极的方式。这与经济发展较弱的B、C两地有根本区别。

2.动员部署

会议是传递压力，凝聚共识的有效载体，会议的规格与数量彰显出地方政府的重视与动员强度。据不完全统计，仅2017年9月-12月，B市就召开了多达三十余次的动员会、学习会（表4），后期则以冲刺会、总结会为主。根据会议的主体和内容可以将其分为两类：一类是对上级政府出台的文件和方案的学习会、传达会；另一类则是对下级政府的动员会、部署会。B市起到了上传下达的作用：一是上级精神的层层传达，统一观念，实现思想动员；二是目标任务的层层分解，落实到人，开展网格动员。这在A市同样得到了体现。与之形成鲜明对比的是，其他案例城市在这一时期并未大规模召开会议，会议动员的特征并不明显。

文山会海是引导基层部门开展行动的信号灯，而领导目标责任制和任务、责任的量化分解提供了负向激励。以此为节点，环境治理逐渐发展为以数字、指标为基本内容的常规治理机制，只是在动员程度上有所区别。在指标压力下，A、B、C、F四地开展了一系列声势浩大的铁腕治霾行动，联合相关部门，强化监督执法，严厉查处环境领域的违法违规行为。并组织媒体参与曝光，对相关行为形成高压震慑。需要指出的是，尽管运动式执法具有无可比拟的绩效优势，但依然是地方政府“不得已而为之”的选择。在B市的调研中我们了解到：频繁的专项行动给执法资源不足的基层部门带来了巨大的工作压力，“5+2”“白+黑”“全天候”“无节假”早已成为工作常态；另一方面，压力型体制下的层层加码不得不异化为“一刀切”的政策执行，在企业和民众间引发了巨大不满。而基层环保部门则被夹在中间，两面为难。并且，由于雾霾治理难度较大，B市事实上已经进入了运动式执法常态化的阶段，长期高压下的治理疲态已经有所显现。而在管控压力相对较小的C市，则更多表现为常规治理与强化治理工具的混合使用，央地政府具有一定程度的谈判与博弈空间。

在这一时期，D、E两地同样开展了专项行动，只是在整治重点、开展频次和执法强度上有较大差别。事实上，受内部激励影响，这两个地区已经开展了长期且持续的常规治理，并取得了较好的治理成绩。但需要指出的是，不同于其他案例城市以管控性措施为主，D市还高度重视环境立法、环境科研和公众监督等工作，积极推进大气污染防治工作的体系化和法治化进程，并逐步从PM2.5防治为主向PM2.5与臭氧协同控制转变，体现出较高的政府治理水平。从另一个视角来看，以D市为代表的发达地区的环境治理既反映出地方官员的治理理念（服务偏好），也是地方治理竞赛的重要组成部分，对于官员晋升有着积极影响。

3.政治激励

中央政府的环境威权既可以通过科层制内部的压力传导，同样可以通过外部激励，克服地方政府在完成环境指标过程中出现的共谋、分锅等现象。环保督察与巡视发挥了重要作用。在2017年，中央环保督察实现了对31个省份的全覆盖，问责人数超过一万。京津冀及周边地区更是经历了“史上最大规模”环保督察，迎来了5600名执法人员的轮番进驻。即便是在环保任务较轻的D、E两地，同样在这一过程中查找出了诸多问题。总体而言，环保督察形成了对地方政府的“二次加压”，实现了对环保死角的全面整改，但在某些地区业已超过了政府动员能力和治理资源的承载限度。最为典型的是B市，不堪重负的相关部门不得不采取敷衍应付、粗暴执法等应对策略。事实上，环保督察很难真正起到倒逼地方政府建立长效机制的作用，却更像是一种无休止、高投入的运动式工具循环。在以C市为代表的很多地区，督察结束与指标反弹已经成为了一个相伴相生的过程。强外部激励工具的有效性边界与优化方向亟待厘清。

当然，政治激励既包括来自上级政府的负向激励，同样可以是外部正激励或内部正激励。然而在某种程度上，只有激励真正影响到官员的政治晋升，才能扭转地方对环境治理的态度。事实上，中央一直都希望通过提高环保指标在干部考核所占权重的方式形成激励，尽管二者确实存在一定的正相关关系，但受制于地方官员差异性、考核制度科学性等因素，其整体效果始终值得怀疑。一个很重要的原因是，在绝大多数地区，环保的重要性无法与发展、维稳等真正意义上的硬性指标相提并论。这也很好地证明了，为何地方环境治理会出现象征动员等现象。而在A、D、E三地，环境治理绩效或是地方经济发展的推动力，或是凸显地方治理能力的重要工程，使得地方政府真正在思想上重视环境问题。从这个视角来看，随着地方经济发展和治理能力进步，运动式环境治理的转型是必然的，但长期累积的，对非常规方式的惯性与沿袭将很难根除。

4.总结反馈

各地广泛开展的运动式环境治理收获了良好的成绩：2018年十三届全国人大会议上生态环境部部长表示，《大气十条》目标圆满完成。各案例城市纷纷通过发布年度报告、召开新闻发布会等方式，对阶段性工作进行总结分析，并部署下一年度的工作任务。总结反馈阶段是环境治理走向制度化、体系化的重要体现：各城市开始将治理过程中积累的经验手段和方式方法上升到制度层面，一些地区更是将大气污染防治上升为法律，以法制建设推动大气防治的规范化，长效化。既考虑了地方实际情况，也强化了环境治理刚性。

然而，环境指标的实现并不意味着治理阶段的结束。总结反馈既包括经验总结，也是一个发现问题，整治惩处的过程。尽管B市超额完成了《大气十条》的目标，却未能实现《攻坚行动》的改善指标，因而被生态环境部公开约谈，多个区县的地方领导被直接免职。与之形成对比的是，不属于大气污染传输通道城市的F市某贫困县未完成省内考核，却只是由市委市政府和省环保厅联合约谈，并未见到其他处理措施。两个案例城市未达标都与其内部环境有一定关联，却遭遇了差别化的处理方式。这是谈判路径的重要体现，即评估验收与反馈过程中的严苛程度。从侧面反映出上级压力的强弱。

（二）一个类型学解释

基于第三部分的概念演绎与第四部分的经验总结，最终形成了一个运动式环境治理的类型学划分及解释，为现有研究提供了一个较为系统的区分和归纳。

1.积极动员

积极动员是指地方政府对中央的环保政策进行较强程度的动员。这类情况主要发生在环境问题日益凸显的经济发达地区。在经历了前期粗放式的高速发展后，这类地区正面临着转型升级的压力，环保的正效应日益凸显。另一方面，中央对于环境的重视和民众对污染的诉求形成了对地方政府的强激励。基于上述背景，地方政府自然会积极开展高强度的环境污染攻坚战。但需要指出的是，受制于治理理念等因素，这些地区在治理水平方面依然有进一步提升的空间。一个典型的例子是，即便是A市，依然存在着市场型工具缺乏激励和公众参与流于形式的难题。这也是绝大多数地方政府环境治理的常态。

2.激进动员

激进动员是运动式环境治理最典型的表现形态，是强度最大、频次最高、持续时间最长的一类动员模式，典型代表是河北省的某些地区。作为国内空气质量最差且战略意义极为重要的地区，河北省面临着中央最为严格的环境管控，开展了经年累月、一轮接一轮的高强度大气污染防治攻坚战。雾霾治理已经成为了地方政府的中心任务，甚至引发了一系列极端的政策执行异化，治理绩效难以持续的问题已经在实践中日益凸显。这有待于中央政府在顶层设计和顶层推动层面的进一步优化。

3.高频动员

高频动员可以视作地方环境治理的最普遍形态。中国多数地区都处于工业化尚未完成的阶段，如果没有较为严重的环境问题，或是政治因素影响，发展依然是地方政府的首要任务，环境治理策略也更加灵活，动员程度会随着中央层面激励强度的变化而变化。这是因为，中央对多数地区采取的是一种高频间歇式威权动员，基于“不掉队即可”、“迎评式治理”等游戏规则，地方会采取一种有限遵从、高频动员的治理逻辑。既反映出上级政府在监督和激励等机制设计方面的固有缺陷，也是中国政治体制灵活性的重要表现。

4.系统动员

系统动员的典型特征是治理主体网络化、治理工具现代化和治理机制完备化，是中国地方环境治理中最为完善的一种形态，仅存在于少数发达城市。尽管已经取得了较好的治理成绩，这类地区依然高度重视环境问题，与其先进的政府治理理念和雄厚的经济技术基础是分不开的。当然，中央层面的激励同样起到了推动和保障作用。总结来看，这些地区的环境治理已经呈现出网络力量渗入科层的系统动员特征，政府通过一系列的工具创新和制度设计促进环境治理合作网络的构建。为运动式环境治理的转型提供了可能。

5.常规动员

常规动员不等于常规治理。在中央政府的强控制与强激励模式下，动员是所有地区环境治理的共同选择，只是这类模式的动员程度最弱，主要发生在环境基础较好的地区，尤其是旅游业等第三产业发达的地区。正所谓“绿水青山就是金山银山”，这类地区政府的环保意识更早，更强，在中央政府强化环保威权之前就已经开展了制度化和规范化的环境治理，积累了丰富的治理经验。常规化的特征更为明显，而非其他地区的高频次与应付式特征。

6.象征动员

象征动员与高频动员类似，但动员程度更低。主要发生在具有特殊政治意义的地区，尤其是位置偏远的民族地区和贫困地区。这类地区往往面临着经济发展和生态环保的双重压力，但扶贫工作具有不可动摇的地位。这就决定了地方环境治理具有象征性动员的色彩。换言之，运动的方式为下级向上级政府展示态度和决心提供了可能，但实际的执行力度和强度较低。需要指出的是，这种行为是获得了上级政府的默许的，属于中央和地方政府间的默契互动。

五、职责同构结构下的注意力强化与剧场政治：一个本源性分析

基于上述分析可以发现，随着控制、激励路径的强化和谈判空间的压缩，运动式治理已经成为地方环境治理的常态。但基于中国超大规模下的区域差异以及其他特殊因素，各地区在动员过程中衍生出不同的模式。这既可以视为中国政治体制兼具制度韧性和治理绩效的重要表现，也可以看作是职责同构结构下注意力强化与剧场政治逻辑之间的互动。这种“上有所好，下必甚焉”和“上不动下不动”的运行逻辑，是制约中国环境治理水平的重要因素。

（一）控制逻辑：发挥职责同构模式的制度优势

作为一个单一制国家，中央政府在体制内部握有绝对性权威，并依托上下对口、左右对齐的组织结构，形成了一套纵向上由高而低的连贯性组织规则体系。然而在环境治理领域，作为“条条”部门的地方环保机构接受的是“以块为主”的双重领导，处于弱势地位的环保部门往往要为地方经济发展“让路”。因此，控制路径的主要目的在于强化环保部门的向上集权，其内在逻辑是强化职责同构模式。职责同构是指不同层级政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致，其制度优势在于提高自上而下的政策执行效率。一方面，上下对口的机构设置便利了自上而下的控制，领导间共识的形成与政府核心控制机制的强弱高度相关。改革后“强势”的生态环境部和地方环保部门强化了“同构”的执行链条，有利于各层级政府的联动与合作，确保了政策的有效执行；另一方面，新一轮党和国家机构改革全面深化了党内领导体系自上而下的同构，党组建设强化了党对地方政府工作的全面领导。在党政同责、一岗双责等政策背景下，地方党组织开始介入到环境治理工作，从幕后转向台前，整合多方资源，形成党政合力，发挥起领导核心和高位推动的作用。

然而，环境领域的集权化趋势更像是对地方治理低效做出的不得之举，遵循的依然是“头痛医头，脚痛医脚”的简单逻辑。在监管等权力上收的过程中，环境治理责任却呈现出下移的态势。不可否认，责任的明确和落实是扭转环境治理绩效的关键一招，但在借助“条条”部门自上而下推进中央政策执行的过程中，上下级部门间职责的重叠与模糊在便利自上而下控制的同时，也进一步加剧了职责同构的现象。地方环境治理的中央主导色彩渐趋浓厚，使得地方政府的特殊性很容易被强势的条条部门分割，或是被避责导向下的条块“共谋”忽略。同时也加剧了“上面千条线，下面一根针”、“上面千把刀，下面一颗头”的基层治理困境。不难发现，如果继续拘泥于环境的集权与分权，必然会陷入地方治理疲态和环境治理低效的两难。而寄希望于责任与权力的同时上收也并不现实。这是因为中国环境治理体制中的权力等级结构塑造了一条责任推诿的生态链条，处于链条底端的行动者必然要承担政策失败的责任。这是维护中央权威的必然之举。

（二）激励逻辑：注意力强化背景下的压力传导

不仅仅是环保领域，在属地管理日益强化的背景下，各级政府都倾向于将工作事项和任务“打包”给下级政府，加剧了基层地方政府的职责超载困境。这就必然导致地方政府对于工作任务的注意力分配不均，进而引发中心任务、重要任务和边缘任务的优先性排序。注意力是一种稀缺的政治资源，在中国，地方治理绩效很大程度上取决于地方政府对任务的关注程度，中央政府则可以通过调整任务模式和激励机制，进而改变任务情境的强度，影响地方政府的注意力分配。在环境治理领域，注意力强化经历了从“中央领导人高度重视”到“中央机构高度重视”到“地方领导人高度重视”再到“地方机构高度重视”的层层传递。在传递链条底端，地方环保部门依托党委和政府的强力推动，有效集聚了权威关注和治理资源，地位开始提升，组织能力和执法绩效同样有了显著改进。

事实上，环境治理领域既存在着注意力强化，也会发生注意力弱化，中央对不同地区的注意力分配同样存在着差别，否则会导致成本过于高昂而无法承受。这就很好地解释了，为何同一地区在不同时期的执行力度会发生变化，而各地在运动式环境治理的过程中衍生出不同的执行模式。在政府过程层面，中国政府行为的一个典型特征在于注意力竞争。多任务的激励强度首先取决于委托方的权威地位和动员强度，其次才是基于各项管理制度的量化奖惩程度。也就是说，激励路径本质上是一种人格化的治理方式，地方政府执行的是各项环境政策，更是一种政治理念。理念的强弱变动和不当行使必然会影响地方治理的效果。

此外，运动式治理并不必然带来环境绩效的整体提升，动员强度并非决定治理绩效的唯一因素。激进动员模式下的B市就没能完成上级指标。这也从侧面反映出，注意力分配逻辑更多着眼于强化地方的重视程度，关注的重点是基层治理中的共谋、造假等偏差行为，容易忽视其他因素。这就难以避免政策执行过程中权力的滥用和误用。强制性治理很容易引发社会层面的不满，降低政府公信力。同样需要引起关注的是，对高度动员模式下的地方环保部门而言，其他“非紧急任务”可能会被选择性暂停，整体绩效反而会走向下降。一个典型的表现是，各地纷纷将环境治理的重心集中在大气污染治理和水污染治理等领域，却忽视了土壤污染、噪音污染等“隐形杀手”的危害性。进一步上升到地方治理层面，地方政府对环保等任务的高度重视必然会影响到教育医疗、公共卫生等软任务的治理资源。这一弊端已经在各地政府新型冠状病毒肺炎防治的过程中被无限放大，需要引起反思和警惕。

（三）谈判逻辑：环境达标赛竞争中的剧场政治

尽管中央试图通过强控制与强激励对地方形成持续动员，但对一些地区而言，地方环境动员依然存在着某种程度上的灵活性。表面上看，这似乎是央地之间环境治理信息不对等的体现，但实际上是现有考核制度下的必然结果。以大气污染防治为例，它不同于学界关注的“晋升锦标赛”、“治理创新竞赛”等现象，而是一场“环境达标赛”“末位淘汰赛”。根本区别在于，整体而言，这是一场负向激励驱动的压力赛，督促的重点是落后地区。并且，尽管问责的力度不断强化，范围不断扩大，但对于地方党政领导而言，只要不触及环境指标的红线，或是在上级督察巡视的过程中积极表现，便可以顺利通过终期考核，而非争先竞争。这就为谈判路径保留了一定的空间。

具体来看，谈判路径遵循的是剧场政治逻辑。戈夫曼的拟剧理论认为，社会成员在社会互动中进行表演，塑造形象，以便实现自己的目的。事实上，不仅仅是社会个体，政治行为永远是政治角色所表现的行为。地方政府在环境领域的运动式治理同样具备了剧场政治特征，是迫于政治压力或政治需要的自我呈现：既要对上级政府的要求做出回应，展示政治忠诚和工作能力，也向民众凸显了政府的决心和努力。上下级部门间的互动共同塑造了地方政府的运动式执行，而运动式执行又在一定程度上保证了地方治理的灵活性。剧场的前台是地方环保动员的过程，各类实质性或仪式性的专项行动等“演出”是对上级任务做出的回应；后台是上下级信息的仪式化传递。在后台，上级的权力话语会与地方的实际情况产生多元互动。换言之，角色主体对外部期望的认知、体会和感受会影响其表演能力的强弱。由此引发前台不同类型的执行模式。最后，这一过程还可能出现中央督察巡视过程中的地方合演与共谋，即非正式的秘密沟通。在政治剧场中，地方政府既要确保最终考核达标，也要成功制造剧场效果，获得上级政府与地方民众的认可，才能够成功地完成环境达标竞赛。

以F市为例，在脱贫攻坚战等任务压力下，一些民族自治区县的大气治理具有较强的表演性，动员是对上级压力的回应，能够较好展现地方环境治理的工作量，但实际治理效果并不明显。而在经济发达地区，环境治理的正效应更为明显，优良的环境绩效是地方治理能力的重要体现。当然，B市同样遵循的是剧场逻辑，只是由于上级的管控更为严苛，长期处于前台的模式，动员走向极端。这种结果导向的模式必然会在治理过程层面滋生出诸多问题。由此观之，动员模式并不仅仅是追求治理效果，同样有着充分的政治性考量。而动员模式下的各类变通也不等同于以往不合理的偏差行为，有些是基于因地制宜的考虑。运动式治理已经成为一种常态，其背后有着深厚的组织结构、机制结构甚至是非正式结构基础。

综上，理解地方环境治理行为，既要关注到府际结构中的上层驱动，也要正确认识地方领导和内部环境的重要影响。从其内在逻辑来看，控制路径的背后是职责同构逻辑，激励路径的背后是注意力分配逻辑，谈判路径的背后是剧场政治逻辑。在当前职责同构被部分强化的制度背景下，注意力分配逻辑和剧场逻辑整体上趋于强化，使得运动式治理正成为地方环境治理的普遍形态。但在实际过程和具体场域内，三条路径的各种表现形式在不同层级政府间有着不同的分配组合，由此构成了差异化的动员模式。

六、结论与讨论

事实上，由于中国现代化与后现代化阶段近乎重叠，必然会面临社会需求急剧增加与治理资源短期有限的矛盾。职责同构逻辑借助共识构建和执行链条，确保了动员能力和效率；注意力分配逻辑通过对资源的计划统筹与有效分配，较好处理了国家治理中的阶段性难题；剧场政治逻辑一定程度上保留了强动员模式下基层政府的主动性与灵活性，是对上述逻辑的重要补充。然而，运动式治理本质上属于机制创新，改变的是各项治理任务的优先程度和资源数量，无法从根本上解决资源总量不足和治理效率低下的问题。尽管中央希望通过环境管理体制改革和目标责任制等手段推进体制机制建设，并借助差异化激励尽量减少环境政策执行的“一刀切”。但这种负向激励尤其是非正式压力主导的手段必然会在某些地区引发矫枉过正的现象，而一些具有自主性的地区又难以解决监督难题。与此同时，地方对于运动式执行的工具偏好日趋强化，业已影响到长效机制的建设。尤其要警惕的是，在多任务竞逐的状态下，科层内部的资源投送将会走向分化、散耗，环境治理必然会重新变为普通任务甚至是边缘任务，政策执行也会回归到应付敷衍与形式主义。

总结来看，外部激励的过度使用势必会影响到地方政府行为尤其是治理绩效，但中央和地方层面尚未对此形成有效的应对机制。换言之，上级政府的激励机制侧重于增强下级政府的重视程度，而非解决治理中的具体问题和长期难题。缺乏自主性的地方政府只是着眼于短期内的指标和数据，走向了常规执法与运动执法的循环往复和低效运行，并有意或无意忽视了社会主体的重要作用。这样一来，不同地区和不同时期内的地方环境治理强度往往表现为“旱的旱死，涝的涝死”，呈现出中央的制度化愿景和地方的运动式执行相交织的特征。地方环境治理正面临着动员强度与执行精准度严重失衡，体制内动员与社会自组织资源错配的困境。环境治理体系和治理能力现代化依然是任重道远。

根据现代政府理论的四维分析框架，即职能、机构、体制和过程，中央政府在机构和体制层面进行了较为成熟的探索（控制路径），而在职能和过程层面或是改革进程缓慢，或是手段存在偏差。尤其是自2013年十八届三中全会首次明确“地方政府承担环境保护职责，中央政府主要着眼于顶层设计与顶层推动”之后，却在细化优化和保障落实层面严重滞后。除了继续推进地方环保财权与事权同步增长，也要着眼于环保领域的“确权”与“确责”，明确不同层级政府间的权力界限与相应责任。未来的理想状态应当是央地政府和部门间的职能、权力和责任划分清晰化、法定化。在此基础上，强化职责监督职能，以不同层级政府的环保职责为基点，纳入不同范畴的监督体系之中，以法治化改造倒逼规范化履职。

在政府过程层面，应充分发挥大数据在纵向政府、政府部门和地方政府间的共联共享作用，构建环境污染管理和防治决策支持系统，深入推进信息传输网络和环境监测网络建设。此外，逐步柔化、弱化刚性的激励模式，更多应用正向激励工具，畅通上下级政府间的互动与协调。并以数据驱动为依托，突出地方环境政策及指标的精细化、具体化和差异化，坚持因地制宜的原则。与此同时，发挥好社区和环保组织在环境数据调查、收集立法建议和开展环境动员等方面的重要作用，抓住当前社区吹哨报到和购买公共服务的机遇，在环保部门下沉和培育社会组织的过程中积累合作经验，探索出一条社区群众自我管理、共同参与环境治理的组织模式。最终形成一条内部确权与外部放权相促相生、齐头并进的环境治理转型之路。

在当前，运动式治理已成为对中国环境治理模式的高度概括，相关研究聚焦于组织结构、激励机制与治理有效性之间的关系，为我们展现出一幅纵向到底，横向到边，联动“条块”，齐抓共管的全方位动员场景。在此基础上，本文进一步提出一个可以从各地环境政策执行实践中观察到的困惑：尽管动员已经成为中国地方环境治理的共性，但不同地方依然表现出较大的行为差异。那么，应当如何进一步区分地方环境动员的不同模式，构成了本文的思考起点。为此，基于对六个典型城市2017—2018年开展的大气污染防治行动的多案例比较，文章对一系列有待回应的问题进行了探讨。相较于以往研究，本文的核心贡献大致可概括为如下几点。

首先，本文关注到运动式环境治理共性之外的差异性。通过引入更加强调府际互动关系的谈判路径，尝试建构了一个类型学框架，进而呈现出中国地方政府环境治理的整体形态与差异模式；其次，进一步解剖并讨论了支配地方环境治理行为背后的多重逻辑，以及不同逻辑之间的互动关系。这些逻辑不仅仅是对影响路径的深入挖掘和提炼，也有助于我们更好地理解运动式治理的内在特质及现实考量。最后，在延续既有研究对外部激励工具批判的基础上，提出了内部确权与外部放权相促相生是未来环境治理发展的前进方向。

回顾中国运动式环境治理的发展与演进，这种兼具动员性、灵活性和多样性特征的实践经验为我们思考中国地方政府行为提供了宝贵场景和认知框架。在未来，相关研究应突破单一体制内视角的局限性，将非政府主体引入分析框架，关注到社会力量对于运动式治理单一绩效导向的纠偏作用。此外，中国环境治理经验绝非简单的运动式治理可以统摄，如何对其进行描述总结与理论提炼，讲好中国环境故事，还有待学界的深入探索。

推荐语

运动式治理是独具中国特色的治理方式。近年来，在环境治理方面的运动式治理单案例的透视分析逐渐增多。本文跳出特殊案例经验总结的分析视角，对运动式环境治理在宏观层面进行了框架建构与类型划分，并从政府间关系的角度对运动式治理的运作逻辑进行了清晰描画，为读者描绘了一副运动式治理的生动图景。（政治学人编辑部）

责任编辑：陈璐迈 

一审：班允博  二审：杨明 终审：吉先生

文章来源：《公共管理与政策评论》2021年第2期

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