基层政府非正式治理技术的类型学分析
作者简介
王敬尧，四川大学公共管理学院教授，博士生导师，中国县域发展研究中心主任；
郑鹏，华中师范大学政治与国际关系学院硕士研究生，中国县域发展研究中心研究助理。
基层政府处于自上而下的行政压力和由下而上的社会需求所建构的网络“接点”。从纵向角度观察，随着压力结构和社会结构的变化，基层治理形成了“非正式权力的正式运作”“正式权力的非正式运作”以及“正式运作与非正式运作并行”的样态特征，基层政府的非正式治理成为客观存在，其技术也不断向多样化和隐蔽化转变。在基层政府不断调适非正式治理与正式治理间关系的过程中，从行动指向和行动策略维度呈现出变通式治理、选择式治理、统合式治理和说服式治理等不同类型。基层政府越来越具有非零和博弈的应对主动性，惟其如此，看待非正式治理应跳出“病理学”思维，认可非正式治理在基层治理中存在的合理性。既要不断充实正式规则和程序，顺应基层治理“制度化”的改革趋势，也要从制度根源消解各类权宜的和随意的权力技术。
非正式治理是指在权力日常互动过程中，行动者的参与、议程的制定决策和执行都不是由预先设定的规则或正式制度构成的，是与国家主导下的正式规则不完全一致的社会治理形态。由于乡镇政府受到县级政权组织在政治上与行政上的制度性牵制，没有完整的行政权力，本文对基层非正式治理的考察范围扩展到县级政府。作为国家与社会的互动“接点”，基层政府深陷自上而下的行政压力和由下而上的社会压力所建构的压力网络中，其权力运作实践往往会突破现有的制度安排，借助私人网络、人情关系和政治权威完成正式治理无法完成的任务。从现有的研究成果来看，基层政府既会实施诸如“变通”“选择性执行”“共谋”“模糊执行”等行为向上“应付”，也会通过党政权威打破碎片化的职能部门分割，将特定任务作为“中心工作”向下动员展开。同时，基层权力运作有时还会以各类具体的、权宜的和随意的策略与方法作为原则，具体体现为“软硬兼施”“擂”“摆平术”“说服”等。
对于基层政府非正式治理存在的原因，学者们分别从不同的维度提出了解释路向。结构主义者多从治理结构审思非正式治理产生原因，认为非正式治理源于压力型体制的目标设置和激励强度与乡镇的现实条件和实际能力不相匹配，行政任务通过纵向府际关系“层层加码”传导到基层政府，下级政府在资源限制下不得不发展出针对上级检查的各种策略行为。同时上级党委掌握着基层政府的人事控制权，为了“赶超式”完成上级政府发包的重要任务，基层政府或围绕中心任务展开运动式治理，或积极围绕治理“创新”开展“锦标赛”以寻求“印象政绩”考核中的优势地位。能动主义者则强调基层官僚的自由裁量权和个体理性，自上而下层层发包的行政任务和政策目标可能偏离地方利益诉求，基层官僚不得不重新建构政策话语来平衡地方性知识与刚性任务目标。由于基层官僚熟悉基层政府运作规则，洞悉维护体制的奥秘，往往能够在压力网络中有效寻找到“弹性”空间，确保个体利益与整体利益的同步实现。
当前，推进国家治理体系和治理能力现代化是国家重要战略任务，而制度化治理是国家治理体系和治理能力现代化的标志。在国家治理日益制度化的进程中，“做选择、搞变通、打折扣”等非正式治理影响着基层治理的制度化程度。治理现代化是否意味着要消除基层非正式治理行为呢?部分学者认为，有效克服地方政府应对中央政策的各种非正式规则，是提升国家治理能力、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。亦有学者强调基层治理的特殊性与复杂性，认为基层治理现代化的关键在于构建多层次、复线式的弹性联结方式。基层非正式治理可以突破科层技术治理局限性，但其蕴含的弱合法性因素也容易产生诸多问题。如何调适正式治理与非正式治理的关系，使非正式治理成为国家制度化治理方式的有益补充，是一个尚未解决的重要问题。
既有研究围绕基层政府非正式行为展开分析，生动地展现了中国基层非正式治理图景。但因限定于基层政府特定行为与运作机制，往往只关注到非正式治理特定面向，未能构建一种整体意义上的有关非正式治理的系统性框架。在国家治理体系和治理能力现代化背景下，如何合理看待基层非正式治理的存在必要性、调适非正式治理与正式治理间关系仍然具有重要的理论价值和现实意义。因此，本文拟通过历史叙事对基层非正式治理的变迁进行比较，从类型学角度对当前基层非正式治理进行深度剖析，分析基层非正式治理的生成情境与制度化机制，尝试为今后中国基层非正式治理的进一步研究提供思考。
一、历史叙事中的基层非正式治理
在中国社会从传统向现代转型的过程中，国家结构、社会形态以及权威的变化塑造着基层治 理方式和内容。作为基层治理的“隐蔽”样态，非正式治理也随着国家制度安排和乡村社会样态的变化而变化，在不同时期具有不同的表现形式。研究中国基层非正式治理脱不开中国的历史与传统，从历史叙事的角度对非正式治理形态进行比较既能把握非正式治理变迁的内在逻辑，也能够更深入地观察当前非正式治理形态的特点。
（一）传统社会的简约治理：“非正式权力的正式运作”
从秦汉到明清时期，县作为国家“末梢”行政单位始终没有改变，主要承担司法和赋税等职能。限制于技术条件和行政成本，皇权并没有直接渗透到乡村利益分配和公共事务处理中，“皇权不下县”和“乡政绅治”成为传统国家治理的显著特征。费孝通将中国传统政治运作模式归结为“双轨政治”，一是自上而下的代表君主专制的官僚统治模式，一是由士绅主导的基层自治。在“皇权不下县”的背后，却是基层官僚利用士绅阶层间接实现对基层社会的控制，完成国家的财政汲取、徭役派发等任务，呈现出“集权的简约治理”状态。对绝大多数的乡村事务，国家政权并不过问，主要由士绅阶层主导地方志修撰、水利工程建设、祭奠祖宗、校舍修建和纠纷调解等社会公共事务。但无论是赋予士绅阶层“免于编氓之役，不受侵于里胥，齿于衣冠，得以礼见官长，而无笞捶之辱”的政治特权，还是允许士绅阶层合法代表当地社群与官吏共商地方事务，实际上都体现了国家政权在赋予士绅阶层正式治理权威中的作用。此外，基层政府还通过里甲和保甲组织渗透到乡村社会，由是在官绅之间存在着半官半民的地保群体，承担钱粮催征、治安管理、支应官差和土地勘丈等职能。但地保群体“与在县之皂隶、民壮等役无二”，更大程度上体现为一种“以乡人治其乡事”的民间职役。
除了利用士绅群体和地保群体协助基层治理，基层政府往往还通过胥吏群体承担重要的行政管理工作。由于回避制度的存在，县官在不熟悉地方情况又没有从政经验知识的情况下，不得不私人雇佣当地的非正式官僚协助出谋划策。秦汉时期胥吏群体并非是非正式官僚，南北朝隋唐之际的官吏分途使得胥吏逐渐从体制内的公职人员成为体制外非正式官僚，在官府中经办各类文书、处理技术性事务和从事杂物厮役。由于选拔、待遇和晋升制度的不完善，胥吏既不考虑仕途升迁和身份地位，也没有受到严格监督制约，常常为私人目的而改变、扭曲和破坏行政程序。但不可否认的是，传统帝国通过正式官僚实现各地的政治统一，并通过非正式官僚适应地方具体实际情况，在一定程度上解决了国家规模过大带来的委托代理难题。总体来看，传统帝国时期的基层治理主要由以下非正式的权力系统在运作:附属于县衙的职业化吏役群体、里甲、保甲等乡级准政权组织中的地保群体以及由具有生员以上功名及退休官吏组成的士绅群体。通过非正式权力系统的正式化运作，基层政府有效地在政治风险可控的条件下降低行政成本，缓解治理风险与治理效果之间的张力。
（二）总体社会时期的运动治理：“正式权力的非正式运作”
19世纪中叶以后，中国被迫重塑传统社会结构与制度以适应现代民族国家建构。尤其是战争压力带来的汲取资源需求，逼迫国民政府通过基层组织正规化将国家权力渗透到乡村社会。虽然国家努力推进基层政权建设，但国家并没有建立有效官僚机构完全取代中间组织，反倒加大了非正式官僚对乡村社会的掠夺，形成“赢利型经纪”体制。与国民政府自上而下的行政权力渗透不同，中国共产党从一开始就将政权建设重心放在乡村社会，并在权力渗透中形成动员性的乡村治理体系。中国共产党全面执政后，战争时期形成的动员体制承继下来并制度化，形成了下派工作队、行政体系建构与群众参与相结合的动员模式，由是通过“国家运动”对社会进行治理成为常态。这种国家治理方式以执政党在革命战争年代获取的强大政治合法性为基础和依托，通过执政党和国家官僚组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，在政治动员中集中与组织社会资源而实现。在这种动员模式的运作下，各级政权以及社会群众全部都被动员起来，甚至取代了官僚体系成为正式治理。
伴随着“国家运动”的开展，国家通过高度集中的人事控制以确保基层政府响应中央政府的激进政策，政治压力也在层层传递中被无限放大。尤其是在“大跃进”时期，各级政府在钢铁、粮食和其他重要指标上展开一场空前激烈和规模巨大的“锦标赛”，并不断为下级政府设置一个比自身目标更高的指标以确保在“锦标赛”中胜出。面对强大的政治压力，基层干部不得不以“放卫星”等浮夸风的形式向上虚报政绩，并且在恶性循环竞争中出现越来越脱离实际的数字，最为典型的就是《人民日报》关于湖北麻城“亩产万斤”的报道。同时，权力在下沉过程中破坏了宗族等非正式组织的存在，乡村内部几乎不存在任何民间组织力量。基层干部身处层层加压的统治链条中，在压力之下具有更强的任务导向，其手段也更加具有目的性和非正式性，如通过戴尖尖帽、画花脸、背上贴大字报、游街等侮辱性惩罚，扣工分、扣钱和扣饭等物质性惩罚，以及吊、打、罚跪等身体性惩罚完成任务。总体社会时期，国家权力完全覆盖社会各领域，基层政府能够通过合法化的权力进行有效治理，但战争时期保留下来的动员体制却经常打破基层政府的常规化运作，使得治理形态整体呈现“正式权力的非正式运作”状态。
（三）转型社会时期的复杂治理：“正式运作”与“非正式运作”并行
改革开放以来，基层政权不仅要承担公安、民政、司法、文教卫生和计划生育等常规性工作，还要负责国家战略性任务的具体落地，各项任务沿着科层体制并在不断“层层加码”中发包到基层政府。面对繁重的行政任务和政治任务以及后税费时代的财政资源限制，基层政府唯有依赖更多非正式治理手段，以寻求组织资源与政治压力间的相对平衡，最终塑造了多样化“策略”的治理图景。此外，随着经济、政治和社会领域改革的深入，中国的国家治理日益向制度化转变。制度化治理方式要求基层政府严格按照规范程序进行，缩减了基层政府随意开展“策略式”行为的存在空间，基层政府转而通过更加曲折隐蔽、不露声色的非正式治理摆脱制度化的制约，并且积极寻求机会赋予非正式治理合法性。转型社会时期治理压力的强化与治理程序的日益制度化，使得基层非正式治理也越来越向“多样化”与“隐蔽化”发生转变，并且出现“非正式权力的正式运作”与“正式权力的非正式运作”并行状态。
总之，从传统社会、总体社会和转型社会三个阶段考察发现，传统社会时期国家权力难以有效下沉乡村，基层治理突出体现为“皇权不下县”“乡政绅治”特点，基层政府往往赋予士绅阶层和胥吏群体正当的治理权力以协助基层治理，使得非正式治理呈现“非正式权力的正式运作”特征。总体社会时期民间组织存在的空间被不断下沉的国家权力所挤压，社会处于国家的高度控制之下，但自上而下的动员体制经常打破各级政府的常规化运作，这种动员体制被层层复制至基层政府，使得基层非正式治理呈现“正式权力的非正式运作”特征。转型社会时期，基层政府逐渐与乡村社会的关系保持距离，但繁杂具体的行政任务不得不让基层政府继续借用第三方力量参与治理，并通过各种治理术上下迎合，呈现“非正式权力的正式运作”与“正式权力的非正式运作”并行状态，基层非正式治理也越来越向“多样化”与“隐蔽化”发生转变(见图1)。勾勒基层非正式治理变迁能够更加清晰认识其现实图景和演变轨迹，而对于基层非正式治理的具体类型与微观机制，还需要更加细致的剖析。
二、现实叙事中的基层非正式治理
面对繁重的治理任务，基层政府诉诸多种“隐秘”的非正式手段和方式以求实现治理目标，在国家治理能力和治理体系现代化的背景下，如何调适正式治理与非正式治理的关系值得进一步思考。为了更好地把握和理解基层各种类型的非正式治理，运用类型学的方略进行剖析成为一种合适的选择。从非正式治理的“行动指向”来看，基层政府既要向上“应付”上级政府的行政任务与督查，又要“动员”体制内部成员和社会组织共同解决影响经济发展、民生保障和社会稳定的重要问题。从非正式治理的“行动策略”来看，非正式治理主要包括“隐蔽”治理和“展开”治理两种行动策略，前者是被动地将复杂性的治理难题包裹起来，运用各类具体的、权宜的和随意的权力技术来解决治理难题，后者是主动将基层政府所掌握的有限资源投入社会治理难题，运用非正式运作方式对科层治理中存在的繁文缛节、行动僵化与政策模糊等问题予以矫正。通过对“行动指向”和“行动策略”两维度进行组合分析，我们将当前基层存在的非正式治理技术划分为四种类型(见下页图2)。
（一）变通式治理：向上“应付”的“展开”治理
受制于基层治理多样性和复杂性，中央自上而下的部分政策指令难以适用于基层的具体场域，按部就班、循规蹈矩地执行中央政策，往往会导致基层治理的失灵，由是基层政府还须采取变通式的治理行为。“变通”是政策的原则性与灵活性关系在政策执行过程中的具体体现，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行做出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排。由于政策制定者往往与政策执行者相分离，拥有政策制定权的上级政府并不参与政策的执行过程，政策制定水平的高低、基层情况的复杂性以及科层结构分化程度都会对政策适应性造成影响，一味坚持权威化治理反而会削弱基层政府的“有效治理”能力，动摇国家政权合法性。同时，基层政府容易被地方社会关系网络所“裹挟”，不可能完全按照上级要求执行政策，基层政府还要借助一系列地方性知识来重新建构政策话语，通过对背后的“权力—利益”网络进行解读和包装，实现当地群众对政策变通执行的支持与认同。
变通的具体方式多种多样，主要包括围绕既有政策安排所进行的重新定义政策概念边界、调整制度安排的组合结构、利用制度约束的空白点、打政策的“擦边球”等类型。只要基层政府进行的政策“改造”没有影响到上级政府的利益，上级政府对这种政策“改造”行为往往采取默许态度，甚至将其作为局部试验点以寻求政策有效执行的具体路径。一旦政策变通行为产生了良好的效果，上级政府将会有意识通过“变通正式化程度的提升”和“变通的扩散”赋予基层政府变通行为的合法性，并将其作为典型“以点带面”式推行。同时政策变通的背后也隐含着失败的风险，一旦政策“改造”产生了负面影响，基层政府的变通式治理行为将会被视为歪曲好政策、损害民众利益的自利性行为，进行政策“改造”的主要官员也会因此被问责与惩处。以城乡建设用地“增减挂钩”变通为例，重庆市自2008年成立农村土地交易所，将农村闲置、废弃的宅基地、建设用地复垦为耕地，复垦验收合格后形成的建设用地指标通过土地交易所形成地票，以市场化方式公开交易，成为盘活农村土地资源、促进城乡统筹发展的典型。而山东省各地在变通“增减挂钩”政策时，同样希冀通过“合村并居”获得建设用地指标收益后再规划建设农民社区，却遭到了民众和学者的强烈抵制，最后不得不停止。
变通式治理究竟是使公共政策执行更为灵活有效的创新性行为，还是“欺上瞒下”“歪曲执行”的基层自利性行为？部分学者从功能主义视角出发，主张变通是一种制度性存在，其功能是社会所需要的。虽然变通性治理行为损害了原有政策权威和合法性，但也解决了政策执行中的落地问题。同时，变通不仅被视作是一种制度运作的方式，而且是制度变迁的一个重要机制，基层政府通过变通式治理行为，使实际制度安排偏离权力中心的意愿制度供给，并将制度创新的空间推进到中央授权或默许的底线上。部分学者则从理性主义视角出发，认为政策变通取决于政策主体的成本收益计算。在利益导向下，变通后的政策目标与原有政策目标和精神不尽相同，甚至根本背道而驰。但究竟是将其视为积极意义的“创新”还是消极意义的“谋私”“歪曲执行”，需要依中央基于纵向控制体系的需要而定。
（二）选择式治理：向上“应付”的“隐藏”治理
由于自上而下的政策发包与自下而上的自主性诉求存在结构性矛盾，选择性政策执行成为基层治理的普遍模式，主要表现为基层政府在某些符合自身利益的工作上表现出超强的行动能力，但对于某些吃力不讨好的事情却尽量不去做。与积极主动将上级政策融入地方性知识以推动政策执行的变通式治理不同，选择式治理更多呈现的是基层政府消极逃避的一种手段。选择式治理既源于税费改革后基层政府越来越“空壳化”，无力去履行所有职能;也在于民众参与和表达的合理机制缺失，导致基层政府对提供部分公共服务缺乏外在动力。同时，政府考核指标往往分为“具有明确考核任务并受到上级重视”的硬约束指标、“考核任务指标不明确或不受上级重视”的软约束指标和“决定考核合格与否和晋升与否”的一票否决指标，在资源有限的条件下，基层政府必然会对不重要且绩效不易测量、重要且绩效易于测量、重要但绩效不易测量的任务分别提供弱激励、正向强激励、负向强激励，由此塑造执行力度由弱到强的区别化样态。
选择式治理直接表现为在政策执行中的部分政策搁置，这种政策搁置既可能是基层政府在各种复杂的情境下按照利益最大化原则选择符合自身利益的任务，导致部分政策没有有效实施；也有可能是因为在行政权力下沉过程中忙于应付层出不穷的新政策，被动地导致一个又一个正在执行政策中断的出现。在选择性落实过程中，往往会出现象征性行动多于实质性执行的“政策空传”现象，基层政府通过频繁填表、形象工程、捏造材料等形式主义方式，产生包括“实绩达标”“名义达标”和“数字达标”的行动取向，发展出差异化达标“作为”的行动逻辑，并以“造假”“陪同”“收买”等方式成功消解来自上级政府的考核检查。基层政府还会通过“共谋”的方式，与其他政府相互配合应对来自更上一级政府的政策法令和检查监督，形成基层政府、辖区企业和民众共同应付上级政府的实践图景。由是政府的行动逻辑从“邀功”转向“避责”，通过隐藏信息、寻求社会关系庇护、寻找替罪羊和模糊因果关系等策略逃避上级政府的检查。以基层政府生态环境保护为例，由于生态环境保护与经济发展存在一定的目标冲突，基层政府更加偏好牺牲环境以求经济增长。在第二批中央环保督察组“回头看”的反馈结果中，遵义市播州区委编造10份常委会会议纪要、安徽省亳州市谯城区少数领导干部与企业联合造假以及东洲区、新抚区照搬照抄抚顺市整改方案等虚假敷衍现象，都可以从选择性治理的角度进行解释。
选择式治理还表现为基层政府有意识地选择项目承包方。项目制旨在突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚，遏制市场体制所造成的分化效应，但实际运作中的项目资源配置并没有按照国家意志分配到需要资源倾斜的地方，在基层政府的“抓包”与“打包”中不乏蕴含地方理性与利益的相机选择。一方面，基层政府倾向于将项目资金投放到省(市)委领导驻点帮扶的“领导挂点村”，通过俘获上级领导肯定以在未来获取更多的项目资源与晋升契机。另一方面，基层政府将资源集中投向短期能够产生效益的村庄，通过打造“亮点工程”以俘获上级政府注意，与政策变通过程中“以点带面”的典型塑造不同，“亮点工程”异化为“以点代面”获取上级政府肯定，过度包装的形式化行为和缺乏实际效果的塑造，最终只能沦为“盆景式典型”。虽然选择性投放项目也给“项目村”带来发展机会，但忽视了真正需要项目资金支持发展的村庄，导致分化效应更加显著。
（三）统合式治理：向下“动员”的“展开”治理
运动式治理常以“专项行动”“集中整治”等活动形式出现，通过打断、叫停官僚体制及其常规机制，打破封闭型官僚体制的常规状态。在基层场域中，运动式治理则体现为围绕“中心工作”进行的统合式治理，即以党委为主体的政治机制将重要的治理事务转化为中心工作，再通过压力机制、动员机制和行政包干制等机制重构科层结构、整合科层资源，完成具有综合性、紧迫性的中心工作。但将“中心工作”限定于围绕上级部署而开展的重要任务，似乎过度抹杀了基层政府解决地方性问题的主动性和积极性，“中心工作”还应该扩展至基层政府出于社会治理和社会发展需求而自我设定的任务。围绕“中心工作”所进行的基层统合式治理既是面对基层财政困境的理性化选择，也是为了打破科层体制的碎片化困境。一方面，财政资源短缺是统合式治理的重要动因，基层政府唯有通过动员和集中有限的财力和物力解决突出的社会问题。另一方面，基层治理的复杂性并不是单个部门可以胜任的，当依赖分工化、技术化和非人格化的科层体制无法实现有效治理时，就不得不依赖党政部门的克里斯玛权威将重要且紧迫的事务转化为政治任务，调动全部资源确保政治任务的落实。
基层政府开展统合式治理的对象既包括上级政府围绕全国性或局部性社会问题展开的“政治运动”，也包括基层政府自身围绕社会治理问题进行的“常规运动”瑏瑠。前者表现为任务紧迫性、设置临时性和执行快速性，运作过程往往也脱离基层政府的控制;后者则更加具有预测性与周期性，运作进度和速度都在基层政府的掌握范围之内。政府内部通过成立“指挥部”“领导小组”等议事协调机构，在短时期内调配和组织党政部门及人员，对所动员和调配的机构和人员进行统一指挥和调度。这种专断权力还会跨越科层组织渗透到乡村和基层单位，依靠党员干部队伍将体制外的力量吸纳进中心工作。根据不同的政治任务，各种各样的临时机构被生产出来，科层部门被重新组合并纳入到临时机构之中，由主要部门领导担任临时机构的负责人并签订目标责任书，并在后期开展检查反馈与总结评估，确保中心任务能够有效完成。以2020年新冠肺炎疫情防控为例，各地广泛组建了新冠肺炎疫情防控工作领导小组和指挥部，并且抽调科层部门成员组成办公室、医疗救治组、宣传组、物资保障组、市场监管组、社会稳定组等，分别负责沟通协调、医疗保障、舆情引导、公共服务保障、商品供给和社会稳定等职能。各村村干部也被动员到疫情防控体系中，通过临时管制和登记备案等举措加强流动人员的检查，甚至出现通过高音喇叭“硬核”宣传与动员。
统合式治理能够在短时间内有效整合与动员广大社会民众，参与到国家方针政策的落实实践中。这种动员制也可以与科层制形成互补关系，如若政府部门间缺乏良好的合作机制，通过统合式治理能够在一定程度上推动各部门合作。相较于常规科层治理，统合式治理面向的是临时性、重大性问题，通过整合科层部门分散资源进行治理，实质是党委发挥“总揽全局”作用的“办大事”的机制，与行政科层制虽有本质区别又并行不悖。但限于组织注意力的有限，过于密集的统合式治理会大量耗费基层资源和精力，容易出现统合式治理内卷化现象。同时，统合式治理的政治输出过程依赖于问题的重要程度与党政领导对问题的把握和判断。如若党政领导凭借主观判断错判社会发展形势，极容易导致统合式治理被运用到不合理的领域，造成治理资源的浪费与实际问题的悬而未决。
（四）说服式治理：向下“动员”的“隐藏”治理
农业税取消后，国家与农民的关系发生巨大变化，县乡政府的行为逻辑也发生了改变。民众与政府间的利益连带关系断裂，越来越呈现“原子化”趋势，依靠科层体制的行政权力越来越难以动员民众。与此同时，基层社会是一张纵横交织的人情网，基层组织的权力运作必须要讲感情、讲人情、讲面子。在正式资源不足和动员能力有限的情况下，依赖“关系”“人情”“情感”等要素进行说服式治理是基层政府向下动员的有效选择方式，一旦双方建立了情感和友谊，公事也就转化为双方的私事。因此，说服式治理是依托既有关系结构，综合运用人情面子、私人网络、道德规范等非正式资源，以面对面互动的说服方式，改变民众的行为选择，使其遵从既定的要求或目标，类似的观点还包括利用社会关系实施“关系压制”和“非正式强制”。
从内部动员来看，基层政府存在跨县区调动的“流官”与世代扎根的“土官”之分，“流官”更加注重升迁机会，倾向于回应和完成上级政府安排的政治任务，而“土官”则更加关注本地的利益网络关系。“流官”确定的任期内能否顺利运用职权、调动资源、获得政绩，必须依赖于世代扎根在此的“土官”的配合。通过政治动员和行政动员固然能够调度“土官”，但实际未必能够有效，与“土官”搞好关系也成为重要的动员方式。与“土官”搞好关系的行为在“吃喝”上最为明显，基层官场中的酒桌文化也为上级与下级的“交情”和“关系”留下了运作空间，有时候为了拉近与下级成员的关系，掌握更多权力的上级甚至在“酒桌”上处于劣势地位。尽管这种私人关系为内部动员发挥了积极作用，但也导致正式组织内部沦为“派系政治”的争斗场，导致派系利益对组织整体利益的分割。
从社会动员来看，由于基层政权悬浮于乡村社会之上，行政动员已然无法有效动员民众。由是基层干部广泛应用面子、私人感情、人缘等“人情”资源来助推说服的实现，在一种充满“人情味”的互动中形成彼此关照、互相体谅的义务。在实际操作中，乡村干部常常运用“情理”，以互动式的方式对基层民众展开“说服”行动，呈现出“媒”“擂”的行动策略。同时也包括发动其亲朋好友“轮番上阵”，共同进行“施压”，在面对“人情”和“法理”的双重压力下，基层民众往往不得不放弃自身的部分利益。当“人情”关系失效时，基层干部有时会无奈地选择退步，满足其不合理的要求以获取支持，这在征地拆迁过程中体现得最为明显，一般“钉子户”往往会获得更高的补偿金额。当然，基层干部在面对一些“钉子户”时也不完全采取柔性说服方式，有时还会采取刚性说服方式，主要表现为以打击为主的各种手段来“拔钉子”，通过“只问结果不问手段”或“不管用什么方法，只要能把事摆平”的“摆平术”达成目的。为此，有些地方的基层政府还会默许宗族势力、非体制精英、灰色力量等介入政策过程，借助社会强势力量完成任务。同样以山东省“合村并居”为例，基层政府一方面要求党员和干部带头，动员有干部身份的亲戚上门做工作;另一方面时不时地将拍照“阻挠”拆迁的村民传唤问话，同时以做“钉子户”会影响子女上大学和考公务员为威胁，最后在“软硬兼施”中拆掉了民众的房屋。
三、基层非正式治理的生成情境与制度化机制
在制度性缺陷和结构性压力的双重约束下，基层治理实践中长期存在着与正式规则不相符合的非正式运作行为，具体可以分为变通式治理、选择式治理、统合式治理和说服式治理。非正式治理始终发挥着黏合作用，在一定程度上为正式治理的有效运作提供柔软的土壤。在国家治理体系和治理能力现代化过程中，克服基层治理中的非正式行为和低制度化运作成为学术界的研究热点。但完全将非正式治理纳入正式制度的框架始终是一种“理想状态”，长期实践中产生的策略性非正式行为并不能完全被制度所吸纳，也无法完全被正式制度所认可。即使部分治理行为拥有上级组织有意默许的弱合法性，但也需要通过特殊机制完成制度化过程。
（一）基层非正式治理的生成情境
中国情境下的非正式治理根源指向两个基本因素：一是压力型体制，一是有效性体制。压力型体制是指“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”，而在横向竞争晋升的格局下，经济社会发展指标往往会在逐级“加码”的过程中发包至下级政府，由是导致基层政府面临行政压力过大与权责利不对等的现状。有效性体制缘于中国幅员辽阔，各地千差万别，由此在治理过程中切忌“一刀切”式的推广，需要在明确的目标之外刻意保留一定的模糊性，便于各地因地制宜开展符合当地实际的探索。这种治理模糊既表现为使用笼统性和模糊性的话语提供政策产品，又表现为允许政策执行者根据不同的内容和情境采取差异方式达到政策目标。治理压力和治理模糊为非正式治理提供了基本运作空间，细致分析各类非正式治理制度化机制还须进一步考察其生成的特殊情境。
本文从目标冲突强弱与治理资源强弱对各类非正式治理的特殊情境进行了分析(见表1)。变通式治理生成于“强目标冲突—强治理资源”情境，由于政策目标与地方实际利益相冲突，基层政府会围绕既有模糊性政策变通界定政策产品，因此变通式治理的制度化核心在于寻求政策变通过程的制度化机制。选择式治理生成于“强目标冲突—弱治理资源”情境，如若组织所能提供的资源无法承担政策变通成本和政策执行成本，基层政府只能选择性执行有利于自身利益的政策，并通过掩盖问题、扭曲信息、借助人情关系，消解上级政府监督与问责，但这种向上避责方式存在着无法制度化的困境。统合式治理生成于“弱目标冲突—强治理资源”情境，在行政压力和社会压力的双重运作下，基层政府不时需要依赖来自执政党权力体系的政治资源，通过政党权威整合行政系统以及社会系统中的组织资源，以有效完成由上级发包以及自主设置的紧急任务，因此统合式治理的制度化核心在于寻求政治动员过程的制度化机制。说服式治理则生成于“弱目标冲突—弱治理资源”情境。在现有财政资源和政治资源限制下，基层政府无法有效动员科层组织和社会组织参与，唯有通过人情、关系甚至灰色势力等方式进行说服式动员，借助这种“软硬兼施”的策略性行动也存在着无法制度化的困境。
（二）变通式治理和统合式治理的制度化机制：政策试验与行政包干
从变通式治理来看，通过刻意模糊政策内容和执行工具，用不太确定的形式表达政策内容，能够有效增加基层政府应变能力。面对高度模糊化的政策，政策试验成为政策变通由低制度化向高制度化转变的有效手段。一旦正式制度的制定者给予其他某个主体在局部管辖范围内决定制度安排的试验权，拥有试验权的主体可以在其辖区内实行与正式制度不同的制度，其进行的各项变通行为实际上也纳入到制度化运作范围内。为此，基层政府会通过“请示授权”手段向上争取上级政府部门的认可与支持，扩大变通治理的合法性，争取将变通治理纳入制度化过程。即便有些变通式治理也可能在未得到正式制度制定者的许可下隐蔽进行，但隐蔽状态始终无法长久保持，最终还是要经历正式化过程。为了争取和扩大变通式治理的合法性，基层政府会通过各种宣传手段俘获上级政府主要领导的注意力，诱致上级政府鼓励变通式治理行为的展开，或投入大量资金继续深化对政策变通的财政资源投入。一旦变通式治理取得了良好的社会效益，上级政府将对试验“成果”进行吸纳并进行“辐射”式推广，在示范和仿效的过程中实际上也就进一步赋予了变通合法性。政策试验既是基层政府推动模糊化政策不断落地的过程，也是基层政府不断争取变通治理合法性的过程，成为变通式治理最为核心的制度化机制。
从统合式治理来看，在中国常规治理实践中，以政党权威为核心的政治逻辑与以科层体制为核心的行政逻辑并行不悖。特定时期，政治任务甚至成为科层体制运行的核心与关键，实现各部门之间的信息共享、结构重组和资源整合。在打破科层常规运作体系过程中，基层政府往往会通过行政包干多维度地吸纳基层治理资源，再次分配各部门的具体任务、权力和职责，由是通过行政包干将统合式治理重新纳入到程序化执行的制度化运作轨道中。依托行政包干产生的新分工体系，各包干责任主体对政治任务进行再次分解，并将其纳入到程序化执行的规范体系中，实际上呈现出“政治化—再行政化”特征。为了确保政治任务能够按照预期完成，行政发包主体也会通过确定量化指标对包干责任主体进行考核，也衍生出与科层目标管理体系并行不悖的“片区责任制”“包干责任制”等形式。总的来看，基层统合式治理是政党合法权威运作下政治吸纳行政的具体体现，具有整体性、协调性和灵活性的包干制则能够有效应对“中心任务”。一方面基层党政体系为政治动员提供了组织程序和行动规则，从制度设置上保证行政包干的规范化运行;另一方面行政包干制深度嵌入科层体制和乡村社会，实现社会性资源的制度化整合。虽然不同于科层制的运作逻辑，但无论是在具体执行还是在目标考核中，行政包干都表现出与科层制运行不悖的特点，由是统合式治理呈现“运动其外、常规其内”的基本特征。
（三）选择式治理与说服式治理的制度化失败：避责越轨与说服异化
选择式治理和说服式治理往往采取各种各类具体的、权宜的和随意的权力技术向上“应付”与向下“动员”，因其具有过多的“治理术”色彩，在特定情况下会削弱正式权威，难以被正式治理所吸纳。从选择式治理来看，基于理性选择的基层治理的注意力分配和决策优先顺序容易呈现不合理状态，人民群众的利益容易被忽视，选择式治理实际上沦为政府内部权力结构的运作，由此导致基层政府的治理行动与社会现实相脱节。“文牍主义”“程序主义”“亮点工程”和“达标竞赛”等形式主义往往体现为用形式裁剪事实、手段遮蔽目标与局部超越整体，其合法性无法得到上级政府的肯定。联合避责行为通过掩盖问题和扭曲信息以向上“避责”，虽然已经成为上下级政府甚至中央政府的“共有常识”，但应付、欺骗、蒙蔽上级政府行为始终不可能搬到明面上。
说服式治理既包括“讲人情”“拉关系”的柔性手段，也包括“威吓”“训斥”和“强迫”等各种“摆平术”。依赖“人情”“关系”进行的情感治理虽然有效，但可能导致治理主体“以权谋私”“徇私枉法”等越轨行为成为普遍现象。虽然仍然打着传统的礼尚往来、有礼必随的名义，但人情的实质内核则异化成为聚敛财富或阶层排斥的手段。因此，在人情与制度之间如何取得平衡是基层治理现代化必须思考的问题。“摆平术”也会对正式规则产生消解，过多使用“摆平术”还会危及基层政府的权威和合法性，并导致民众社会怨恨的产生。一旦社会压力达到了自身容纳能力的临界值，地方政府的“摆平”策略将无法应对可能发生的重大社会问题，进而引发一系列的管制困境。从因征地拆迁矛盾而产生群体性事件的典型案例可以发现，“摆平术”容易成为引起社会秩序不稳定的历史因素，且也越来越被上级政府所抵制。
四、总结
“传统社会—总体社会—转型社会”的演变，既是国家权力与行政任务不断向基层下沉的过程，也是基层治理不断向制度化方向演进的过程。但如若非正式治理完全“退场”，制度建设未能适应基层治理实践，又将会导致治理低效。因此，对待非正式治理应跳出“病理学”思维，认可非正式治理在基层治理中存在的合理性。一方面可以不断充实正式规则和程序迎合基层治理“制度化”的改革趋势，给予基层政府在局部管辖范围内决定制度安排的试验权，使其更加有效地服务于基层治理。另一方面应正视基层政府以各种柔性手段动员基层主体参与治理的必要性，从制度根源消解“象征性执行”“选择性执行”“共谋”“形式主义”“摆平术”等消极策略。推动基层治理现代化应当同步实现权力与资源的下移，保证基层政府能够因地制宜、因事制宜地解决基层治理中的问题，并尊重地方性知识和实践理性。同时也要厘清基层职能边界，对基层工作事项进行分类处理，有法律、法规及正常依据的工作可进入基层，无依据的不得任意向基层摊派，切实为基层服务“瘦身减负”。
通过历史叙事对基层非正式治理变迁的比较可以发现，基层非正式治理的存在具有长期性，并且不断向治理技术的多样化与隐蔽化转变。在基层治理现代化的背景下，考察基层非正式治理具有十分重要的现实意义与理论价值。通过从行动指向和行动策略两个维度进行分析，本文尝试探讨基层治理中非正式治理的多维面向与样态，并考察不同非正式治理行为产生的特殊情境。由于非正式治理不同类型在实际运行过程中处于交融重叠的状态，本文对于基层非正式治理的分类仍有待进一步探讨与深化。从积极的角度看，基层非正式治理存在一定的必要性和合理性，如何在制度化的过程中吸纳与规范基层非正式治理，实现正式治理与非正式治理的相互协调，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。
推荐语
区别于正式制度体系下的一般政府行为，基层政府迫于行政牵制与社会压力，往往会借助私人网络、人情关系和政治权威完成其治理行为。文章从历史变迁的角度对非正式治理行为进行理论阐释，探讨其类型、生成情境与制度化机制。有助于为分析基层政府行为提供一个“非正式”的视角借鉴。（政治学人编辑部）
责任编辑：廖盛宇
一审：班允博 二审：杨明 终审：吉先生
文章来源：《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学) 》2021年第1期
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