党领共治：社区实验视域下基层社会治理格局的再生产

作者简介

朱健刚，南开大学社会学系教授；

王瀚，烟台大学人文学院讲师。

国家“新时代”战略下的城市基层治理格局变迁集中体现在政府开展的社区治理实验的过程中。本文将这类基层治理格局的变动视作社区行动者的探索和实验，由此观察当城市基层社会出现新的组织或力量时，基层的社会治理格局如何生产和再生产。通过对比支撑当下社区治理体系运转的三种基本机制——科层代理机制、动员参与机制和核心领导机制——的前后变化，本文发现多元共治理论难以解释当下中国城市社区治理格局的再生产，更为贴切的是注重综合性治理逻辑的“党领共治”模式。该模式一方面强调由党直接划定红线，明确红线所在的政治化逻辑；另一方面则力图建立调整治理边界的行政化逻辑，在红线以内实现基层社会的多主体共治。两方面的整合协调构成城市基层社区的治理新格局。通过认识这种逻辑的平衡和张力，本文揭示出政党在场下的新的国家——社会关系。

自20世纪90年代到21世纪初叶，中国基层社会治理格局逐渐从单位制向“社区制”过渡，以邻里为基础的城市社区发展得到公共管理学者和社会学者的广泛关注。尤其是在2013年党的十八届三中全会后，创新社会治理与治理重心向基层下移成为新的政策方向。在城市基层的场域中，社区治理的意涵意味着有关“社会利益诉求、社会矛盾化解、社会秩序维护、公共安全建立等维护社会稳定的重心向社区下沉”，而如何将碎片化的治理结构与利益关系加以整合成为了社区治理的主要目标。正是在这个背景下，以多主体合作治理为特征的多元共治成为新公共管理的重要的指导理论。

多元共治所依托的是治理理论。这一理论大力倡导国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的正式和非正式的合作协同。要实现这种多主体的治理，不仅要处理好政府与社会组织之间的合作协同问题，而且还需要协调好社区各种功能属性之间的平衡，尤其是重塑基层政府的管理服务功能与激发社区居民活力之间的平衡关系。围绕着如何实现多主体的共同治理，学者们分别从政府基层治理的内部调整、政社之间的边界生产、社区治理的模式选择、社会民众的公共性重塑等多个维度展开讨论。

然而吊诡的是，虽然这一多元共治的改革话语多次强调要超越过去的街道办事处-居委会主导的街居制治理格局，实现社区居委会-社会组织-社会工作三社联动的社区制新格局，但实际上，街道党工委和街道办事处却仍然扮演着权力格局中的支配性角色，三社联动更多的不是结构性格局要素，而只是治理技术的尝试。城市基层社会呈现出“什么都在变化，又什么都没有变”的“改而不变”的内卷化状态。这就使得我们需要反思有关中国基层社会治理在话语和实践之间的沟壑。一方面我们看到自上个世纪末以来的“社区建设”运动仍处在不断深化创新的过程中，现实层面的社区制度化改革实践流变不居；另一方面也要看到目前的基层治理格局仍然是“党建引领的政治逻辑、治理重心下移的行政逻辑以及选择性参与的生活逻辑”的三重并行而又充满张力的状态。这种张力的存在提醒我们需要更深入地探究“治理结构和治理机制，才能分析基层现象的演变及其缘由”。本文将首先在研究综述的基础上，从社区治理实验的视角来分析城市基层社会治理格局再生产的动力与过程。从本文对社区治理实验个案的分析来看，多元共治难以解释当下的社区治理格局的再生产，而党领共治的协调性机制的建设则成为当下社区治理格局再生产的关键。

一、文献综述

对于多元共治理论的讨论需要放入有关城市基层社会的研究脉络中。这类研究大体可以分为两种取向：一种我们将其称为系统论视角，第二种则主要是国家—社会关系视角。

系统论将基层社区看作一个自足的而又分化为不同功能单位的系统，它包括资源系统和管理系统，而管理系统是由满足不同功能项的组织或制度组成。每一个系统内的基本单元就是组织，每个组织都拥有自身的资源，但由于资源有限，就需要社区各个组织之间的“沟通”，形成不同组织之间的相互依存。在系统论视角下，中国的城市基本治理格局就是“三驾马车”的组合：居委会、业委会与物业管理公司。他们分别对应行政、社会与市场关系原则。在新公共管理理论的视角下，这一系统还需要吸纳更多的社会组织参与到社区治理体系中来，形成多元共治的格局。不过这一理论的不足是将城市社区看作一个自给自足的相对闭环的管理系统，对社区治理形态的静态理解难以面对社区治理格局的经常性变动状态。

国家——社会关系的视角显然不满足于将社区只看作一个自给自足的系统，而是通过将城市社区看作载体或容器，观察其中呈现出的国家与社会之间的权力关系结构。在这种视角下，以行政为导向的国家力量与以自治为导向的民间社会之间的比对形成了城市基层社会的基本轮廓与秩序。为了超越国家与社会此消彼长的二元对立关系，比较中和的视角是将中国基层社会的权力格局看作是强国家——强社会模式。在强国家——强社会模式下，城市基层格局的基本轮廓大体可以呈现为“权力的三叠组织网络”，而其中以街道—居委会为主的行政网络与社区内各种单位组织以及社会团体构成的社会网络之间的关系变化成为分析的重点，二者之间的关系也直接构成了社区内国家——社会关系下的共治结构。其中以国家能力建设和社会组织发展为重点的政社合作是形成多主体合作治理的基本主张。但是这一理论将党的组织体系只是看作一种平行于行政和社会的网络，忽视了其超越于社区管理的政治领导的功能。这是国家——社会理论解释中国社会的一个重要缺陷，尤其是在“新时代”政治转型过程中，党在国家治理体系中的作用逐渐从“隐身”直接走向“前台”。这就需要我们着重考察政党在场的国家——社会关系。

一些党建研究已经注意到了城市社区的新型党建以及由此带来的党的领导技术和方法的革新，社区被看作党的“二次社会构建”，社区党建被认为具有“政治构建”和“社会构建”的双重功能。有学者指出，面对新兴的社会组织，党组织必须学会协调与适应，甚至党要发挥新型的领导力，实现“社区自治与党的领导共生共强的制度安排”。但上述聚焦于党建的研究虽然强调了基层党组织在一些领域——吸纳、教育、组织党员以及引导、协调、控制社会——的特定功能，却没有回答党的领导与社会自主性之间如何实现一种可能的共生关系。事实上，这种张力的存在是当下城市社区基层治理的一种常态。探索这种张力的平衡如何实现，需要对改革者的行动逻辑有更深入的观察。因此，本研究正是将基层党建和社区治理视作两种交叉叠合的行动过程，从社区治理实验中去探寻党的领导权威与社区治理的共治过程之间的平衡点。

二、社区实验视角下的党领共治

（一）社区实验

在中国改革的基本模式中，在全国选择试点是一个重要而关键的环节。所谓试点就是治理主体为了探索政策的有效性，有目的的介入治理而最终改变了试点的治理格局的改革方式。在中国的基层社会，想要触动原有的治理格局往往少不了政府的介入与引荐。但与制度性整体改革不同的是，社区实验是以局部地区作为先行试点，所以它可以在政策与制度上被给予最大保护与倾斜，“这种实验性制度在试验辖区内具有正式性，但从总体看却是准正式性的”。实验主体的动力来自将试验结果通过“正式制度来予以推广”，形成真正的低风险的制度变革。

从1999年开始，民政部就在全国开始了社区建设实验，有26个城区参加了全国实验，100多个城区参加了省级实验。通过这些实验，到2001年4月，民政部“宣布社区建设实验阶段转入示范阶段”。虽然当时社区建设的实验成果形成了所谓上海模式、江汉模式和沈阳模式等，但城市社区的运转实效还远未达到决策者对于城市社区的政策期望，因此社区治理的实验仍然在各地不断进行。这一方面是因为中国的政策制定过程都带有决策实验主义倾向。成为典型是政策形成并推广的主要判断依据。而每项治理领域新政策的出台也就意味着地方需要营造出新的典型与榜样。中央提出要创新社会治理体制的战略，这就给予了地方对社区治理进行创新的政策便利与政治激励性。另一方面，在央地关系中，地方其实拥有着剩余控制权，或者说自由裁量权。这种地方控制权是实验得以开展的条件，因为治理创新常常是一项目标模糊并且绩效难以量化的工作任务，所以地方在具体实施过程中可以更具有变通、创新或者实验的灵活性与自主权。不过，这类治理的创新同时需要考量其风险可控性。而基层社会显然是治理变革的最佳突破口，在我国城市基层的改革中，“社区”一词本身就具有了天然的“实验”性格，因此对这些社区实验的试点进行个案研究，可以让我们从更动态的视角来更完整地观察社区治理格局是如何变动的。

（二）边界与红线

国家——社会关系背景下的多元共治理论视角往往预设了国家与社会的边界，却忽略了如何确定社区自治的边界。所谓“边界是指一个组织终止的地方和该组织所处环境开始的地方”。因此对这些进行社区实验的试点进行个一个组织在特定情境下的效率受到其具体边界的影响；而在实际运行状态中，组织的边界又可以根据实际需要而变得清晰、模糊或者自我生产。笔者一方面看到：新兴的社会组织与居民的参与是被允许进行尝试探索的，因为“在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性”。在社区治理格局调整的过程中，而这种界限的模糊性恰恰可以为社区治理改革的行动者去重新划定各个组织的治理边界提供了可能。通过边界的调整可以激发各治理主体的积极性，使其产生对边界内的事务管理的拥有感。

但多元共治的视角却往往忽略“红线”作为特殊边界的存在。红线也称“控制线”，指的是在相关管理中，控制事物之间相互分离、彼此隔绝的界线。而从这个定义中我们看出它的含义也是一种“界线”，但是它与上文所说的“边界”有着基本的不同：一方面它是不可更改的，一旦确立便不可更改，因此才会有“用地红线”、“政治红线”等词语，表明了界线的明晰而不可逾越。而一旦在地方实践中红线发生逾越，那就意味着治理的政治性发生了变化。

因此，分析中国的情境，我们在理论上需要回到政党在场的国家-社会的场域中来，中国的社区治理改革的探索实际上既是一个治理边界的调整问题，也同时是一个政治红线的限定问题。为了提高治理效率，治理的边界可以进行调整甚至模糊化处理，即它是社区变革中可以发生改变的部分，因此它涉及的是工具逻辑，是为了一定目标来改变手段的过程。但党委领导却是一个政治红线问题，它的界线是必须清晰可见的，红线的存在为治理边界的调整划定了范围，因为它遵循的是政治逻辑，其价值理性覆盖了工具理性。具体到社区中的情境，就是只要党委领导这一核心机制不被触动，就可以鼓励新的主体参与到治理中来，以实现多主体共治的尝试。但“政治红线”表明了在将责任或权力转移给社会或者市场的时候，始终存在着转移的临界点，而这个临界点将社区中可改变的与明确控制的部分划分开来，不可混淆。

（三）党领共治

因此，本文提出的理论假设是，新时代中国的社区治理变革不能简单套用全球善治理论背景下的多元共治理论来解释，而是呈现着一种“党领共治”状态。在党领共治下，社区治理原有的三种治理机制——明确目标责任的科层代理机制，有限度的群众动员机制以及针对横向组织和团体的核心领导机制——被“党领共治”的协调性模式整合起来。这个模式的合理性在于它力图协调和平衡治理主体之间的边界和红线问题，尤其是党的一元领导的红线逻辑如何能够与多中心的社区共治边界逻辑形成平衡，从这两种并行逻辑中看到中国社区治理格局实际上的权力再生产的过程。

党领共治这一概念的提出并不只是将党建引领和多元共治这两个说法简化合并，而是强调实验过程是如何将党的权威建设和多主体共治能够协调整合在一起，以形成某种党的权威与社区自治之间的平衡。这种综合性的治理逻辑显然在各地实践中还并未普遍形成，但是，我们可以通过社区治理实验来审视其未来可能的演变方向。本文并不试图提供有关党领共治如何实现的具体路径，而是力图为认识这一进行中的改革图景提供一个具体的分析框架。党领共治的模式要求行动者在社区治理格局的再生产中，一方面要明确党划定的红线，遵循其政治化逻辑，另一方面要在红线之内遵循行政化逻辑，实现基层社会的多主体共治。

本文通过对S市L区的社区实验的长期参与式观察和深度访谈，将反映社区结构的组织间关系逐步放入“过程—事件”中加以分析，通过对比支撑当下社区治理体系运转的三种基本机制——科层代理机制、动员参与机制和领导核心机制——的前后变化，揭示出在社区治理改革的实践逻辑中，“党领共治”这一新的协调性模式是如何被生产与再生产。

三、实验的进程

实验个案起始于2012年，实验点所在的W社区位于S市L区。在社区试点实验开展之前，全区基层治理格局中呈现的是一种纵向单一治理的结构（见图1），社区工作站的实体化是这种纵向单一治理的基本标志。社区工作站的设立肇始于2005年，作为街道办事处的派出机构，工作站主要是完成上级交付的行政任务，这包括安全、计生、城管、维稳等重要管理事项。工作站的成立意味着城市基层政权的居民区治理不再过多依赖居委会，而是通过工作站进一步下沉。社区作为国家最基层的管理单元被进一步整合进科层代理体制中。

通过党委书记兼任工作站站长，党委——工作站构成了社区一级的统一的权力领导中心，它代表着社区的正式权力。从图1可以看出，虽然名义上辖区内各个组织都是独立而平等的，但实际社区已经形成了以党委——工作站为核心的权力中心布局。诸如物业管理公司、业委会等重要功能性组织，其与工作站之间虽然没有上下等级关系，但其顺利运转仍离不开权力中心的支持，原因就在于社区科层制的确立使得行政资源成为主要的资源体系。同时居委会的功能被工作站挤占，由于失去了上级资源的支持，居委会的自治空间实际受到了进一步压缩。居委会的边缘化成为整个社区实验得以开展的基本背景。

从2012年开始，在W社区开展试点工作的主题就是去探寻社区自治的路径。其改革的总体方案是政府试图用议事会激活居委会自治主体的方式。实验由当时刚成立的区社工委负责，他们通过直选楼长、间接选举决议会成员、引进罗伯特议事规则、居委会直选等一系列变革，力图推动基层社区的居民自治。

（一）改革：科层代理制的突破

S市L区社会工作委员会是S市L区为了推动社会治理的改革，于2012年3月正式设立的（简称区社工委）。在文件中，社工委既是区委的工作机构，又是区政府的工作机构，列区委工作机构序列。而对于社工委的基本职能设定，共有八条，核心是负责“统筹和规划全区社会工作和研究推动社会建设和管理体制改革创新”。按照这些规定，社工委似乎要成为社会建设领域的“总参谋部”，但由党的部门来直接参与社区的基层治理，却出现了在行政体系中职能不清的尴尬。时任社工委副主任的D如是说：

职能边界、定位、权责非常不清晰，从省里顶层设计到市里都是如此，一开始就是定位尴尬，看上去是做社会建设的总协调、指挥，但社会建设那么大一个领域，最后还不是眉毛胡子一把抓，也抓不到重点，所以我们都不清楚自己要做什么。（访谈资料D20180111）

虽然职能定位尚不清晰，但这个部门却有着极大的探索热情，这对于力求按部就班、令行统一的科层制来说，实为不小的冲击。这种冲击表现在两个层次，一是在区级层面，与社会建设领域相关的各职能部门，尤其是民政局之间的职权分配上的冲突。例如在2013年由市综治委部署推进，区社工委与区流动人口和出租屋综管办共同拟定的《关于做好我区楼（栋）长制管理工作的指导意见》制定过程中，民政局就对于居民代表（楼长）的定位与社工委发生了分歧。民政局认为居民代表在《居委会组织法》中有明确含义，而新的管理办法直接将楼栋长称为居民代表并不合适，而由直选的居民代表来间接选举产生居委会的方式更是与现有的居委会选举方式——直选——相冲突，因此无论是产生程序与职能定位都与现有居委会相关制度相冲突。而社工委对民政局的反馈意见则是：一，直选居民代表（楼长）系对现居委会“居民代表”产生模式的创新尝试；二，由居民代表（楼长）代表居民选举居委会成员更符合基层民主实际。在回函中，区社工委更是直言“我委是今年初成立的部门，作为区社会建设领域的统筹协调部门，承担着区级社会建设领域工作改革办的角色，其工作职责之一为以试点实践探索社会建设创新经验，在不断完善的基础上固化模式......现在的居民代表无法实现自治功能，而社工委就是做自治功能新尝试，首先是以楼栋为单元产生居民代表，其次居民代表必须要由居民直选的方式产生”。

而社工委对科层制的另一面的冲击则是对街道、社区一级的“影响”。如果说区级层面的冲突还处在制度化层面，社工委在试点过程中与街道、社区一级的块上的关系处理问题就成了“短兵相接”。尤其是社工委在确定了W社区作为自治试点后，社工委凭借其没有具体行政事务的优势，将主要精力与人员都投入到了社区，一度俨然成为了当地的“工作组”。而“工作组”模式往往具有突破科层制限制的趋势。虽然涉及到的重大事项安排，社工委还是会通过文件的形式向当地街道征求意见，而街道方面也基本处于配合状态。但对社区工作者来说，实际上二者之间的“日常与试点”之间的矛盾对立一直存在。对于基层社区来说，此时已经出现了明显的“双重领导”，一个是直接行政领导并需对其负责的街道，一个是越级授权并有专项指导权的区级党委职能部门——社工委；街道的领导是常规性的行政事务，其关系准则是不犯错；而社工委的领导是重点工作推进，其运作逻辑是抓改革的亮点、寻突破。

在区社工委绕开了街道一级而直接进入社区这一新型的“工作组模式”的推动下，基层的治理格局发生着改变，社区中出现了新生组织。区社工委虽然没有明确的对下的“控制权”，但此种“虚职”的角色也意味着它可以跳脱出科层制的例行化束缚而通过其他方式扩展自身的影响力，将大量人力、物力投放在实验社区点就是其中一种方式。这一点体现出社区实验具有鲜明的“运动型治理”的特征。

（二）动员参与机制的改变

社工委的出现对于上令下行的既有科层体制带来了冲击，而针对群众的动员参与机制也随着试点的深入发生了改变。通过在当地社区进行大范围和长时段动员，W社区开展了直选，产生了118名楼长，并于2013年初在楼长基础上，间接选举产生了28位议事会代表。根据制度设计，居民代表组成“居民代表大会”，选出常设议事机构“议事会”，两个机构做出的决定由居委会来执行。根据设想，居民代表大会每个季度召开一次，议事会每个月召开一次，凡金额超过1万元的决定都要通过居民代表大会通过。设立议事会在中国城市社区并不少见，但过去的很多设想主要还只是停留在文件逻辑上，而在W社区，因为实行了楼组长直选，使得由此产生的议事会代表不是以往依靠居委会的“人情”来动员的积极分子，而是具有了真正代表性的“社区领袖”。这样，社区的动员参与机制就发生了深刻的变化。的自主性程度。

学界对于动员方式的划分主要依据的是被动员者杨敏将城市社区内政权代理人对居民固有的动员方式称为地方性权威式动员，这种动员主要关注于动员者进行动员所需的资源禀赋。由于基层代理人的资源有限，但同时又具有人情关系的优势，使得基层代理人与居民之间建立起了微弱的互惠互利纽带，从而使得最低限度的动员成为可能。这种低自主性、低积极性的权威式动员，伴随着一个有限度的地方参与网络的形成，与科层代理机制相得益彰。

而试点过程则是力图突破科层代理机制并纠正其负面影响，因此也需要改变原有的地方性权威式动员。实验的方式采用了一种混合的参与式动员技术，不仅在理念上改变了被动员者的精神世界，还在行动上激发了被动员者的自主性，使后者以相对组织化的方式积极参与到基层的权力重组中。此种混合动员模式突出表现在：一方面动员的主体仍然主要是政府，所采用的技术依然以思维重塑与运动参与为主；但另一方面，当居民被动员参与以后，最终的结果却是以民主动员的形式表现出来。这种动员大体上经历了以下两个阶段：

1. 授权

即授予居民代表“点菜权”。在直选产生楼长后，实验团队决定社区的服务事项由社会组织承担，楼长根据本社区的实际需要，商议确定需要引进的服务事项，相关费用由政府财政购买，在这种“居民点菜，政府买单”的模式中，楼长就被当作了“基层发声器”，其主要职责是了解居民需求，向政府“点菜”，由政府满足居民需求。

2. 赋能

“领导交办的事”作为领导重视的、岗位工作之外的事务，具有较强的政治任务属性，其内含的激励政治性也较强。承担该类事情的工作人员更可能获得领导认可、得到更多的成长以及有拥有更多晋升流动的机会，这些都是正向的政治激励。当然，“领导交办的事”内含的激励也带有一定负向效应和不确定性。

其主要方式是引入开会技术。仅仅赋予楼长“发声器”的身份，还不足以全面调动起居民的积极性。尤其是居民参与公共生活的固有习惯与思维模式难以让居民具有“自主”意识。为此，社工委以购买第三方服务的方式引进了一家咨询公司，这家公司专门负责用罗伯特规则来培训居民的议事能力。而罗伯特议事规则的引入，不仅仅是一种能力与方法上的完善，更多的则是在意识层面上的改变。在这家机构组织的实际的决议会上，罗伯特议事规则所主张的“主持人绝对中立”、“不打断别人的发言”、“发言必须经申请”等基本原则，让居民被压抑已久的参与热情一下子被点燃了。议事代表真真切切感受到了平等自由发言的好处。而当时的主要领袖J如是回忆：

那时候确实有一种‘我做主’的感觉……议事确实很公平，可以发挥个人的能动性，那时候确实是明朗，人人都有份嘛……我觉得罗伯特挺好的。（访谈资料J20180117）

随着社区内这种新的动员参与机制的出现，在社区中逐渐出现了某种多主体共治格局。通过图3可以发现：一方面由楼长——议事会激发出来的新团体成为社区中重要的组成部分，代表了实验激活下的社区自组织力量；另一方面也可以看到，新的动员参与机制得益于科层代理机制的改变，以楼长—议事会为核心的动员机制链条之所以能够成型，关键在于社工委的政策改变了原有的基层代理人与积极分子这样一种权威式动员链条，换句话说，社工委适当弱化了行政式的动员来为新的动员方式扩展创造出空间。

（三）冲突与处理：核心领导机制的凸显

基层治理体系得以有效运转，除了依托自上而下的科层机制与有限度的自下而上的居民动员参与机制外，还需要一套稳定的矛盾化解机制。这套机制既可以在制度化的框架内理顺各个治理主体的关系，又可以通过非制度化的方式吸纳居民的“反抗”。而这种机制便是以化解矛盾纠纷、理顺社区关系为目标的核心领导机制。而掌控此机制的关键就是社区党委的核心领导权威，党委通过明确党的核心地位，伸张党的组织意志，将矛盾的行政性转化为政治性，以政治性高度化解矛盾、理顺关系。而如果一旦社区党委失去权威，那么就可能导致整个社区治理系统失控，产生矛盾和冲突。在实验中，W社区的居委会选举就遇到这一问题。

W社区的试点在2014年力图进一步深化，区社工委将重点放在了居委会的换届中，但轰轰烈烈的居委会选举没想到却也成为了实验的转折点。围绕着有关居委会的实际控制权，一系列矛盾与冲突都被引燃乃至爆发。具体表现在三个典型事件之中：

1. 居委会成员名单的认定问题

会换届与街道办的沟通过程，其中最为棘手的是民选居委会成员如何与上级硬性规定相吻合。这条规定源自省里2014年公布的换届目标，要求：“社区党组织书记、居委会主任‘一肩挑’比例达到80%左右；社区党组织班子成员和居委会班子成员交叉任职比例达到80%左右”。这意味着一旦民选出来的居委会成员大多不是党委成员，那么就难以符合上级制定的选举目标。面对这一困境，基层试点只好选择“变通”，社工委扩大了居委成员规模，使部分党委成员进入居委成员名单中，以扩大党委成员在居委成员中占比。

但是，更为棘手的是新当选的居委会主任L并不是上级政府中意的人选，政府中意的是竞选落败的Q，因为他曾在居委会任职，且拥有行政事务上的经验。在L组建自己居委会的“内阁成员”的时候，社区党委受到了上级街道的压力，要求Q也要进入L的“内阁名单”，成为居委会的一员。这使得其他“内阁成员”对街道表示不满，认为Q是眼线，他的汇报让许多居委会行动都受到拦阻。

2. 民选主任与兼任居委主任的党委书记的关系问题

按照省里的规定，党委书记与居委会主任依旧实行一肩挑，而当选的L实际上只能出任所谓“专职副主任”。这本来是社区实验和现行规定之间的一种妥协，但是对于居委会两个领导之间的权限，尤其是对居委会在管理的独立性问题，双方发生了分歧。最为明显的就是居委会的经费处置权，由于居委会的法定代表人是党委书记兼居委会主任H，所以公章在H手中，任何经费预算与财务报销都只能先经过H的首肯才行，这使得一心想有所作为的L感觉处处被掣肘。

3. 居民的内部分化

但最严重的还不是上述问题，而是民主选举产生的居民不同利益团体之间的矛盾。居民J是社区内北片区的重要领袖，是自治试点工作以来的重要活跃分子。选举期间，J本来得到了L的许诺，会以竞选团队的主要成员身份成为“内阁”中的一员，但由于街道把Q强行安插进名单中，使得L最终没有将J组进内阁，这使得一向争强好胜的J极为恼怒，并使得以自己为首的北片区团队成为了以L为首的东片区团队的反对力量。两派针锋相对，在议事会上针对各自的报销问题挑漏洞，甚至在议事会现场大拍桌子，各种谣言也在坊间此起彼伏。

在社区政治中出现居民内部分化，并演化成某种“派系斗争”的场面也并不少见。但并无实际利害冲突的双方，却因为民主动员后认为选举不公而公然决裂，将激愤而偏狭的群众斗争场景转移到了倡导平和理性的议事会现场，却不无讽刺之味。随着居民内部出现团体分化后，对于实验团队的不信任也随之而起。

可以看到，这一系列矛盾——党委与居委、群众与群众、群众与社会组织——表面上看是个别问题处理不当，实则背后则是以核心领导机制为基础的社区治理机制出了问题。即新出现的区实验团队、社会组织、新成立的议事会、涌现出的社区群体等等新兴力量，相互之间还未建立起一套化解矛盾的规范共识。同样的情况也适用于以党委—工作站为核心的正式权威，因为社区党的书记刚刚上任，如何与这些新兴的各方组织建立关系对他来说同样是在摸索之中，尤其是触碰到了居委会这一敏感地带，使得社区政治生态变得复杂，选举动员在一定程度上削弱了党委的制度威信。其最终的结果就是社区固有的以党委为领导核心的体系难以有效运转。

在这一矛盾激化的过程中，社工委的行动者们意识到在某种程度上他们可能“逾越”了红线。于是在明确党的领导的前提下，在上级领导的支持下，社区书记一方面开始重新整顿居委会，让居委会重新回到科层制体系，负责议事培训的社会组织也在合同到期后撤离了社区。随着区级领导的岗位调动，来自上层的实验推动力也随之消失。至2015年，基层治理改革的临界点渐趋明朗，实验告一段落。

（四）党领共治：新格局的出现

实验虽然告一段落，但是社区的党委书记H仍然希望保留实验中的积极部分。这个时候全区已经在“民生微实事”项目中推广议事规则，于是在上级党委的支持下，他一方面借着议事会制度在全区推广的契机，调整了议事会的组成结构，将单纯由居民代表组成的议事会变成了居民代表与非居民代表共同构成的架构，其中非居民代表包括了党委、居委、人大代表、辖区企事业代表。这样议事会的治理结构就由居民自治向多主体共治转变。另一方面，通过“楼长义工化”的方式消除居民团体内部的负面情绪，把在实验中孵化出的各类居民团体都变成社区备案类组织，以“组织公益化”的方式让居民有更多的参与渠道。

至此，居委会选举风波后的基层治理反而出现了一种新的治理结构。通过图4可以发现这种新格局具有以下几点特征：

1. 社区中的自治与行政边界逐渐清晰起来

实验的成果之一就是激发了社区中的居民参与活力，培育出新的社会空间。而居委会也重新找到了自身在社区组织网络中的位置，通过搭建议事会与居民团体等平台，重新塑造自身在聚集民意、引导自治上的功能。而与此同时，居委会与工作站之间的组织边界也清晰起来，双方各自代表的自治与行政资源在社区中共生共存，成为共治格局中的重要组成部分。

2. 党组织的领导作用愈发凸显

社区中的自治与行政的良性互动是在一定条件下产生的，那就是基层党组织的领导核心作用逐渐凸显。其标志就是党组织的影响力从后台走向前台，逐渐成为一种实体化的力量。而实现的路径就是加强基层党建，强化党组织在社区中组织核心的位置。一方面在功能上区分出基层党组织与行政组织之间的独立性；另一方面党组织强化自身的社会属性，通过动员与整合社会的契机加强自身的权威性。最终在社区中形成了党组织——工作站——居委会这样一种社区版的政党——政府——社会关系格局，其中国家与社会的共治共享是在政党领导下发生的，党的领导为社区共治的边界调整保驾护航。

3. 党领共治成为一种全新的协调性模式

党领共治格局的形成实际上是对先前三种机制的综合。基层治理的运行需要三种机制的协调共生，而在实验中出现的问题，则是在多元共治思维下出现的三种机制互相替代所造成的。为了调整既有的科层代理机制，需要全新的动员参与机制，而与此同时如果核心领导机制没有发生效力，则会发生机制之间的失调。而党领共治格局的出现则是要在重新确立核心领导机制和领导权威的同时，整合优化科层代理机制与动员参与机制之间的良性互动。

四、结论与讨论

综上所述，无论是系统论还是国家-社会理论都有着多元主义的乐观取向，在个案中我们确实看到了多元社会力量在基层中的兴起与壮大，但实验的进程也表明了一场力求快速转型的实验，如果缺少对政治红线的敏感，让党的协调机制失灵，又很容易造成失范与混乱，最终还是让改革回归到党对社区权力的支配地位。可以说，党领共治正是对这样一种新的社区治理格局的描述。对于这一社区治理格局的再生产，本文有三个发现：

首先，这一案例让我们看到基层社区治理的实验确实可以孕育着新的变化与创新可能性，存有边际革新的行动空间。社区治理实验的实质就是为了实现治理效率整合而进行的边界调整，这种边界调整是可以真实发生，而并非都是“改而不变”。但是当社区治理的实验在边界调整到一定程度，触及到可能影响红线的时候，治理就回归到党的绝对支配地位这一机制中来，这就是“党领共治”的社区治理新逻辑。只有理解这种党领共治的双层逻辑，我们才能理解社区治理的权力格局的再生产的循环逻辑。

其次，边界与红线的概念可以让我们深化对于基层党组织的功能的认知。过往的基层党建研究主要是强调基层党组织和其他社会组织的功能平行，探讨党组织作为一个组织如何在社区情境变化下进行调适与创新。但是，这就很容易以治理边界的逻辑去认知党组织的执政逻辑，而忽视了党组织的政治领导性意涵。因此不能单纯地以组织功能来定位基层党组织。按照一般的政党分类标准，政党的性质可以分为以赢得选举、获得官职的效能性政党与灌输理念、表达意志为追求的理念型政党。而从中国共产党的当下执政逻辑来看，中国共产党的性质显然不是上述两类“理想型”能穷尽的。作为一种带有使命型——“带领中国人民实现繁荣富强”——特征的政党，中国共产党需要的是在组织社会、动员群众的基础上实现政治整合，而保证政治领导地位是它作为执政党在调整具体执政策略的基本底线。因此，只有把握住中国共产党的性质，才能了解其力图通过释放社会活力以增强自身执政合法性的基本逻辑。

最后，在基层中重新强化党的领导核心作用，也意味着政党——政府——社会关系在基层场域中有了新的拓展空间。由这场实验我们看到政党在场的国家-社会关系在基层场域中的全新呈现。社区自治和政府一元统治的思路都并不适合基层社区的治理，党、政府与社会需要良性的互动才能保证共治格局的稳定，而党的领导则为这种稳定格局提供了生产与再生产的环境土壤。因此，党领共治的基层治理格局为政党在场的国家-社会关系提供了一种新思路。

不过，也要看到这种党领共治也存在着改革回潮与社区失序的风险，一方面要确保领导核心，另一方面又要在此前提下探索有限的多主体共治。这就是社区实验中蕴含的风险悖论所在，需要我们持续关注。

推荐语

党建引领基层社区治理是当前中国基层社区治理的显著特色。本文作者认为，“党领共治”不是“党建引领”与“共治共享”的简单组合，进而通过个案的深度分析，阐释“党领共治”是如何将党的权威建设和多主体共治协调整合在一起，从而达成一种逻辑上的平衡，具有理论深度。（政治学人编辑部）

责任编辑：陈璐迈 

一审：班允博 二审：王智睿 终审：吉先生

文章来源：《中国行政管理》2021年第5期

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