技术型治理转向的中国实践

作者简介

肖唐镖，南京大学公共事务与地方治理研究中心/政府管理学院教授、博士生导师。

“技术”已成为影响社会治理的重要变量。本文试图以价值理性与工具理性相结合的框架来建构治理类型学，理解和分析我国社会治理的基本形态。近70年来，我国的治理实践已由“意识形态主导型”的治理走向工具主义导向的“技术型治理”。与“技术治理”“技术统治”等相似性概念相比较，“技术型治理”概念具有更强的适切性，能更为准确而合理地把握我国治理实践的基本性质与特征。技术型治理已全面体现于治理的体制、机制、过程与理念之中，其核心要素出现在我国社会治理诸领域，如治理创新的枝节化、政府管理的数字化、治理过程的智能化、组织技术的密织化、民众权利的民生服务替代，它们相互叠加而形构日益鲜明的治理形态。

如何在深度理解的基础上，科学而系统地总结我国改革开放40多年来的治理实践？这是一个国家发展的战略问题，更是一个重大的学术问题，需要以严谨的科学态度与方法来进行探讨和回答。对此，一些学者已从不同的层面与视角进行反思与总结。有学者认为，近40年来我国特色的治理模式已经形成，其基本特征包括“以党领政”的治理结构、注重增量改革、更加重视协商民主、高度重视稳定、法制与人治同在，以及条块结合的治理格局。有学者从央地关系与地方政府间竞争的双重视角，认为纵向行政发包与横向的政治锦标赛相互结合、相互作用塑造了中国政府治理的基本特征。还有学者认为，中国以地方政府为主导，市场参与、社会协同的地方治理体系已逐步成型，形成强国家逻辑主导、平民主义逻辑和市场逻辑并存的格局。这几种概括乃是对治理本身成熟度的评估，缺失必要的类型学比较基础。与此不同，也有学者着重讨论我国治理的类型学特征。例如，以“创造性的渐进主义”来描述我国1978年以来的治理改革。就城乡基层治理而言，当前我国乡村发展的主导模式是部门和资本联合主导下的“依附式发展”；乡村治理已进入“复合性治理危机阶段”，城市基层治理则呈现“强建设、弱治理”的总体特点。但遗憾的是，这些类型特征也缺失明晰的比较学与分类学框架。

在这林林总总的论争中，值得注意的是一些社会学者的“技术治理”论述。他们认为，我国的改革实践体现着从“总体支配”到“技术治理”的经验。这种意见已得到不少学人的响应与认同，尽管表述并不尽然一致。不过，笔者以为，作为哲学界广为使用的重要概念，“技术治理”被转用来指称社会政治领域的治理状态，并不恰当。为此，笔者提出一个竞争性概念即“技术型治理”，主张以它来总结并指称近40年来我国的治理形态。有学者曾以“包容性治理”相对应的角度，提出过“技术型治理”的说法，但并未系统阐述其理论意涵，缺失对多样化经验世界的类型化比较。本文力图对这一概念做系统性的整理与论证工作，即梳理其源流，廓清其内含与边界，阐述其类型学特征。这一概念化工作的逻辑起点，首先是厘清“治理中的技术”概念，分析“技术”在治理领域的应用变迁状况；其次，再以价值理性与工具理性为框架，建构现代治理的类型学，比较四种理想型治理类型的基本特征；最后，将以我国近40年的治理实践为基础，举证其走向“技术型治理”的基本表现。显然，这一论证的依据并不仅仅是法律和政策文件或领导人的公开讲话，而主要是具体的治理实践。

一、治理中的技术：概念及其应用

（一）“技术”与“治理中的技术”

“技术”，从狭义角度言，指的是实践或应用的科学；在广义上，则是指对自然进程的有目的的开拓，即对物质、能量及所有生命系统所特有的资讯的处理。例如，呼吸是一种纯乎自然的生命功能，因此不是技术；反之，人在水下呼吸的能力便包含了某种技术的开拓。就历时性角度而言，技术本身的意涵也有变化。前现代的技术，其主要表现形式为工艺。在古希腊，技术是指与工艺和艺术创作有关的知识。在近代以来的西方社会，形式化的技术规训成为可能，技术被经验与理解世界的科学方式所替代，日益体现形式化、量化和工具化的本质性特征。

所谓“治理中的技术”，其主要含义即上述意义上的“技术”，即借助科学性的技术手段、并应用于政治和管理过程，使其理性化、程序化、精细化。就此而言，“技术”既是“科学”的相对物或产品，也是“价值”的相对物，即价值祛除或价值中立之物。在这里，治理技术并非统治术的别称，而是现代治理所使用的工具、方法和行动方案的统称。

不过，在常见的话语表达中，“治理中的技术”还有两个层面的含义。一是统治与管理艺术。这是相对于体制与制度的统治策略、技术与程序安排，尤其是人格化的方式与手段运用，如吏治与御民（牧民）之术。按刘泽华先生的研究，在传统中国政治生活中，“静因之道”是君主统治之术的根本，其主旨是对事物采取客观态度，具体包括以静制动、以阴制阳、以虚制实、以心制窍之术，以及文武、德刑、刚柔的关系之术。在传统中国，“术”，不仅相对于“法”与“势”而言，而且还相对于“道”而言。在传统中国，所谓“道”，是指统治（治理）逻辑，就是要确立一种皇权统治关系，这个统治关系建构在“礼法秩序”之上；而“术”是指统治（治理）手段，乃“驭民之术”，亦即维持“道”的各种制度化或非制度化组织结构、机制及形式。在两者之间，道为体、是为本，术为用、是为末，道不变而术可变。与内含理性化技术含量的现代性技术不同，传统统治术更重视的是个性化、人格化的统治艺术与权术，尽管它并不排斥科学性，如传统中国任用地方官员时讲究“回避原则”，即具有合乎其体制特性的科学性与合理性。显然，在传统中国，盛行的是统治术，缺少的是现代治理术，以至于黄仁宇先生痛心疾首于传统中国缺失“数目字管理”！

二是相对于体制与结构的“技术”，指的是与根本性或原则性调整、改革相对的治理行为，即针对的并非是基本框架的改革，而是相关细节与枝节的调整和精细化行为。日常表达中的“技术性（或技术化）调整”“技术性问题”即为此意。在这里，“技术”包含两个方面的要素，一为无关原则、不太重要的环节或问题，二为精细化的操作。

在本文的不同场合，将从上述方面交互使用“治理中的技术”。不过，使用更多的是第一个层面的“治理术”，即强调政治管理与社会治理过程中的科技手段之应用、体现现代性的“治理术”，亦即福柯笔下权力与技术联姻的“治理术”。

（二）近现代社会治理中的技术应用

韦伯的人类行为四种分类提供了一种区分前现代社会和现代社会行动的方式，现代社会强调以牺牲传统、价值或情绪为代价，有效利用手段去实现目的。现代社会的演化越来越强调工具理性，削弱了对传统行动的强调。这种理性化中起作用的因素，主要是工业化和官僚主义的发展。也就是说，人类行动类型构成了一个唯意志论不断升级的组织序列，其中工具理性居于最高的位置。西方世界自中世纪起的历史发展就是理性主义前进与扩大的历史，世界理性化的进展创造了更大程度的多样性。

在治理领域所应用的技术中最重要的技术是正式官僚政治的迅速发展。大多数建立制度的区域和大多数文化中的大型社会系统在公元前三千年左右就已出现，从此官僚政治就一直作为控制这类系统的一般化手段。韦伯提出官僚政治在实质上是一种控制技术，官僚政治的种种确定的特征包括任何控制系统的若干重要状况，如资讯处理结构的非个人化倾向，它用一整套支配所有决策和反应的预定的规则来处理通常被认作是“情况”的资讯。换言之，在传统社会，政府和市场的控制是依靠个人关系和面对面的相互作用而实现，政府主要是借助组织技术即官僚政治而进行统治。

这种状况也出现在传统中国。王权统治主要借助依托科举而架构的官僚政治系统，依靠的主要是组织技术而非“数字技术”，正如黄仁宇所谓的传统中国缺失“数目字管理”，尽管建构有完善的、自上而下的组织框架。他认为，传统中国的有些朝代用《周礼》那样“间架性的设计”去组织亿万军民，先造成完美的数学公式，下面的统计又无法落实，就硬将这数学公式由上而下笼罩着过去，等于“金字塔倒砌”。这种设计原则，不仅妨碍民权及地方组织制度的发展，也将是技术上不尽不实之处。因此，传统中国的一穷二白，并不是道德问题，而是技术问题，即官僚政治的组织结构不能在数目字上管理。在这种传统下，中国政府的重要统计数字始终无法核实，官员也没有产生对数目字绝对负责的习惯。也因此，对于包括土地、人口与税源等基本“国情”，历代王朝并无系统而准确的测量，而只能有大体的估算。1580年，张居正曾强力推动对全国土地的丈量，准备与民更始，但两年后因他的去世而被废止。清朝康熙帝还曾试图实施全国土地的丈量也未获成功，只能沿用明朝土地的“模糊底账”，后者一直被使用至民国年间。无独有偶，人口底数也是如此。直至1937年，“中国的农民到底有多少”，我们依然回答不出来，人们只能以“4万万”（或其他说法）来表达。对此，李景汉曾表示，中国与西方各国相比较，统计资料尤其是可靠的统计资料非常缺乏。

这种状况的出现，无疑与传统中国的科学落后有关。以往的士大夫向来抱着半部论语治天下的态度，对于现实的社会状况毫不注意，只以模仿古人为能事。按陶孟和在1932年的说法，在中国采用科学方法研究社会状况，只不过是近十年的事。当年晏阳初也认为，“我们现在的中国啊，正是工料（即调查者技术与被调查者训练，作者注）全无”。在民国年间，常规类的社会调查尚且如此，有关本国政治生活的实证研究更是阙如，难以为社会政治领域的治理提供必要的技术支持。为此，在当年抗日战争刚开始时，胡适即说中国尚是一个中世纪的国家，美国的罗斯福总统也认为中国尚逗留在18世纪。

然而，在启蒙运动与理性主义的强力推动下，近现代西方社会日益接受科学技术优越论，技术的力量及其相关的进步观念已更为普遍并更具影响力。在欧洲，要求数量的精确化，始于16和17世纪的新思想运动，到18世纪后数量化成为工业文明最显著、最普遍的一个特征。受此影响，政府已在组织技术的基础上，借助科学技术而实现统治和控制。即通过科层体制组织、运输和电讯的新基础结构，并凭借新的大众宣传媒介的广泛应用，全新且更有力的社会控制得以重建。新的社会变革——资讯和控制的技术上的快速革新，以重新获得对在更低、更分散的社会层次上曾被采纳的功能的控制——构成了一场社会控制的真正革命。至19世纪中晚期，合理化和官僚政治的迅速发展引起了一连串引人注目的资讯处理和传播的新技术。这些革新也被应用在经济活动三个截然不同的领域，即生产、分配、商品的消费及服务。按茨威格的说法，19世纪末的欧洲人认为自己生活的时代是一个太平的黄金时代，怀着自由派的理想主义真诚地相信自己正沿着一条万无一失的平坦大道走向“最美好的世界”，神圣信条者正在被“进步”理念所取代、被无时不在的科学技术新奇迹所证实。这一代人被理想主义所鼓舞甚至迷惑，他们抱着乐观主义的幻想，以为人类的技术进步必然会使人类的道德得到同样的提高。

实际上，近现代西方社会每一个重大的技术进步不仅引发了自身领域的变革，也对社会治理领域产生辐射性影响。如交通、信息技术的变革与进步，不仅极大地缩短了人类的时空边界或距离，也促进了社会治理的相应进步。以信息革命为例，它在西方经历了六个阶段的变迁，即始于公元前8世纪的书写革命，始于15世纪的印刷革命，始于19世纪中叶的包括报纸、电报和照相技术的大众传媒革命，始于19世纪末、20世纪初包括录音和影像的娱乐革命，始于20世纪中叶包括家庭作为娱乐场所的通信工具革命，以及当代以互联网技术为中心的信息高速公路革命。与此相适应，自19世纪以来，这些信息技术的进步已在美国先后形成四种“信息政体”。福柯曾描述早期现代国家和自由主义国家在“治理术”上的差别，前者试图规范社会生活，而后者则通过开放自由经济交换领域来统治，两者的“治理艺术”或“治理术”体系迥然不同。由此，现代西方社会形成既具现代价值理性又具较强工具理性的“民主参与式治理”，尽管布兰沙德·布兰德等人曾在20世纪60年代断言，过去半个世纪以来理性遭到了多方面有力的、巨大的、持久的袭击。

受技术进步主义的强大影响，发展中国家也在其治理中纷纷引入技术因素，甚至出现对技术的超强应用。在对20世纪中期以来全球发展模式的系统分析中，有学者认为，缺失自由、平等、权利、民主理想而迷失于道德中立，以技术解决方案为主导的“非意识形态政策”，即“威权主义发展模式”，曾长期“一统天下”，尽管其并不合理也缺失效力。显然，这种大趋势也出现在20世纪及其后的中国。

二、现代治理的类型学

（一）治理的类型学框架

“价值-工具理性”框架是本文建构治理类型的理论基础。按马克斯·韦伯的说法，人类社会行为的取向有四大类，其中属于“边缘状况”的两类取向分别为情绪和习惯，主流性的两类取向分别为价值理性与工具理性。其行为无视可以预见的后果，仅服务于对义务、尊严、美、宗教训示、孝顺、或者某一件“事”的重要性的信念，无论其形式，他坚信必须这样做，这就是纯粹的价值理性行为。相反，如果以目的、手段和附带后果为其行为的取向，而且同时将手段与目的、目的与附带后果，以及各种可能的目的相比较，做出合乎理性的权衡，这就是目的合理性行为。在现实中，社会行为仅仅以一种方式或另一种方式为取向是极为罕见的，或多或少地接近它们，或者更常见的是混合类型取向的行为。

这里，我们以价值理性与工具理性的两维标准，建构治理的类型学框架。工具理性分强与弱两端，这应易于为人所理解。价值理性中的价值，我们以治理领域为对象，将其分为“以权力为本位的价值系统”与“以权利为本位的价值系统”两极，分别简称为“传统价值理念”与“现代价值理念”。所谓“权力本位”或“权利本位”的价值系统，乃是指在价值理念的选择中究竟是以权力为中心还是以权利为中心，如就“权利本位”，有学者认为其基本内涵和理论逻辑，即在权利与义务的关系中坚持权利本位，在职权与职责的关系中坚持职责本位，在权利与权力的关系中坚持权利本位。依此，可将现当代社会的治理形态分为四种理想类型，如表1所示。

类型A可命名为“意识形态主导型治理”，即以传统社会主义原则为指引，以传统的意识形态挂帅，强调阶级斗争，突出政治标准，相反，却忽视管理技术的应用，轻忽治理实效。20世纪六七十年代多数社会主义国家的治理，以及我国“文革”期间的治理状况均为其典型。

类型B可被称为“技术型治理”。在此类型下，虽然放弃了或正放弃原有的对于传统政治标准和传统社会主义原则的坚持，但并未走上以现代治理理念为基础的路线，而以实用技术的应用为主导，突出治理绩效。

类型C可称为“现代乌托邦式治理”，即以现代理念主导但弱技术的治理。它虽以现代价值理念为指导原则，但失却基本的治理技术，其治理近于“现代乌托邦”状态。20世纪60年代初，美国肯尼迪政府在国际社会所推行的“争取进步联盟”“和平队”和“战略村”三大外援战略，其目标虽好，希望通过物质援助和展现理性的组织与社会结构来变革“传统”社会和文化，但适用技术不足，最后无一例外都失败了。

类型D可命名为“参与式民主治理”。即以现代价值理念为指导，并应用高精技术的治理形态。它以公平、正义、自由、平等与人权等现代价值为指引，按民主、法治与科学原则，广泛吸纳并发挥管理阶层、专家精英与社会大众在治理中的共治功能，同时实施强技术应用，实现多元共治与有效治理。

（二）“技术型治理”的概念及其基本特征

这里，有必要更为详细地界定“技术型治理”概念，并说明其竞争性优势。

什么样的治理能成为“技术型治理”，或应当怎么定义“技术型治理”？首先，粗放式、无技术含量的政治统治与管理状况，如传统社会的治理，应不能称为“技术型治理”。其次，治理中出现技术的应用，尤其是精细化技术的应用，优化治理的技术并日益强化，虽提供了形成“技术型治理”的可能，但也未必能称之为“技术型治理”。对此，有学者称其为“精细化管理”，或治理的“制度化、技术化与民主化”。也就是说，在治理中适度应用技术，技术并未出现“异化”，成为治理主宰者的治理，因而也不应称为“技术型治理”。

只有当治理实践不仅注重技术，而且将其运用作为根本，以追求和应用治理技术的精细为原则，放弃治理基本框架及其制度理念的遵循或完善，也就是说，只有当“术”压倒“道”时，治理就沦为“技术型治理”。按理，“道”与“术”不可分离，没有离开“术”的“道”，“术”受着“道”的支配，并围绕着“道”转，“术”不可能压倒“道”。不过，这是就相对静态的“道”“术”关系而言。而就动态的或变迁中的“道”“术”关系而言，却会出现何者居重或具压倒性优势的状况。如出于价值理性纯粹化的目的而排斥工具理性，如表1中的A与C两种治理类型。相反，也可能高度推崇工具理性，积极而片面地应用治理技术，排斥对于治理理念与规则即价值理性的相应提升与优化，这正是“术”压倒“道”下的“技术型治理”。这一类型形成的关键要素在于：在治理实践中，工具理性处于压倒性优势，治理手段的技术化、程式化与精细化成为排他性选择，成为治理的一般性常态与基本规则。

与学界所使用的数个相似性概念相比，“技术型治理”概念具有更强的适应性与准确性。其一，常见的“技术治理”“技治主义”与“数字利维坦”概念均以技术为研究的主体对象，讨论技术在应用实践中的角色反转与异化，即从辅助性角色走向主导性角色，从人类的工具成为人类的主人。在一定程度上，它们属于“技术决定论”，即技术按照自身的规律发展前进，对社会的发展起着决定作用，并且不受人的干涉和影响。也就是说，这几个概念讨论的对象是技术发展与应用本身的问题及其治理，多为哲学尤其是技术哲学研究者所重视。国内一些社会学者试图对“技术治理”做另类定义，认为技术治理是指治理手段越来越技术化，并逐渐去政治化，技术操作者不再关注治理行动本身是否正当，而是关注如何让治理程式更有效率，获得更大的收益。“技术治理”概念的此两类界说大相径庭，易于造成概念混乱。而“技术型治理”则更具清晰性与准确性，研究的对象直指社会政治领域中的治理状况，而不只是技术本身。

其二，“专家（精英）治国”倡导专家在国家治理中的主导角色，其讨论主体是技术的行动载体即专家（精英）。而技术型治理则以政治人物为主体，表示国家管理阶层借助技术而强化或提升其治理体系与能力。

其三，与“技术型治理”极为相近的概念还有“技术统治”。两者均以社会政治领域中的技术超强应用，以致成为一种治理或政治形态为研究对象，不过，技术统治指向的是传统型的统治状态，尽管它一直处于理念而未曾实践的状况，而技术型治理所指向的则是现实的现代型治理状况。

总之，“技术型治理”是一种工具主义的治理形态，而非治理过程中应用的相关技术及其运作状态。黄仁宇先生所谓的“数目字管理”，所指的正是后一种状况。作为一种“技术替代”治理形态，技术型治理在其结构、机制、过程与理念等方面表现出如下基本特征。

第一，治理制度与结构改革的技术性替代。将治理技术的创新作为治理创新本身，以此作为体制改革的替代方案，进而在提升中固化既有体制结构。换言之，其所要求的是治理的技术化与便捷化调整和改革，即单纯性组织技术的提升，而非治理制度和体制本身的现代化。

第二，治理机制与技术的压倒性优势，近于“技术决定论”。强调技术对于治理的决定性地位与作用，希求以技术手段解决治理中的一切问题或主要问题，将其作为治理的全部。如对民众的需求与意见，拒绝使用并完善常规的、低成本的表达和吸纳机制与程序，而是试图通过包括大数据分析等技术手段来了解和把握，借助“智慧智能化”平台来实现。

第三，在治理的参与者吸纳及其角色结构方面，强调党政力量的领导或主导角色，有限地吸纳专家参与，有限地吸纳专业性社会组织与资本力量的参与，即精英参与，而不欢迎、甚至限制更大范围的公民参与，尤其是公众的实质性参与。

第四，作为依然在传统意识形态框架内的技术型治理，其治理理念并不认同于竞争性的治理逻辑，轻忽以公民权利为目标的现代价值。其传统的意识形态底色已发生着变化，正从传统的“革命化意识形态”走向“效用性意识形态”，强调以“建设、民生、稳定与秩序”等为主体的效用（“管用”）性功能与价值。换言之，这种治理试图以“技术”追求效用的工具主义价值，舍弃治理本身所应有的现代价值理念与目标。

三、技术型治理的若干证据

1949年后，作为现代性政党的中国共产党，在传统深厚的中国全面建构起一套现代性的国家体系。就制度形式而言，我国的治理体系“很现代”，具有多样化的民主治理形式。但毋庸置疑的是，在一些关键性的规则与环节却往往“绕道走”，留下“权力后门或密门”。近年来，技术型治理的要素依然在不断强化，体现在社会和政治领域治理的方方面面，它们相互叠加而形成一种日益鲜明的治理形态。对此形成过程及其主要因素，笔者曾另文详加论述。这里，再以治理实践中的重要环节为对象，略举其要者如下。

第一，治理改革的技术化路线。自20世纪80年代中期以来，我国大力引进西方管理主义经验，推行目标管理与一票否决制，服务型政府建设也受到青睐并学习。但这种受制于管理主义的机构与行政体制改革，并不能称之为真正的“治道变革”，而只能说是技术性调整。自2000年开始，北京大学与中央编译局合作举办“地方治理创新”评奖活动，曾火爆数年，但在2009年达到顶峰后便急转直下，2015年以后便因难以维持而停办。这与近年收紧社会领域尤其是政治领域的治理创新有关。不过，系统分析已有的治理创新案例，其特点，其一，大多系昙花一现，难以持久并留下必要的制度遗产；其二，创新活动虽五花八门，但大多系技术性的政策调整，而非结构性改革。治理创新的形式重于内容，甚至回避了政府改革的关键领域与核心任务，导致政府改革创新的“技术主义”，以致有关政府授权、政府与市场、社会之间关系、府际关系以及政府与立法、司法机关之间关系等政府体制问题，一直未得到实质性改善或调整。

第二，党政管理日益走向数字化、精细化与“形式化”。社会治理的基础面在城乡基层与地方，民众的意见与诉求、管理中的不足也主要反映在基层和地方。然而，在技术型治理的背景下，我国党政组织已形成以行政方式处理问题的传统，尤其是养成了处置社会治理问题的路径依赖。一方面，以为“上级政策是好的，问题就出在下级或基层”，将责任下沉，习惯性地自上而下派出工作队、检查组或督导组，力图通过检查或督察来解决问题。这也正是多年来形式主义日益泛滥、基层负担不断加重的重要原因。另一方面，不断地自下而上收权或集权，强化垂直化管理。在20世纪90年代中期以来的垂直化管理浪潮中，银行、海关、国税、工商、土地、纪检、司法等多个部门已由原来的“块块为主”属地管理，逐步转归中央或省内垂直管理。近些年所流行的各式各样项目制，也是垂直化管理的体现。上级部门以项目形式提供专项转移支付，进一步强化了中央部委或上级部门的力量，削弱了基层与地方的自由裁量权。实际上，这些仅有管理机制与技术而非体制、结构的调整或改革，民众、社会组织与媒体等社会力量在政治过程中的角色与功能难以得到应有的体现和保障。

第三，权力制约的技术化路线。近些年来，随着党的纪律检查部门与国家监察系统的调整和改革，权力制约，尤其是反腐败和廉政建设格局发生了重大而积极的变化。但现有体制仍然难以解决“一把手制约”，尤其是“监督者谁监督”等问题，难以实现监督与制约的低成本与高效益目标。值得注意的是，在强化反腐败传统路线的同时，还增加了技术反腐路线。数年前我们曾深度剖析某市“e路反腐”案例，揭示其高成本、低效益的特点与“无疾而终”的前景。与注重体制制度改革或机制创新的反腐实践不同，作为对一种创新性反腐实践的概称，“技术反腐”强调从管理技术与程序创新并完善的角度，预防与遏制腐败。2010年9月，中央纪委和国家监察部于河北唐山曹妃甸召开“提高反腐倡廉建设科学化水平”理论研讨会。不过，数年前我们曾深度剖析N市的“技术反腐”实践显示：为遏制招投标领域腐败案高发的现象，该市政府耗资甚巨，构建建设工程网上招投标平台的“e路阳光”平台，进行“技术反腐”的治理创新。该工程确实提高了寻租和腐败行为的技术门槛，但其实际绩效并不理想，未能真正实现腐败行为的根本性改善，已经出现边际效应递减、所谓“道高一尺魔高一丈”的局面。也就是说，在缺乏程序性民主授权，缺乏民意和司法机关对行政权力有力制约，缺乏来自新闻和言论自由而形成的强力监督等宏观条件下，试图仅从管理技术创新层面推进反腐败实践，只能出现短暂而有限的即时效应，更多只会沦为昙花一现的“政治秀”。从本质上来说，技术反腐实践只是政府管理过程内部的科学化、精密化革新，在缺乏外在必要而严格约束与压力的条件下，难以消除“内部人控制”或内外勾结等弊端。

第四，干部队伍建设的内部治理路径化。近40年来，通过梯队化与“四化”（革命化、年轻化、知识化、专业化）建设等方式，我国干部队伍已顺利完成年轻化、知识化与专业化的新陈代谢。不过，从选任、到教育、监督和管理的干部制度建设虽日益精细，且增加了“民意测验”与考试录用等现代性元素，但从总体上分析，它们很契合中国的吏治传统，其举措基本上属于“内部整理型”或“官僚制内部调整”。即主要依靠党内的方式、行政的手段，从组织机构内部加强对干部队伍自上而下的整肃和管理。十余年前笔者曾评估此类改革路线，认为它将呈现边际效益递减或“内卷化”之势。这种判断实际上已为近些年成就斐然的反腐实践所验证。如2014年山西省在发生系统性、塌方式腐败后，即便是经过层层把关、最为严格核查，作为“刷新吏治第一批选任的干部”而就任吕梁市市委书记的马文革，任职3年后也因涉嫌严重违纪违法而宣告落马。

第五，以组织技术提升为基础的多向度集权。其表现是，除了前述纵向集权外，还有横向集权，即在横向权力结构层面，权力向党委或党组集中，并向作为“班长”的书记集中。同时，在国家与社会关系方面如经济与社会领域，党政组织及其权力也全面组建并强化，全方位、“无死角”地进入，力图形成以党政统合为主导的体制。由此，多层级金字塔式的权力体制正在形成，而基层与地方的积极性、经济与社会的活力则可能受到挤压。

第六，维稳政治的技术化路线。业已成熟的维稳体制在对矛盾滋生与化解的政治与司法改革路线方面软弱，更关注日益升级的人力稳控与高科技手段。近些年来，这一体制仍在强化之中，成本高，形成了“极限维稳模式”，如针对舆论、网络、上访人士群体的严密稳控，对于国内和国际重要会议的极限维稳。2007年11月27日，响水县陈家港化工集中区某公司发生一起重大爆炸事故，事后当地县委宣传部在舆情“维稳”的经验总结中，介绍了其操作的具体实践。即为了统一事件口径、实现舆情维稳，当地政府不准所有来访的市外与若干中央媒体人，进入事发现场，统一由政府供给一致化的资讯。实际上，这种以“维稳”为名而管控信息或人员、牺牲民众知情权的案例，近20年来并不少见。再如，2010年7月2日，湖南省质检局在长沙市东塘新东方大酒店，组织获证生产加工企业技术负责人、检验人员，各市州局食品科科长及检测人员、相关专家等召开紧急会议，研究讨论解决植物油产品苯并芘超标而致癌的问题。湖南省质监局一位高层在接受采访时表示，粮油问题关系国计民生，不公开问题是为了“维护社会稳定”。据人民网报道，最终金浩董事长发公开致歉信。

第七，民众权利的民生服务替代。即试图通过日益智慧化的技术手段掌握社情民意、日益精细化的民生服务，以满足民生需求来替代民众的利益表达和公共参与需求。近十年来，各地积极推行的智慧城市与社区项目、民生服务平台建设，如上海市的“全市一站式民生服务”、浙江省的“最多跑一次”、江苏省的“不见面审批”、天津市滨海新区的“一枚印章审批”、广东佛山市的“一门一网式”改革等项目，均是运用技术深化改革的典型代表。此外，还如从水体、大气、社会治安等领域的监测，到智慧社区、城市大脑、智慧政府与国家大数据战略等层面的治理，技术应用的领域不断拓展与深化。然而，在积极推动这些技术化改革的同时，扩大民众参与方面的改革却停滞不前。这种状况也曾出现在其他国家，如直至20世纪90年代前，加拿大的地方治理依然以“需求参与”为特点，强调“替代性服务”，民众只是消费地方政府的服务，但此后却转向了以公民参与和合作治理为模式的新型治理，深获民众支持。

四、结论

在过去的30多年里，社会科学家们一直在制作解读治理过程所需的概念工具。与传统统治和管理不同的“治理”，尽管标签是一致的，但其内容与实质未必是整齐划一的，而是有着迥然不同的类型和形式。遗憾的是，在一致化的“治理”话语遮蔽下，学者们却往往忽视或缺失对于类型学的深度分析，似乎其所指向的社会政治状况就大体相近或一致。这种不足，不仅表现于如前所述的国内学界，也表现在国际学界。在国际学界有关治理类型学的讨论中虽不乏真知灼见者，如米勒与迪克森以主导价值观为标准，将目前世界上的地方治理分为地方主义型、个人主义型、社会动员型与集权主义型四种类型。不过，多数研究者的类型学建构存在一个致命性的缺陷，即无视多种时空背景下治理的实质性差异。英国学者斯托克曾批评说：有关地方治理现有的比较框架，大都集中于正式组织的差异，而不考虑地方治理体系的实践和功能，既缺乏深度，也没有达到全球视野。不过，斯托克所建构的“经济型（社会投资）”“福利型（社会支出）”“生活方式型”与“基本型”四种地方治理类型，依据的是经济发展要求、主要利益相关者、公民社会组织的特征和主要的治理挑战四个维度，难以体现治理类型背后的政治差异。当然，国外学者的治理类型建构更多是以西方社会为对象，如皮埃尔与彼得斯以功能、社会要素和政治目标为主要标准，将治理类型分为“国家重申控制权”“允许其他体制参与治理”与“去组织化的公民参与”三大类，实际上是只对相对成熟的社会治理的分型。彼得斯另行归纳的四种未来政府治理模式，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府与解制型政府，也是基于主要发达国家的政府改革实践。

本文从价值理性与工具理性相结合的分析框架，建构包含四种理想类型的现当代社会治理类型学框架。依此理论框架的分析表明，我国近70年来的治理实践乃是从“意识形态主导型治理”走向“技术型治理”。在近些年我国的治理实践中，技术性要素和技术性细节得到重视，即借助日益枝节化的治理创新、密织化的组织技术与智能化的民生服务，形成日益鲜明的治理形态。这种以权力而非权利为中心的治理转向，乃是在自上而下的安排中实现的。与学界已有的“技术治理”“技治主义”或“技术统治”等概念相比较，“技术型治理”概念具有更强的涵盖性与适切性，能更为准确地概括当下我国治理形态的工具主义性质与特征。

我国治理实践的这一转向，在很大程度上被作为国家治理体系和治理能力现代化的主要选择。有学者曾主张，尽管国家之间的社会政治制度与政治原则不同，但政治技术有些是可以相通的，我国应当比较和借鉴世界上先进的政治技术。显然，这种选择是与近代启蒙运动以来的理性主义大潮流一致的。不过，理性主义的形式化和工具主义在给予任何具有一般性的目的以合法性之同时，却将选择和完善的功能交给不负责任的技术统治。这是工具理性对启蒙运动的贡献的“逆转”。这种逆转，如果技术越过技术领域而进入社会治理领域，失去现代价值理性的奠基与制约，就极有可能走向技术型治理。这种试图单纯以技术性要素来推动治理的现代化，无异于缘木求鱼，它至多只能有限地提升治理能力，而无助于治理结构与体系的现代化。对于我国这样的发展中国家来说，国家治理体系和治理能力的现代化，无疑需要借助强有力的科学和技术之支撑与改造。但是，强调技术的重要性，并不意味着应走向“技术型治理”，否则，借助超强的治理技术，公共权力更可能失控，甚至走向其反面。对于我国治理形态的这一转向及其风险，无疑值得高度关注与警醒。

推荐语

在对“技术治理”进行反思的基础上，作者提出了“技术型治理”的概念，用来总结我国改革开放40多年来的治理实践。现代治理中都包括了哪些类型？什么是”技术型治理“？中国是如何从“意识形态主导型治理”转向“技术型治理”的？文章进行了解答。（政治学人编辑部）

责任编辑：叶上源  

一审：王智睿  二审：肖伟林  终审：吉先生

文章来源：《公共管理与政策评论》2021年第5期

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