“一网”能够“统管”吗 ——数字治理界面助推跨部门协同的效能与限度
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在数字时代，现代信息技术的发展能有效解决跨部门协同问题吗？作者引入界面理论，同时关注到数字治理界面的优越性能和失灵的可能性。这对于我们深入理解上海市“一网统管”改革以及数字赋能的机制具有启发意义。（政治学人编辑部）
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作者简介
容志，武汉大学政治与公共管理学院教授；
李婕，上海师范大学哲学与法政学院硕士研究生。
界面及界面理论为数字时代跨部门协同研究提供了一个较为独特的视角。现有文献集中强调信息共享促进跨部门协同的作用，但对于技术赋能的深度机理及其限度还缺乏系统讨论。数字治理界面具有数字整合权、边界裁判权、流程再造权、监督考核权，一定程度上缓解了部门边界模糊化、协调机构非常态化、信息共享阻滞化和监督考核迟滞化等传统城市治理困境。同时，受数字力、行政力和领导力三因素的影响，界面也存在“失灵”现象。事实上，界面兼具工艺性和生态性特征，不仅是人工设计的产物，也是组织间互动、组织与环境互动的产物，其本质上是这种互动所形成的一种相对稳定的边界和“接面”。数字界面功能的提升离不开顶层制度设计和部门共识的形成。
在城市化、全球化和数字化的大潮汹涌之下，各类复杂性和系统性的“棘手问题”层出不穷，传统治理体系和治理能力遭遇着巨大挑战。特别是长期存在的诸如“条块分割”“九龙治水”等问题削弱了公共部门协同联动解决“复杂、动态及多样性问题”的能力，形成了“部门治理”“碎片化治理”的格局。可以说，跨部门协作仍旧是制约公共治理能力的瓶颈之一。在这种背景下，信息沟通技术的广泛运用似乎给跨部门协同带来了新的曙光和希望。“一网统管”“城市大脑”等城市智慧管理平台的建设和使用，在未颠覆传统科层组织结构的情况下推动跨部门信息共享、打破“信息孤岛”，重塑管理流程，进而实现对职能部门工作的综合协调，取得了较为明显的效果。类似城市管理“驾驶舱”的智慧平台如雨后春笋般涌现并形成热潮，“技术赋能”在备受推崇的同时也被寄予着巨大期望。
但另一方面，我们在田野调查中也经常看到诸如“智脑失灵”的现象。例如，虽然能够快速发现问题，但作为城市治理“中枢”的智能平台却常常无法顺畅指挥相关部门协作，而必须依靠更高层面的领导者进行“裁判”，“网外协调”情况时常出现。又如，群体感受差异明显，相比系统设计初衷，基层管理人员对“技术减负”认同度不高，甚至出现“不爱用但又不得不用”等情绪表达。这些彷佛都提醒我们要对“技术决定论”保持警惕。
技术与组织、制度的关系一直是现代社会科学研究的重要议题。例如，芳汀在《构建虚拟政府》一书中就提出“执行技术”概念及理论框架，指出“信息技术和制度安排互相关联，相得益彰，既是自变量也是因变量，彼此之间互存着因果关系”，并着力探讨“行动者的认知，文化、社会以及制度结构特征是怎样影响网络和相关IT技术的设计、感知和使用的”。这就说明，组织运行中的技术不可能是纯粹客观中性的要素，它与制度和文化之间有着复杂关系。有关研究也发现，“现代信息技术的引入，虽然对传统科层结构带来了许多挑战，但并不必然会促使公共部门‘扁平化’进而提升组织效能”。因此，在政府组织中，“技术治理何以可能？运作机理究竟如何？”一直是人们想弄清楚的问题。现有对数字赋能的研究文献主要集中于阐述赋能的作用和机理，但对于赋能的边界、限度还缺乏系统分析，数智技术似乎无所不在，也无所不能。
因此，本文的问题意识是：“一网统管”“城市大脑”等数字治理界面在哪些方面以及如何促进跨部门协同？技术嵌入能否真正解决跨部门协同难题？我们是否能够构建一个综合性、整合性的框架来理解“一网统管”“城市大脑”等数字治理界面的功能及其边界？本文讨论数字治理界面在复杂组织体系中的独特地位和权力，力图揭示“一网”实现“统管”的效能逻辑及其表现，并分析数字治理界面发挥作用的条件和边界，即所谓的“限度”，以明晰管理效能得以生产的基础。
一、城市治理中的跨部门协同困境
跨部门协同起源于英国行政现代化改革，1999年英国布莱尔政府发布《政府现代化白皮书》，首次提出“协同政府”的概念。白皮书认为碎片化的社会管理问题无法通过彼此独立的政府部门或者新设立的“超级部门”加以解决，必须以政策目标为指导，在现有部门设置基础上高效推动跨部门协同。整体性政府和整体性治理为跨部门协同提供了理论基础。佩里·希克斯在协同政府的基础上提出整体政府理论，指出跨部门协同可以从广义和狭义两方面来理解。广义上，跨部门协同包括政府内部、政府与市场、政府与社会的伙伴关系；狭义上，跨部门协同指在政府内部系统，各部门围绕特定的政策目标，通过充分沟通与协调最终实现的协同合作关系。尤金·巴达赫将跨部门协同看作是两个及两个以上的机构执行的共同活动，这种合作能够提升公共事务的效率和价值。本文在狭义维度上讨论跨部门协同，即在政府的多层级和多部门之间形成合作配合，共同处理公共事务或提供公共服务，以提高政府整体回应水平和运行效率的过程。为了分析的精细化，这里将跨部门协同划分为两个维度进行考察，一是部门关系，二是协同内容。
从部门关系的维度来说，城市政府内部的跨部门协同受工作结构的影响，可以划分为“条条”和“条块”两种。“条条”即横向的跨部门协同，一般发生在政府系统内部的水平层面，是指同一级政府内部的各个职能部门机构之间的协作和联动；“条块”即纵向的跨部门协同，一般发生在政府系统的垂直层面，是指上级政府职能部门与下级行政组织之间的合作关系。从协同内容的维度来说，跨部门协同也区分为两种类型：事务性协同和程序性协同。事务性协同是指针对城市公共治理中有具体时间和空间的个案事件，以“高效处理一件事”为主线，强化横向与纵向部门之间的协作；程序性协同则是针对城市公共管理和服务中的一类事务或者相关事务，通过重塑管理流程来增进横向与纵向部门之间的合作。
现代城市是一个复杂的巨系统，精细化治理更需要政府各部门之间紧密合作，整合资源形成合力。为了提高跨部门协同能力，近年来我国也建立了诸如领导小组、委员会、指挥部等多种议事协调机制。但在田野观察中可以发现，部门之间的沟通协调仍然是治理实践中遇到的最常见、最头疼也最困扰基层工作人员的问题。之所以会如此，不仅因为现代城市治理的高度复杂性和传统条块分割管理体制所形成的分散化格局，也缘于治理技术难以适应现实需要。具体来说，主要体现在以下四个方面。
第一，部门边界之困。在城市治理的跨部门协同过程中，清晰界定相关部门在工作中的职权边界是最首要却也最为费力的事情。不划清职权边界，就无法确定部门责任，也就无法实施专业化管理，造成“有利益的一拥而上，无利益的互相推诿”的顽疾。虽然“三定方案”建立了我国政府部门职权的规范体系，但实际的治理场景往往比文本复杂得多。一是管理对象的复杂性。政府部门是依据某一类事务的专业性特征进行分类建立的，但现实事务和问题却是交叉和综合的，例如，教育部门主管学校教育活动，应急管理部门主管突发事件处置，那么在学校发生的突发事件该谁管？哪个部门牵头负责？这类问题在城市治理中司空见惯。二是管理规范的原则性。“三定方案”虽然对部门的主要职责进行了界定，但其文字表述往往是高度抽象、原则和概括性的。正如司法实践的核心在于将抽象的法条适用于具体的案件，城市治理实践也需要首先将职权规范“翻译”、转换成每一个具体事务中的清晰的部门边界，否则抽象条文无法发挥规范作用。三是管理体系的滞后性。“三定方案”往往是每一次机构改革的产物，而政府机构设置必然是相对稳定的，不可能频繁调整，这就很容易出现新事务新情况不断涌现而管理体系却不能适时调整的客观矛盾。
第二，协调机构之困。正因为正式的部门职责规范与现实的操作边界之间存在着巨大的鸿沟，客观上要求城市政府重视一种与专业化管理同等重要的职能——部门协调职能，并建立相应的机构专司其责。有人可能会说，现实中已经有了大量的议事协调机构，如协调安全生产监管的安全生产监督管理委员会，协调突发事件处置的应急管理委员会等，它们不正是承担这一职能吗？但事实上，在规模巨大、流动快速、纷繁复杂的现代化特大城市中，精细治理和敏捷治理必然需要更加快速、高效、及时的跨部门协同，否则就会贻误时机、降低效率。特别是应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急管理，对及时性的要求更高。要达到这一目标就必然建立常设性的、固定化的协调机构，由其专门性、全天候地从事各类事件的识别、研判、指挥工作，协调有关的专业部门共同处置各类问题和情境、提供必要的公共服务。相比之下，非常设的部门联席会议和议事协调机构显然因为动作迟缓、非连续性而难以胜任这一要求。可以说，长期以来，我们对城市治理中的跨部门协调职能及其实现机构的重要性和紧迫性问题认识不足，这就在组织层面制约了跨部门协同的效果。
第三，数据共享之困。信息共享是跨部门协同的基础，“一网管全城”的前提必然是“一屏观天下”。但囿于传统的条块分割管理体系，城市中的各类信息都依靠专业部门独立收集、加工、整理、储存和使用，分散化、碎片化现象严重，这无疑极大提升了跨部门协同的难度。正如有研究指出，在以“条条”为中心的组织结构中，信息的分布和流动一般都在特定的专业化的“条线”部门中发生，这就是所谓的“烟囱原理”。例如，教育行政主管部门的专业信息一般来自各类大中小学，并依靠自身独立的信息系统进行传输、筛选、存储、分析和使用，并不与其他部门分享这些信息和数据。更为重要的是，在组织中，数据即资源，信息即权力，部门正可以依靠对数据和信息的垄断来强化自身的作用和地位，也才能在部门博弈中维护自身的优势，因此，部门缺乏公开和分享自身专业信息的内生动力。这些都是近年来城市政府大力推进数据共享但成效有限的主要原因。
第四，精准考核之困。监督考核是指对政府各职能部门的工作业绩进行全面量化评估，并通过排序等方式产生督促激励作用的过程。监督考核是保证部门尽职履责和联动协同的基础与条件。从本质上说，对政府部门的监督考核一直存在着两种方式：一种是目标管理，即先制定部门的年度工作目标，并在年终进行检查核对；另一种是针对负面事故（错误）的监督和惩戒，如政风行风评议等。但这些方式的最大问题是难以对城市治理过程进行实时、动态跟踪，对部门工作进行连续性、精准性评估。造成这种困境的重要原因就是缺乏充分、透明以及整合的城市治理数据和信息。在条块分割的管理体系中，包括信息在内的各项管理活动都在各个部门中孤立式循环，这种封闭性的信息系统导致外界无从了解城市事务的处理过程，也就无法对部门的工作进行全面精准的考核监督。
二、数字治理界面助推跨部门协同的效能与逻辑
有学者将界面定义为一种新的分析单位，一个软件与硬件相结合的治理创新模式，政府与社会进行互动的一个平台，由规则、符号和知识等进行规制和连接的互动网络。随着各类数字化技术嵌入社会治理，推动界面朝向数字化发展，数字界面得以塑造，其本质是依靠数字技术深化协同推进机制，盘活数据使用价值，为城市管理者提供决策依据。本文认为数字治理界面是指组织间互动所形成的一种相对稳定的数字化的边界和“接面”，在基层实践中具体表现为“一网统管”“城市大脑”等形态。
需要明确的是，“一网统管”“城市大脑”等数字治理界面并非单纯的信息化系统，其依托的“底座”其实是专门设立的管理城市运行的职能部门，有的城市称之为“城市运行管理中心”，有的则称之为“城市运行中心”。有学者认为，政府内部存在着两类机构：职能型机构和赋能型机构。前者主要履行专业职能，完成专业任务，实现各自的专业作业和功能，正如同房屋结构中的“柱”；后者主要履行协调职能，推动上下左右不同专业机构之间的有机协作，共同完成整体任务，如同房屋结构中的“梁”。“一网统管”主要承担值守调度、协调督查、建设规划、场景应用等工作，重在联通上下、衔接左右，发挥居中调度、统筹协调的作用。因此，“一网统管”数字治理界面正是扮演着“梁”的角色，在一定程度上解决了前文所述的跨部门协同的机构之困。进一步看，这一机构是如何在城市治理中发挥跨部门协同功能的呢？其奥秘在于四种权力。
（一）数字整合权
信息是数字界面功能发挥的表征，信息的交互频率影响跨部门事务的执行效率。由于组织壁垒会阻止信息的流动，以及不同组织对相同的信息会有不同理解和处理，因此信息的收集、存储、转移和理解等环节都需要成本，最终形成信息的“粘滞”效应，进而制约组织间合作。在传统的科层体制中，组织内信息交换的方式单一，工作指令通常以文件、会议的形式逐级传达，信息互动性较差，此时的政务信息具有较高的“粘滞”效应。为解决信息共享之困，“一网统管”从两个方面进行了再造和创新。
一是技术性创新。通过在社区以及重要设施和点位建设以摄像头、感应器（如烟感器、电感器）、互联网（包括移动互联网）为要素的全覆盖式、功能性物联网络，“一网统管”建立了庞大的城市运行监控技术体系，对各类城市体征进行记录和诊断。对这些信息和数据的收集和整合，正是“一网统管”的重要资源和权力，也剥夺了专业管理部门对专业信息的“垄断权”。例如，原来消防部门和街道负责社区电动车上楼充电的检查和管理，有关信息传统上只能依靠这些部门人员的上门检查获得。但通过在社区楼道安装摄像头等方式，“一网统管”即可自动识别电动车进电梯的情景并形成警示。原来由专业部门垄断的数据就变成了可以共享的信息，也为跨部门协同提供了基础和条件。这个环节是“一网统管”中的技术核心的重要组成部分。
二是制度性创新。目前城市政府一般都建立大数据管理部门与“一网统管”相配套，甚至明确由大数据管理部门负责“一网统管”工作的组织实施，应该说这不仅是组织创新也是制度性创新。大数据管理部门负责制定政务数据资源归集、治理、共享、开放、应用、安全等技术标准及管理办法的具体工作，目标是实现跨层级、跨部门、跨系统、跨业务的数据共享和交换。以上海市大数据中心为例，它是2018年成立的直属市政府办公厅的事业单位，通过建立“三清单、一目录”的制度体系（数据的责任清单、需求清单和负面清单，以及数据资源目录），将各部门信息中心从本部门“剥离”出来，集中归口至大数据中心，削弱了部门本位主义制造数据壁垒的组织基础。
（二）边界裁判权
如前文所述，职权边界是数字界面发挥效能的前提，也是组织间互动合作的基础性问题。在科层制组织中，各部门权力一般来源于上级指令规定，通过目标确定、任务派发、事件执行、评价反馈等环节，权力自上而下逐级递减，责任自上而下增强，权责配置过程是线性单向运行的。由于城市公共事务的复杂性和不确定性，以及政府部门间的职权边界通常比较模糊，在事务性协同中，“一网统管”就必须确定个案事件的责任部门，即明确部门之间的职能边界，厘清占据主导地位的牵头责任部门和作为辅助机构的协办部门，这就是所谓的“边界裁判权”。根据法国学者法约尔的基本观点，组织的管理职能是一种推动整体作用发挥的能动因素。而在部门职权模糊之处进行裁决才能防止推诿扯皮的现象，实现组织的整体效能。具体来说，“一网统管”行使这一权力的主要形式就是“派单”，即根据对城市体征的感知和研判，确定事件的负责部门并向其发出处置指令。在许多城市的“一网统管”地方规章中都明确规定，建立城市管理事件闭环处置机制，由城市运行管理机构根据处置机制进行派单，有关部门和单位应该接受派单调度，及时进行处置，反馈处置情况，并接受核查。
事务性协调的另一种形式是由“一网统管”直接牵头的协调行动。这是在较为复杂的情况下，涉及相关部门较多，且依靠专业职能部门牵头协调的效果不佳，则经过研判后由城市运行管理机构派员到现场行使牵头处置权力，并承担牵头处置责任的方式。基层治理中较为常见的多部门联合整治行动、重大事件综合指挥调度机制等即是典型例子。联合整治行动通常涉及城管、公安、市场监管、住建、市容绿化、卫生等多个专业职能部门，以及街道、社区等基层工作队伍配合，且容易在现场出现一些不确定性事件，因此通常由综合性最强的“一网统管”进行牵头协调。事实证明，这种联合整治的效果往往比单一部门的管理和执法行动更为快速和有效。
（三）流程再造权
与事务性协调不同，程序性协同针对的是某一类管理和服务事项而非一件具体事务，因此其核心在于创设新的管理流程和方式。在传统的科层组织结构中，管理和服务流程都遵循专业化原则，符合既定的权责关系和惯例，并在相当一段时间内保持稳定。跨部门协调不仅是临时性、应急性的，也可能是一种程序性、制度性的变化，因为后者往往能从整体上提升政府运行效率和效能。在实践中，“一网统管”的程序性协同常常被称为“应用场景建设”。根据事务的属性不同，这些应用场景通常可以分为应急管理、日常管理、经济运行、文明创建等不同领域，并针对具体目标联合有关部门进行集体协商，找出办理事项、优化流程的新路径。这种改革肇始于“一网通办”的公共事项服务改革，并逐步延伸到“一网统管”领域。例如，渣土车问题一直是城市管理的顽疾，要害在于涉及多部门配合，传统的管理方式是在“工地管理—交通运输—废弃物处理”等环节，分阶段划分责任部门，各部门间沟通联动较少导致各自为政的“治理僵局”。程序性协同通过再造问题处置流程，改进跨部门协作程序，将分散在各个部门的信息进行整合，形成统一的“发现—派单—处置—监管”的管理闭环，系统治理、源头治理和综合治理的综合效能得以增强。
程序性协调的意义在于，能够在不触动现有科层组织和条块体制的基本架构情况下对跨部门工作流程进行优化重组，从而提高组织的整体工作效率，因此某种程度上说这种协调行为对城市治理的影响是制度性、组织性的，而非是临时性和事务性的。通过跨部门协调来形成程序性变革的案例在科层组织的发展演变史中是较为少见的，这就更彰显出“一网统管”在跨部门合作中的作用和价值。当然，由于条块体制的基本背景，应用场景建设必然是一事一议和高度个性化的，因此其协调过程可以视为一个多部门协商并达成共识的过程，这一过程的周期性较长，且是否成功还受制于部门之间的利益博弈以及各种不确定性。
（四）监督考核权
在城市治理中，对部门的精准考核至少需要具备两个因素：一是事件颗粒度，能实时追踪每一件事务的处理过程，通过反应时间、行动时间、效果反馈等完整信息来评估部门工作，管理部门也因此掌握了评估的主动权；二是效果满意度，能够获知利益相关方对事件处理结果的满意度和意见建议，从而为后续管理提供依据。精准的监督考核为跨部门协作提供了管理意义上的基础，否则推诿扯皮现象就会频繁出现，严重影响城市治理的精细化程度和水平。“一网统管”的技术运用形成了城市治理过程的可视化机制，从而为精准考核提供了可能。
可视化机制以责任分工为依据，形成以事件、任务为导向的激励链条，使得部门绩效的权重不仅仅依靠部门的权力大小，更强调其中的任务响应以及受众的反馈监督。摄像、传输等信息技术的运用不仅实现了实地场景的视频化，更重要的是形成治理要素（人口、建筑、部件、事件等）的数字化和治理流程的可视化，确保“感知—研判—指挥—处置—反馈”全流程行为的监控与可视，也推动了对所有相关部门行动的管控和监督，在推动治理行为和治理过程全量数字化中，实现精准地评估每个治理主体的工作量和贡献值，冲击传统科层组织“职能直线”结构。在大数据分析赋能下，领导对各街道、委办单位的处置情况进行综合考核，基于按时办结率、市民满意度等指标，对比各单位处置效能差异，在锦标赛中激励各条线部门相互配合。“一把手”通过数字界面动态考察各部门业务处置效率，实现对各部门的奖惩，显著提升和强化了界面的统筹功能。这也可以解释相同的数字界面设计和管理流程在不同地区所产生的运行绩效差异问题。
三、数字界面治理功能的条件与限度
“一网统管”在特大城市治理过程中发挥着越来越重要的作用，但是，任何事物的发展都是辩证的，组织功效的发挥需要若干基础和条件，而这些基础和条件往往是非技术性的。事实上，数字治理界面助推跨部门协同绝不是一个简单的技术性过程，而是一个复杂系统中的组织、制度和技术互动形塑的过程。“一网统管”在数字整合、边界裁判、流程再造和监督考核方面的权力及其行使效度受到一些制度和管理因素的影响，这些因素决定了数字界面治理功能发挥的程度。
（一）数字力因素
数字力是指将数字信息资源转化为城市治理效能的能力和水平，其核心是对数字信息深度收集、整理和运用的能力。数字并不等于数字力，因为静态、孤立的数字无法自动发挥效用。作为智慧城市的重要组成部分，“一网统管”的功能作用在相当大程度上受到数字力的影响。具体来说包括两个方面。
首先是数字整合程度。城市治理信息可以分为表层信息和深层信息两大类。前者是指可以通过简单的观察、巡视捕捉到的城市特征，如占道经营、违章搭建、窨井盖缺损、店招牌移位等城市管理中的大多数信息；后者是指需要通过专业仪器、专业手段、专业人才等渠道才能获得的关键要素，如市民医保、实有人口等信息。“一网统管”凭借数字技术和互联网、物联网技术的快速发展，在表层信息的收集和整合方面占据着明显优势，但在深层信息方面则优势不明显。这就能解释为何目前事务性协调和程序性协调的效力不均衡的现象。因为表层信息易于收集，所以“一网统管”对于城市管理事件更为敏感，事务性协调行为就更多，也更为有效；但仅凭物联网等信息技术难于收集专业化的深层信息，所以更为深层次的程序性协调就相对较少，也较为困难。这也可以称为数字治理界面的“信息偏好”现象。
其次是数字挖掘程度。仅有数字整合而缺乏深度挖掘，也无法提升数字治理界面的精准感知和风险管理能力。部分地方的城市运行中心如果仅停留在依靠摄像头、数字感应器和市民举报电话来发现问题和解决问题，那么所谓的“一网统管”就只能停留在“数字城管”“城管通”这样的浅层次。城市是典型的多要素、多主体、多关系和大流量的复杂系统，要实现对这种复杂系统的“统管”，需要在整合海量数据的基础上根据社会属性和关系寻求其中的内在联系和规律，从而有益于前瞻决策和精准服务。例如，如果要提高城市民生救助的精准度，就需要通过大数据在千百万市民中筛选生活困难群体，进而要在汇集民政、医保、住房、水电煤气等多方面信息的基础上探寻内在逻辑关系，形成特定的算法模型。这也可以称为数字治理界面的“信息梗阻”现象。
（二）行政力因素
“一网统管”中技术赋能的作用离不开强有力的行政性赋权，在很大程度上，行政性赋权决定了技术赋能的深度、广度和效度。
第一，高层领导者的权威和注意力决定了“一网统管”跨部门协调的有效性和及时性。如果事务的职权边界清晰，则“一网统管”的主要效能在于监督和督促,遵循的是“感知—研判—考核”的事务治理逻辑。结合网格化等方式，“一网统管”在信息归集、绩效可视方面的功能被放大，其效能得以提升的动力并非来自技术平台的部署，根源在于“一把手效应”，即地方行政首长对于“一网统管”推进工作的重视。上级组织依托“一把手”的权威资源，将领导注意力着眼于基层政府，既能够加强“一网统管”的权威，提升责任部门响应力，也能够依托“一网统管”数字平台，实现各单位考核排名，提升跨部门协同水平。领导借用“一网统管”这一“中央处理器”装置，实现了事务性协同的可视化监管和全流程可控。
第二，权力博弈导致“网外协调”现象。如果事务的职权边界异常模糊，且相关部门明显进行权力博弈，则“一网统管”的“智能”作用就会被削弱，需要借助高位权力进行“仲裁”和“协调”。事实上，在现代城市治理过程中，部门之间的职能边界永远都不可能一劳永逸地划分清楚，“一网统管”中事务性协同只能遵从“判例法”而不是“成文法”。这种情况下需要发挥“网外协调”的作用机制，由主要领导及分管领导主持跨部门协调会、联席会议等形式，推进跨部门的沟通协商。例如疫情期间，学生从高风险地区返校，教育部门认为“外地返城”属于文旅部门的责任范围，文旅部门则认为“学生返校”属于教育部门的管辖范围，两部门互相推诿。此时，由城运中心领导先行协调两个部门，若无法解决问题，则会反馈到相应的上级领导，由上级领导通过协调会来确定职能边界。
第三，在现有的“条线”格局中，存在非常明显的“漏斗效应”。在“条块”部门权力博弈过程中，街道、乡镇等基层政权组织往往处于劣势地位，被动地接受事务性工作“派单”。大量事务从“条”向“块”不断下沉和堆积以后，纵向的事务性协同机制断裂，“一网统管”对于基层的赋能作用则会产生一定负面影响，导致基层工作人员不堪重负。因此，若权力结构没有得到优化配置，基层在层层加码的治理负担中无所适从，容易导致城市治理中长期积弊问题无法得到根治，突发事件的处置效率难以提升。
（三）领导力因素
协同的本质是协调、共识，而不是简单的命令和控制。因此，“一网统管”中的程序性协同可以被视为组织之间基于共同任务进行共同协商以求得共识的过程，其中流程再造和结点塑造是在部门平等互惠的条件下所形成的工作“契约”。那么，“一网统管”的价值引导、资源整合和利益互惠的领导力就成为协商与沟通成功与否的重要影响因素。
第一，技术架构不能代替顶层设计。针对哪些难点、瓶颈和问题进行场景设计，这是跨部门协同中最重要的一步，也是数智技术不可能解决的问题。在这个过程中，人的主观能动性发挥着重要作用。换句话说，“一网统管”的深入推进其实并不依赖于技术的迭代，而是管理者基于公共需求和公共价值进行综合、准确判断，以及由此攻坚克难的胆识和勇气。
第二，数字信息不能代替知识组合。条线部门掌握的普遍性技术和知识被称为一般性知识，块块部门所掌握的公众需求信息、与公众沟通的能力等被称为地方性知识。在复杂的跨部门事务和服务中，常常需要这两种知识的结合与并用，管理者既需要熟悉专业知识、政策和技能，不能犯专业性错误，也需要对于本地社区人群特点、历史传统和文化环境等具有特定的理解。只有将两者结合起来，才能找到跨部门协同解决问题的最优方案，真正凝聚部门共识，提高执行效率。
第三，信息系统不能代替合作共识。在目前各条线部门信息系统不能完全整合的背景下，部门核心数据的共享是制约跨部门协同的重要瓶颈。程序性协同力图在不改变物理系统的情况下推进核心数据共享，需要在场景构建中兼顾多方价值和利益，也意味着“一网统管”更多借助柔性方式，通过资源引导和对称分享实现多部门的多赢，进而形成关于治理的部门共识，以重塑城市治理流程和形态，提高公共治理效能。
四、结论与讨论
“一网统管”或“城市大脑”都是一种喻称，指在设置城市运行管理机构和平台的基础上，通过运用现代信息沟通技术以实现对城市运行的“感知—研判—指挥—监督”体系进行综合统筹的实践模式。从公共治理的角度看，推动跨部门协同是“一网统管”模式的重要目标之一。当然，总体上看这一目标在实践中得到了实现。但具体来看，影响跨部门协同效果的现实因素也不可忽视。本文提出了一个整体性框架来分析“一网统管”助推跨部门协同的类型和效果，并进而讨论了数字治理界面的功能及其限度。
在事务性协同中，事务本身的性质和特点决定了协同的方式和效果。一方面，对于部门职权清晰的城市事务，数字治理平台能够凭借明确的信息优势，发挥非常明显的“监督激励作用”，减少城市管理的“盲区”和“缝隙”，从而提高城市治理整体绩效。在这个过程中，政府主要领导人的注意力配置发挥着重要作用。凭借着强大的“政治势能”，“一网统管”往往能够克服自身行政级别低和缺乏行政编制等不足，通过“监督”“考核”权力对同级政府部门和基层部门产生影响。另一方面，当部门权责模糊时，部门间的权力博弈影响着事权的划分，或者说政治实力的非均衡性决定了规则制定权的非均衡分布。在这种情况下，所谓的“网外协调”现象必然增多。同时，由于基层在权力博弈中的相对弱势地位，大量事务向基层倾斜的“漏斗效应”非常明显，基层常常成为“一网统管”调动和考核的主要对象。
在程序性协同中，跨部门的合作治理更为明显，在这个过程中，包括“一网统管”在内的各个部门之间显得更加平等。由于程序的形成和变迁并没有职权问题这么刚性和“硬核”，且程序性问题并没有事务性问题显得急迫，因此并没有明显的“博弈”，反而是基于共同目标形成合作治理。在此过程中，影响协同和合作的主要因素是信息和知识在不同部门和环节中的重新配置，表现为“谈判”和“互惠”的模式，而“一网统管”主要起到了真正的协调、沟通、统筹与整合的功能。但是，程序性协同高度依赖于“场景化”“情景化”工作，并非是一种日常性的协同。
对“一网统管”运行实践的考察说明，治理界面其实兼具工艺性和生态性两种性质。所谓工艺性，是指将界面视为人与机器、组织与环境之间的功能装置，能够帮助界面各方进行有效沟通和交流，进而实现人和组织所希望达致的目标。此时，界面的设计结构决定了其实际的运行功能。在工艺性视角下，“一网统管”被视为一个嵌入科层结构的“人工物”，对跨部门协同起到重要的推动作用。但另一方面，界面不仅是人工设计的产物，从本质上说也是组织间互动、组织与环境互动的产物。界面的形成、运行和演化都不能脱离组织内部结构和外在环境的影响。作为人工物的界面本质上还是组织系统实体的一部分，处于组织之间、组织与环境之间互动交流的特殊位置，所以组织的结构、制度、传统和文化等多种因素都会影响到界面的形态、构成和功能。这就能够解释当场景之外的复杂局面出现时数字界面“失灵”的现象，也可以称为治理界面的生态观。
因此，从长期来看，不断提升数字治理界面效能的路径主要包括三个方面。一是划清边界。要客观承认界面治理的限度和限制，建立管理事务的筛选和退出机制，将基层治理中长期存在的疑难杂症问题从界面治理流程中“摘出来”，开辟另外的解决渠道，防止这些问题在界面系统中无效运转。二是顶层设计。“功夫在网外”，治理最终体现为人的互动，而不可能是数字的流转和运行，因此完善部门协同的制度基础至关重要。例如，建立制度化的部门数据共享清单，确保部门间的数据能够真实共享且实时更新；又如，赋予城市运行管理平台协同指挥权和综合考核权，以提高其协同权威和效率。三是加强沟通。通过具体场景建设加强公共部门之间的沟通交流，特别是促进部门围绕共同问题解决而形成互信、互惠和互利，增进部门之间的相互理解，这些“默契”而不是“命令”才是在实践情境中强化部门协同的真正长久之道。
责任编辑：赵梓涵
一审：张皓玥 二审：肖伟林 终审：王智睿
文章来源：《探索与争鸣》2023年第4期
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