理性选择下的“工具性自利” ——西欧政党政府公投机制的动因分析

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公投向来被视为西方代议制民主的一项重要机制，但是公投的过程及其结果能否真正代表民众的意志？本文作者归纳总结了西方国家的两种公投模式，并通过对瑞士和英国两个典型案例的公投机制进行过程追踪分析。文章发现西方政党政府对公投机制的接纳主要是一种理性计算下的“工具性自利”行为，而非真正践行民主信仰，从而更深层次地揭示了西方民主理念与实践之间的落差。（政治学人编辑部）

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作者简介

胡淑佳，中共上海市委党校( 上海行政学院) 党的建设教研部讲师。

文章首先区分了两种不同的公投模式，即“主动控制模式”和“被动触发模式”，并从两种模式中分别选择一个典型案例——瑞士和英国，对两个国家引入和使用公投机制的过程进行追踪分析。文章发现，政党政府对公投机制的接纳并非受民主信仰驱使而主动追求的结果，更多是一种理性计算下的“工具性自利”行为。各政党对公投机制的态度转变始终遵循利益首位原则，原本反对公投的政党会因为利益需要而接受公投，而原本倍加推崇公投的政党也可能会因为利益变化不再支持公投。对公投机制的工具性使用越来越成为西方政党在危机中“自保”、实现“自利”目标的重要手段。

19世纪以来，政党在西方政治中发挥着不容忽视的作用。一方面，政党是民意的传递者和代言人;另一方面，获胜的政党实际上对政府拥有领导权，控制或决定着政策方向。这种政党在政府中处于中心地位、发挥决定性作用的政府形态被称为“政党政府”。作为以获取政治权力为使命的政治组织，政党的基本目标是维持自身权力。然而，公投在理论上属于一种权力转移，将原本属于政党的议程控制和塑造权部分地转移给民众，在一定程度上弱化了政党的代议功能和政策控制力。民众对某一具体政策进行直接选择，就有可能推翻已拟定的法律或政策议程。公投类似悬挂在执政者头上的一把“达摩克利斯之剑”，使其备感“威胁”。按照常理，强势政党应该反对公投，因为这削弱了它获得并维持权力的惯性。这就构成了一个悖论，原本控制着政治议程的政党政府为何会引入一个有可能弱化自身权力的机制，为何会同意在制定法律与政策的过程中纳入另一个“否决权参与者”或“自主决策者”？

一、西欧公投机制的兴起

20世纪70年代后，越来越多的西欧国家开始引入公投机制并进行相关立法，那些在宪法中已规定直接民主机制的国家也更频繁地使用公投方式。迄今为止，全球超过1/3的全民公投发生在西欧国家，公投机制已然成为影响西欧政治局势的重要变量，一些公投结果甚至会对全球的经济政治格局产生“溢出效应”。公投因而成为理解欧洲政治的重要窗口，但目前学界对这一问题的关注和研究仍相对欠缺。

西方学界一般认为，西欧公投机制的兴起是政党政府为了回应公民直接参与政治的需求而进行自觉选择的结果。第二次世界大战（下文简称“二战”）后，西方国家出现了政府合法性式微、政府超载与公民政治参与需求激增的现象，一定程度上导致了西方代议制民主的功能失效。阿尔特曼认为，西方民主危机中最棘手的一个方面就是公民和政体之间的代表关系断裂所引发的不满，这种“政治不满”与公投的兴起有直接联系。高度的政治不满、对政党的不信任以及对选举游戏的憎恨使公民迫切希望实行政治改革，拥有更直接参与政治的方式。同时，政党过度制度化导致它在汇聚民意方面出现困难：缺乏必要的灵活性，无法回应体制之外其他团体和民众的要求。政党这一“民意聚集器”的功能失灵被认为激发了另一种民意表达机制的诞生——全民公投。“解冻理论”认为，西欧国家公投频繁的原因就是政党和选民之间政治联盟的解冻，随着经济社会的发展，选民的需求日趋多元，不再单纯地以宗教或阶级为依据选择从属于某个政党，传统代议制和政党被认为不再能充分代表他们的利益和偏好，直接民主的方式被提上日程。给予人民直接参与权被认为是对传统代议制民主危机的一种“补救措施”。

上述理论认为，选民对政党和代议机构的不满以及对直接参与政治的渴望推动了政治变革，促使政党政府主动引入公投机制。这一论断与西欧政党所宣称的“公投是其主动释权于民”的言辞如出一辙。然而事实是否如此？在西方竞争性选举体制下，政党会引导民众关注其更为偏好或更能体现其选举优势的议题，它绝不仅仅是单纯的“民意聚合器”。西方政治中“选民的偏好决定了政党的偏好”这一论断是值得怀疑的，选民的不满和多元需求是否是执政党引入公投机制的原因有待进一步求证。此外，现有理论也无法解释选民的不满为何仅仅导致了一部分西欧国家更频繁使用公投，而对另外一些国家几乎没有影响。因此，我们需要考察西欧各国公投机制的初始制度设定。

二、公投机制的类型学

在探索政党政府为何引入和使用公投机制时，需要区分两种不同类型的国家。根据公投的发起和结果脱离议会和政府掌控的程度，本文将西欧的公投划分为两种模式:“被动触发模式”与“主动控制模式”。“被动触发模式”是指宪法规定了必须就某些特定议题进行公投，或宪法法律赋予除议会和中央政府之外的公民、地区议会等主体发起公投的权利。该类国家一般拥有一套完善的关于公投的制度，公投机制体现出“制度化”的特点。在“被动触发模式”下，公投具有明确的触发标准和条件，各届政府均须根据这一规范行事，政党政府无法自主选择是否发起公投，当条件满足时只能被动接受。“主动控制模式”是指宪法法律只将发起公投或是否采纳公投结果的权力赋予议会，在无宪法法律明文规定的情况下，公投是临时性的，一般只能由议会发起，是否采纳公投结果也由议会决定。在这一模式中，议会有权决定何时、因何议题发起公投，政党政府对公投具有主动权和控制权，议会可以不定期地、审时度势地释放公投权。

公投机制的类型进一步可以划分为“强制性公投”“选择性公投”和“倡议性公投”。“强制性公投”是指宪法规定必须进行的公投，一般涉及宪法修正案或其他宪法规定的重要议题。“选择性公投”通常针对刚刚通过但尚未生效的法律，议员或公民对其有异议的，可按要求发起公投。“倡议性公投”是公民自下而上发起的公投，公民借此自主提出修改法律的议程。“倡议性公投”还可分为有“约束力的”和“咨询性的”，前者是指公投产生的结果必须被遵循，后者是指公投结果仅仅供参考，议会有权决定是否采纳公投结果。表1总结了西欧国家的公投机制类型。经过统计可发现:“被动触发模式”的国家都通过宪法规定了触发公投的条件和标准，均设置了“强制性公投”或有约束力的“倡议性公投”，议会对公投没有主动权和控制权；“主动控制模式”的国家并没有强制性公投规定。设有选择性公投规定的国家，发起权也掌握在议会手中。设有“倡议性公投”规定的国家，公投结果都是咨询性质的，议会可以不采纳公投结果；对公投机制没有明确的法律规定的国家，议会可以发起“临时性公投”。“主动控制模式”国家的议会或政府掌握着公投的发起权和对公投结果的决定权，民众通过公投参与政治决策的机会相比“被动触发模式”要小得多。

表2总结了西欧国家二战后举行公投的次数。统计可见，“主动控制模式”国家举行公投的次数远远低于“被动触发模式”的国家。也就是说，西欧各国由政党政府自主发起的公投次数并不多，公投多是“被动触发模式”下发起的，多是由于符合宪法规定而自动触发的公投和民众根据法律条款发起的倡议性公投。可见，关于公投的初始制度是具有决定性的。“主动控制模式”国家即使在20世纪70年代后公投数量开始增多，也是有限的；“被动触发模式”国家公投频繁的原因主要在于公投初始的制度设计。所以，瑞士、意大利等国公投众多的原因不是所谓的政治社会环境的变化，而是因为其法律制度给予公投发生更多的可能性。各国关于公投初始制度的不同也解释了为什么面对相似的环境变迁，一些国家相对较多而另一些国家仍鲜有发起公投。

针对不同公投模式的国家，我们考察政党政府举行公投的原因应有不同的方向。“被动触发模式”国家的公投源自于宪法法律的规定，因而追溯制度起源、理解彼时政党政府引入公投的原因是根本;对于“主动控制模式”的国家，我们则需要分析每次公投发生的具体情境。

关于具体哪些因素导致了公投的制度化，现有文献并没有提供明确的答案，当然也不存在一个普适性的理论可以解释所有国家公投的原因。尽管如此，我们仍可以通过典型案例研究来总结一些关于公投的规律性认识。瑞士和英国分别被本文选作“被动触发模式”和“主动控制模式”的典型。瑞士是西欧国家中举行公投最频繁的国家，主要原因在于其宪法法律中的初始规定;英国是一个绝对的议会主权国家，每次公投的发起和结果采纳权在法理上都归属于议会。剖析瑞士公投机制的创设过程和英国诉诸公投的决策过程，对于理解政党违背“权力维持”惯性而进行“权力转让”的行为逻辑具有重要意义。

三、瑞士的公投机制 

瑞士是当前西欧乃至全球公投机制设置最丰富的国家，包含“强制性公投”“选择性公投”和“倡议性公投”三大类型。瑞士的公投机制属于“被动触发模式”，大多数公投是因宪法规定自动触发的，或由选民自下而上主动发起。虽然瑞士具有悠久的地方直接民主实践传统，但将地方性的经验上升为国家层面的正式制度并非自然而然的过程，而是政党之间长期博弈与互相妥协的结果。

（一）分散的政党体系与“强制性公投”机制的引入

1848年《瑞士联邦宪法》的颁布标志着瑞士作为一个新的联邦制国家正式诞生。这部宪法对公投作出规定，确立了强制性的公投机制。宪法规定，宪法修正案必须交由全部选民和全部州进行公决，获得双重多数投票后方可被视为通过。这对于致力于进一步集中联邦权力的“自由—激进派”而言并非一个有利条款，因为这意味着此后若要扩大联邦政府的权力范围势必要修宪，而修宪的决定权不再掌握在议会手中，而要过公投的“难关”。那么，作为国家创建者、垄断着议会的“自由—激进派”为何会通过这一会限制自身的法案，我们需要从当时瑞士政党结构体系出发寻找答案。

瑞士长期以来是一个松散的邦联，各州享有主权，可以自立宪法，拥有不同的政治制度和治理模式。瑞士的政党也起源于各州，以州为发展据点，自然以州的利益为先。在一个政党的内部，不同州的分支在思想上和行动上经常存在分歧，且常以违反州的利益为由反对政党的全国性组织的决定。“自由—激进派”出于对新的统一国家、自由制度和自由经济的支持而团结起来，也因个性、地域和意识形态倾向而面临分裂。因此，各州的“自由—激进派”代表为维护州的利益，支持各州拥有公投决策权。与之对立的保守派虽然战败，不得不同意建立联邦政府，但在其原本所主导的州依然保持着稳固权力。也就是说，“自由—激进派”虽然赢得了内战，但内部无法达成统一意见，外部面临着强大异己势力，为了巩固胜利成果，它不得不进行妥协。

“强制性公投”机制确立后，“自由—激进派”为了在此后的公投中维持优势，他们拒绝取消对选民资格的财产限制，因为维持原有选民资格标准更有利于其在公投中获胜。但早在19世纪30年代，“自由—激进派”积极倡导直接民主、男性普选权和废除特权，并因此赢得了民众拥戴。而获得政权后其态度却发生了颠覆性转变。可见，政党对公投的态度并不取决于其意识形态，而是政党在政治格局中的相对地位和政党利益，取决于公投对于政党的“工具性价值”。

（二）交易性妥协: “选择性公投”机制的引入

在立宪建国后，保守派虽然承认了瑞士联邦政府，但仍然不满“自由—激进派”长期垄断联邦的局面。19世纪60年代，在欧洲民主运动如火如荼之际，瑞士的保守派也趁机发起运动，他们以反抗政治霸权为由，要求各州和联邦政府拓宽公投机制。他们声称，“自由—激进派”的代议制是精英主义的，与人民的利益相违背，只有更多的直接民主才是正确的方向。这些言论得到了民众的广泛支持，保守派在伯尔尼和弗里堡重新掌权，在日内瓦、提契诺、瓦莱士等州的主导地位进一步得到巩固。与此同时，新的政治势力也在各州萌发，社会主义者、农村民粹主义者等多个政治团体都试图通过公投来扩大自己的政治影响力。在这种背景下，联邦少数派建立了统一战线，以此增加其作为弱势政党参与政治的机会。天主教保守派领袖菲利普·塞泽尔曾总结道：“旧秩序崩溃后，除了纯粹的民主，没有其他东西能为我们提供未来和正义。”此时，公投成为瑞士少数派掣肘多数派的重要手段。

与此同时，在联邦政府中仍保持优势的“自由—激进派”则专注于通过修改宪法进一步扩大联邦的权力范围，因为一旦联邦权力得以扩张，作为联邦主导者的“自由—激进派”的权力也将随之扩张。但这些关于加强中央集权和加强联邦政府对市场经济、基础设施建设、社会保障制度等统筹干预的修宪议案均遭到了保守派和其他少数派的强烈反对。1872年，为了使扩张联邦权力范围的宪法修正案能顺利通过，“自由—激进派”将少数派要求的“选择性公投”机制纳入宪法修正案，与扩大联邦权力的条款捆绑在一起，几经拉扯，最终在修宪公投中获得了一部分保守派的支持。1874年宪法修正案的通过，使“自由—激进派”如愿扩大了联邦的权力范围，但同时赋予瑞士公民“选择性复决权”，即在联邦法律公布后的100天内，获得50000名选民签名或8个州的提议便可就联邦的修法进行复决。这意味着即使法律在议会通过后，反对派也可以利用复议权重新将其冻结，再提交民众进行二次公投。这一机制削弱了联邦对立法和修法的控制，是有利于弱势政党的。双方在1874年宪法修正案中各有所得，也各有所失，足以见得“选择性公投”机制是双方博弈与妥协的结果。

（三）策略转换: “倡议性公投”机制的引入

20世纪60年代民主运动后，保守派在联邦议会中的地位一直保持着稳步增长态势，20世纪70年代寻求进入联邦委员会但遭到“自由—激进派”的抵制。为此，保守派进一步利用选择性公投不断对“自由—激进派”的政策进行“还击”。同时，新锐政党社会民主党也积极使用选择性公投提高自身的影响力。由于缺乏思想上的凝聚力和组织上的一致性，各州的“自由—激进派”在面对两党带来的冲击时仍各自为政，自寻出路。一些州的“自由—激进派”与保守派联合打压社会民主党，另一些州则拉拢社会民主党共同打击保守派，一盘散沙的“自由—激进派”在此情况下更加式微。保守派、社会民主党等一直努力推动“倡议性公投”以增加自身的议程塑造力和影响力，而“自由—激进派”则一直持反对态度。这种拒绝被少数派宣扬为专制，引发了民众的普遍不满。

遭遇内外危机的“自由—激进派”在新的党领袖埃米尔·弗雷的领导下开始团结起来。弗雷意识到，在保守派和社会民主党的双重威胁下，公开反对“倡议性公投”不是明智之举，这不仅有损其政党形象，还会导致政治对手进一步的联合和壮大。为此他开始转换策略，扩大政治联盟，通过联盟内部的政治交易和妥协达成目的，使一些利益冲突能在公投之前通过政党间协商得以解决。影响力强大且同属于右翼政党的保守派成为其拉拢的首要对象。1891年，保守派领袖约瑟夫·泽普被邀请加入联邦委员会，打破了“自由—激进派”对联邦委员会7个席位的垄断。转换策略后，保守派利用“倡议性公投”针对“自由—激进派”的情况得到了缓解，“自由—激进派”也同意将“倡议性公投”机制引入宪法修正案。由此，瑞士联邦的三大公投机制正式确立。“倡议性公投”机制允许选民提议拟定具体的宪法条例，条件是选民在18个月内收集10万个签名，而选民所倡议的议案需经过公投获得双重多数通过才能被采纳。

公投机制是强势政党换取短期利益目标的工具和手段。在瑞士，强势政党通过引入公投，换取其他政党在其他方面的妥协与配合，公投机制是政党理性选择的结果。“自由—激进派”虽然实现了短期目标，但从长期来看，依然没能维持其原有的强势地位，议会垄断权力被打破(从原来的“一强独大”到现在的“四强并存”)，其中一个重要原因就是公投机制的引入与发展。对于原本的弱势政党而言，拓展公投机制的主要目的是制约强势政党权力、实现自身扩张，但当这些弱势政党发展壮大为优势政党后，其所推动设立的公投机制又成为其他弱势政党挑战它们的工具。公投机制的引入和发展是瑞士政党在短期权力目标驱动下理性选择的结果。

四、英国的“脱欧”公投

英国是一个议会主权至上且实施软性宪法的国家，法律没有对公投的使用条件和范围作出规定，是典型的“主动控制模式”的公投机制国家，公投的规则清晰明了:议会将决定何时因何事举行公投且是否采纳公投结果。在英国两党制体制下，执政党一般是议会多数党，因而就是控制公投的最关键行动者。

在多数情况下，英国的政治精英能够在议会内部达成一致，避免将民众纳入政治决策的过程。但迄今为止，英国共举行过三次全国性的全民公投，其中两次是关于是否留在欧盟（欧共体）。这种“反常”的决策是在怎样的情境下产生的，执政党又为何作出这样的抉择呢?我们以备受关注的两次关于欧盟（欧共体）的公投为对象进行分析。

（一）威尔逊的“筹谋”与 1975 年欧共体公投

1975年6月5日，在正式加入欧共体的两年半后，英国就是否继续留在欧共体进行了全民公投。从1961年开始申请到1973年正式“入欧”，英国经历了10多年谈判，两次被法国总统戴高乐拒绝，为何在千辛万苦“入欧”不久后，工党政府又要就是否留在欧共体进行公投？

英国正式加入欧共体后不久，西方国家就因为石油危机等原因开始进入了经济衰退期。英国的GDP增长率经历了大跳水，从1973年的6.5%转为1974年的－2.4%和1975年的－1.4%;期间，英国的通货膨胀率分别达到了9%、16%和24%。面对经济危机和民怨沸腾，工党将物价飞涨、失业率高涨等一系列问题通通归结为由保守党政府谈判的“入欧”条件不利。工党在1974年的竞选宣言中提出就是否保留欧共体成员资格进行全民公投，以此作为笼络人心、打压对手的主要筹码。威尔逊说:“我们对民主权利的真正关心与保守党的态度形成鲜明对比。在20世纪的和平时期中最重大的一项决定上——英国加入共同市场，英国人民没有机会就他们是否同意保守党政府的条件进行表态……只有工党承诺将作出这一独特决定的权利交予人民。”这就将保守党界定为作出了错误决策的“独裁者”，是引发经济危机的“罪魁祸首”，而工党则是英国经济“拯救者”和“民主守卫者”。

希望英国留在欧共体的工党成员大多不赞成举行全民公投，公投的支持者主要是那些希望退出欧共体的人，特别是工党的左派，他们希望工党重新执政时采取社会主义的方法来建设国家，而这一目标很难与欧共体的政策相适应。在影子内阁时期，工党就已经因欧共体问题产生了分裂，三分之一的议员反对共同市场，三分之一的议员选择中立，另外三分之一的议员则表示支持。欧共体问题不仅是两党之间的政治“皮球”，同样是工党内部斗争的关键议题。公投似乎成了解决党内分裂的最后方案，“当政客们担心某个问题的决定可能会导致一致性的政党、联盟破裂或选民内部分裂时，他们可能会发起全民公投，以此来改变决策，避免对结果负责或受到指责”。民意调查组织尤格夫主席彼得·凯尔内尔在2010年向英国上议院宪法特别委员会的汇报中证实了这一点:“1975年决定举行是否留在欧共体的公投……是为了团结工党。”

威尔逊的另一方面用意在于，他清楚欧共体的其他伙伴并不希望英国“脱欧”。英国作为具有全球影响力的大国和联合国常任理事国，可帮助欧共体提高全球影响力和话语权;英国与欧洲许多国家保持着紧密联系，英国留在欧共体有利于增强欧共体的向心力和欧洲一体化的吸引力;作为欧共体最大的经济体之一，英国为欧共体提供的预算净贡献亦十分可观，英国离开将对欧共体的预算造成较大影响。因此，工党以“若谈判成功则鼓励民众支持留欧”为筹码，掌握了与欧共体谈判的主动权。只要工党政府谈判取得一些相比于保守党有所改善的成果，即可向国民有所交代。

事实上的确如此，与欧共体谈判后，工党大力宣扬其取得的胜利，而一些保守党党员和“疑欧主义者”并不认为这是实质性的进展，甚至认为这仅仅是工党为了政绩进行的“逢场作戏”。但从公投结果看，工党关于重新谈判成功的说法是受到选民认可的。事实上，作为曾经申请“入欧”的领头人，威尔逊选择公投自然并非为了真的“脱欧”。在公投前，威尔逊政府也是“支持留欧”的，他此前对保守党政府谈得的“入欧”条件的反对很大程度上是战术性的，是出于赢得竞选的目的。甚至有人认为，如果当时是威尔逊来谈判，他也会接受那些条款。英国1975年关于是否留在欧共体的公投，更多是工党为了赢得大选、解决党内分裂的“自利”行为。

（二）卡梅伦的困局与 2016 年“脱欧”公投

2016年，英国人民再次就是否留在欧盟的问题进行了公投，但此次公投的发起者换成了保守党政府。1988年9月，英国首相撒切尔夫人在比利时布鲁日欧洲学院发表的关于反对欧洲货币联盟计划（欧元）的演讲被视为保守党从“亲欧”走向“疑欧”的重要转折点，党内的“疑欧”势力开始崛起。英国的政治精英更多将欧盟问题视为政治工具，他们会根据公众情绪和选举收益提出不同的主张:曾极力申请“入欧”的威尔逊在保守党成功申请“入欧”后，转而成为发起1975年公投的“疑欧者”。而在威尔逊宣布公投时，时任保守党党魁的撒切尔夫人称公投是“独裁者和煽动者的阴谋”，并极力争取留欧。但1990年的她已然转变为“疑欧”主义者，并希望就欧盟单一货币体系问题进行公投。20世纪80年代，原本持“亲欧”立场的保守党转变态度后，扬言“脱欧”的工党转而主张加强与欧盟的合作，开始向欧盟示好。在工党转变为“亲欧”态度后，保守党的“疑欧”倾向也越加明显，其中不免有政党为了保持政策差异性以吸引选民的原因。

随着欧洲一体化程度的加深，保守党的“反欧”情绪不断高涨。它们批判欧盟在政治、经济、军事等方面的大跨步一体化，认为这导致了国家权力从伦敦到布鲁塞尔的转移和英国独立性的丧失，导致了欧洲大陆传统对英国身份与文化的侵蚀。此外，在欧债危机的影响下，英国对欧盟的出口额开始呈负增长，英国还需要为救助其他欧盟成员国而不断买单，“疑欧派”质疑英国在欧盟的“经济收益”已严重不足。尽管“疑欧派”在卡梅伦领导的保守党内已成为主流，但保守党在欧盟问题上依然是分裂的，因为他们的“疑欧”程度是不同的。在2010年大选后产生的保守党议员中，有49%是“温和疑欧者”（不支持继续向欧盟转移权力，但也拒绝“脱欧”)，21%是“潜在脱欧者”(希望“脱欧”，除非谈判获得更好的留欧条件)，11%是坚定的“脱欧者”(不管条件如何都希望“脱欧”），坚定的留欧者仅占10%，其余9%是中立派。以卡梅伦为代表的保守党领导层大部分属于“温和疑欧派”，他们并不希望英国退出欧盟，而党内的“脱欧派”则数次反对卡梅伦，要求举行公投并在欧盟预算问题上采取更为强硬的态度。卡梅伦面临两难选择:一方面，如若失去“脱欧派”议员的支持，保守党政府可能将难以为继;另一方面，卡梅伦还必须照顾其政治盟友自民党的“亲欧”态度，以保持执政联盟不瓦解。为此，通过全民公投以暂时搁置欧盟问题成为团结党内和执政联盟、确保卡梅伦的领导地位的最佳方式。2013年1月23日，卡梅伦宣布，如果保守党能够连任则在2015年大选后举行全民公投。他同时提议英国通过谈判推动欧盟的改革。卡梅伦的“方案”与威尔逊如出一辙。

卡梅伦2013年许诺公投是为了2015年的大选作铺垫。如同保守党内部对欧盟的分裂态度一样，尽管越来越多的英国民众对欧盟持怀疑态度，但并非所有“疑欧”的人都支持“脱欧”，支持留欧的民众比例也不少见(见图1)。为了避免“开罪”于任何一方选民，宣布公投以在欧盟议题上保持中立为明智之选。同时令保守党感到担忧的是，其右翼选民正在被主张“脱欧”的英国独立党所吸引。民调数据显示，在2010年大选中支持过保守党的选民中，转而支持英国独立党的比例持续增加，从2010年的2%增加到了2012年的12.1%。根据2012年民调数据，支持英国独立党的选民中有43.5%曾在2010年大选中投票支持过保守党。两党的选民存在较大重叠，保守党流失的支持者很大一部分转向了英国独立党（见图2）。英国独立党给保守党造成了不小的压力，进一步推动了卡梅伦诉诸全民公投以消除欧盟议题在保守党选民中的“动摇影响”。

2015年5月，卡梅伦带领保守党在大选中赢得大选，同时开启了与欧盟的谈判进程。卡梅伦利用公投承诺对谈判施压，他对布鲁塞尔提出了一系列要求，包括拒绝加入欧盟计划建立的“更紧密联盟”、加强各国议会的权力、削减欧盟移民的福利待遇、不能将推进金融联盟的措施强加于非欧元区国家等。卡梅伦还警告他的欧洲同事们，除非他的改革要求得到同意，否则英国可能会退出欧盟。卡梅伦的要求虽然没有被欧盟全然接纳，但欧盟还是作出了一些妥协。2016年2月，英国与欧盟最终达成了协议，然而这份协议并没有打动保守党内的强硬“脱欧”派，6名内阁部长仍决心发起“脱欧”运动，他们驳斥卡梅伦的协议是空洞的，认为继续留在欧盟对英国不利。

同样选择用公投进行“豪赌”的卡梅伦没能像威尔逊那样幸运地等来期待的结果。公投结果显示，超过半数的投票选民选择“脱欧”（51.89%），卡梅伦随即宣布辞职。导致这一结果的原因是多重的，除了经济危机、难民危机等造成了英国民众对欧盟的疏离，媒体对民众观念的塑造也是一个重要因素。在2016年公投前的几年时间里，英国的各大主要媒体不断指责欧盟是导致英国经济衰退、社会矛盾等问题的“罪魁祸首”。公投前，媒体对“脱欧”可以获得的“好处”进行了铺天盖地的宣传，其中不少是歪曲事实的误导，而这些信息远远盖过了关于“脱欧”后果的宣传。在以“自利”为第一目标的恶性政党竞争下，资本与政治力量完成合谋，各方倾尽手段博取眼前的胜利，公共利益被忽视。最终，资本与政治合力更强的一方获得了更多信息铺设的机会、掌握了更多话语权，在公投中获得了更多胜算。公投被视为修复西方代议制民主危机的“强效补丁”，但事实上，当政党自利超越公利、当政党竞争埋没政治共识，不论是大选还是公投，都将成为政党的斗争游戏而侵蚀民主意涵。

五、理性选择下的“工具性自利”

原本掌握决策权、控制着政治议程的西方政党政府为何会引入或使用公投机制，将决策权转移出去？西方学界普遍认为，这是政党政府为了回应选民的需求、进一步深化民主政治发展而进行的自主革新。但通过观察瑞士和英国的情况我们发现，政党引入或使用公投的直接目的并非如其所称的“践行民主”，而是理性选择下的“工具性自利”的结果，即公投能否满足政党的“自利”需求，看似“主动释权”的公投背后依然是政党审时度势的理性谋划。

唐斯道出了西方政党的第一行动逻辑，在西方竞争性政党制度之下，政党是“为了赢得选举而制定政策，而不是为了制定政策去赢得选举”。在瑞士，不管是强势政党还是弱势政党，它们对公投的态度都遵循利益首位原则。弱势政党是引入公投机制的主要倡导者，其目的是利用公投遏制强势政党、提升自己的相对影响力，从而获取更多权力;强势政党作为既得权力者，虽不愿主动接纳公投、进行权力转让，但为了换取弱势政党的合作而维持执政地位，接纳公投机制成为其执政困境中的次优选择。在英国，两次“脱欧”公投都是在相似的情境下发起的:经济危机激发了民众的不满，“疑欧派”将危机与欧盟问题捆绑起来，以“疑欧”作为拉拢选民的“卖点”;民众“疑欧”情绪的高涨转而加剧了党内的“疑欧”强度，强硬派主张“脱欧”，领导层主张通过谈判改善条件以继续“留欧”;党魁为了继续保持党内领导地位只能诉诸公投，以此弥合党内分裂。此外，两党承诺公投的时间都发生在下次选举之前，它们都借此给对手冠上了“独裁”的帽子，同时为自己贴上“还政于民”的招牌以收割选票。因而，诉诸公投是英国两党为了解决严重党内分歧同时拉拢选民而作出的利己选择。另外，在两个案例中我们都发现，政党对公投的态度会因为情境变化而变化，原本反对公投的政党会因为身处困境而接受公投，而原本推崇公投的政党也可能会因为利益变化不再支持公投。所以，公投本身不是政党的目的，通过公投获得利益才是。

无论是引入“被动触发模式”的公投机制，还是在“主动控制模式”下使用公投，掌握权力的政党并不是自觉自主地将决策权转让给民众，只有在公投机制可以解决政党眼前的困境、满足政党利益与需求之时，才会策略性地接纳公投。萨托利说，西方民主之所以陷入危机是因为“我们并不看重真正的民主，我们看重的是那个分配利益、满足需要的国家……因为我们软弱，我们利欲熏心”。驱使西方政党政府接纳公投机制的最直接动机并不是所谓的“民主信仰”，而是理性计算下的“工具性自利”。

20世纪以来，西方政党呈现出许多新的变化并不断显露出衰败之迹。对公投机制的工具性使用越来越成为西方政党在危机中“自保”、实现“自利”目标的重要手段。一是政党目标“功利化”。政党以“赢得选举”为唯一核心目标，政党是否深入社会、是否拥有完整而扎实的组织结构或充足的党员数量已不再被重视。许多西方政党党员凋零、组织涣散，已成为个别政治精英的参选工具。政党精英们热衷于通过电视和网络等媒体进行“包装”与“营销”，越过政党机制直接向大众施加影响。在此前提下，公投造势成为政治精英进行自我宣传的一种“捷径”和运筹选举的有效“砝码”。二是政党能力“弱化”。政党的“社会影响力与认同度”削弱;政党传输与代表社会多元诉求的“代理与代议功能”淡化;政党统合碎片化的内部派系、达成一致目标的“领导能力”式微;政党应对和处理各类危机局面的“治理能力”不足。在经济危机、难民危机、合法性危机的泥沼中，各政党束手无策，在犯难关头使用公投转嫁决策责任逐渐成为其明哲保身的选择。三是政党意识形态“极化”。反建制的民粹主义政党在西方政坛崛起，它们依靠肆意抨击既有体制与传统政党来博取民众的眼球，却也无法提出真正有效的替代方案。两极化的政党体系塑造了撕裂的议会，由于达成共识的日趋困难，为结束无休止的争论，政党也只得“偷懒”将选择权交给民众。除了上述的英国和瑞士案例，西方政党出于“工具性自利”动机而选择公投的情景还有许多。例如，纯粹为了迎合选民或吸引选民的注意力，为了阻碍代议机构推出的异己政策，为了结束无休止的政党间辩论，为了应对合法性挑战，为了逃避决策的责任，等等。

通过纯粹的“多数主义”的逻辑，公投似乎总能给予许多复杂问题最简单明了的答案。然而，公投是否是解决一切问题的最佳方案?公投是否能真正解决西方的民主危机、政党危机?这些问题依然值得怀疑与商榷。从现实来看，公投并不是一个一劳永逸的方法，公投引发的问题同样屡见不鲜，英国“脱欧”公投的“后遗症”仍在持续发作，瑞士的“禁建宣礼塔”公投、“罩袍禁令”公投等也引起了广泛争议。公投作为一种决策手段，无力从根本上改变西方政党“自利”导向的行为模式；相反，作为“核心玩家”的政党，在公投的发起、竞选与执行的整个过程中，无时不刻不在施加影响。若政党无法摆脱各自为政、恶性竞争的僵局，确立起共同目标与理想，则真正的公益将在无休止的政党之争中沦为牺牲品。

责任编辑：方南

一审：万志高  二审：牛铮  终审：肖伟林

文章来源：《经济社会体制比较》2023年第4期