林红：驯服民粹——现代国家建设的征程
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林红，中国人民大学国际关系学院副教授、硕士生导师，主要研究方向：当代中国政府与政治，台湾问题与中国对外关系，公共政策学等。
民粹主义运动是一种被诅咒被唾骂的政治现象，在数百年之久的现代国家建设过程中，人们把政治崩溃、民主倒退、社会失序等种种罪过归咎于它。那种以为它只属于十九世纪中期的俄美或是二十世纪中期的拉美的想法完全是一种天真的假定，因为在二十一世纪的今天，在号称已有成熟的宪政民主的欧美，或者正在集权与民主之间彷徨的阿拉伯国家，它又同时再现，“占领华尔街”和“阿拉伯之春”两场运动不约而同地被打上了民粹主义的底色。
关于民粹主义，有两个事实必须面对，其一，国家建设事实上是一个起点不同，但没有终点的政治进程，民粹主义在这一进程的任何一个环节都可能出现，无论是在民主转型、民主巩固或更进一步的民主成熟阶段，民粹主义都有机会。其二，一种广泛而深刻的信念始终是民粹主义的沃土，“未来是一张白纸，只有人民能够在这白纸上写字”。自从有民主这种东西以来，没有一个代议政体能够成功地将这种直接民主的冲动妥当地纳入体制之内，没有一个国家有底气说自己已终结了民粹的扰乱。但是，驯服民粹，又何尝不是这些所谓稳定国家或变革国家孜孜以求的梦想呢？
由此，人们不得不在现代国家漫长而充满变故的建设过程中，与民粹主义展开“一场激烈而不能肯定取胜的斗争”（D.Rustow语）。
一、民粹主义对转型时期国家建设的挑战
一般认为，由于成熟稳定的民主国家在国家建设方面已经完成了政治制度化建设，民主的政治文化已成熟，经济发展也达到一定高度，所以民粹主义运动即使偶尔出现，对国家体制本身应无大碍，反而可以促使政治精英思考国家发展方向是否在正确的轨道上。但是，在转型国家，情况大有不同，“民粹主义民主作为多元民主的敌人，它经常被看作一种隐性的威权主义”（Andrew Heywood， Political Ideologies： An Introduction. Second Edition， Macmillan Press Ltd.， 1998， p.301），民粹主义与多数暴力或专制独裁的复杂关联，使它有可能将国家建设导向一个非民主的方向。
现代国家建设是一个复杂而漫长的进程，需要完成诸如法治体系建构、社会利益整合、民主文化培育等多方面任务，这个过程会有诸多的干扰因素出现，其中，民粹主义的危害尤其严重，民粹主义对转型社会民主化之路的破坏并不简单地只是一种“隐性的威权主义”。
第一，民粹主义是民主崩溃和法治危机的根源之一。
民主政治是现代国家主要选择的制度形式。要建立并运行这种制度，需要有相应的条件。但是，“即使在领土独立的民族国家当中，具备健全完善之民主政府的条件者也很罕见，这条件指的是，一个享有合法性和全民同意的既存国家，并且有能力调解国内各团体的冲突”（《霍布斯鲍姆看二十一世纪》，中信出版社二零一零年版，106页）。以宪法为核心的法治体系有助于国家强化调解国内冲突的能力，但是崇尚简单政治、反制度的民粹主义在削减着国家的冲突解决能力。
对于转型国家要经历的宪政建设而言，民主巩固要比民主转型困难得多。因为后者只是成败在此一举的制度创建问题，前者则要把这种制度整合进国家建设的整个进程中。事实上，由于民粹主义的无处不在，它不仅在民主转型阶段为威权还是民主的选择增加难度，而且在民主巩固阶段，它则可能带来民主倒退甚至民主崩溃。在绝大多数情况下，民主崩溃的原因在于政变、内战等专制或不民主的方式，但是，法治危机也可能来自民主的无限扩张，这正是美国开国领袖们早已洞见的民主的内在危险。在两次世界大战期间，欧洲国家也经历过民主崩溃的过程，最典型的例子是魏玛共和国通过民主选举把希特勒选上台，而这个民选的独裁者紧接着就把法治体系废除了。一些自由派精英据此认为，民粹主义在本质上是“亲法西斯主义”的，是政治理性的死亡，是以盲目的乌托邦狂热为借口出现的反叛（Slavoj Zizek，“Against the Populist Temptation”， Critical Inquiry， Vol.32， No.3， Spring 2006，p.553）。
民粹主义持坚决反代议制民主的一贯立场。在民粹主义领袖及其支持者那里，代议制就是相互倾轧、政治分裂的代名词，根据这种民粹主义的直接民主逻辑，在国家建设问题上最极端的主张就是废除各种既定的政治制度，代之以各种群众性政治组织。例如一九五三年，埃及的纳赛尔领导新政权废除了当时全国的所有政党，代之以一系列有组织的声称代表全体人民意愿的群众性组织如“解放阵线”、“民族联盟”和“阿拉伯社会主义联盟”等。当然，阿拉伯国家曲折的民主化之路与它们的宗教文化和种族政治有关，也许亨廷顿所说的宗教与政治、精神王国与世俗王国没有截然分离的文化，不“适合民主制度”算是某种偏见，但很显然，当终极目标的色彩浸透了所有的具体政治行动的时候，妥协或渐进的改革就变得几乎不可能，大众能接受的只会是简单直接的政治，没有任何繁复的制度和程序。
民粹主义有自己的民主追求，但它的急躁使得它对法治形式和法治机制缺乏耐心，把它们视作民众和政府之间的障碍。它要求政府即时而确定地对民众的意愿做出反应。当这样一种急于求成的精神广泛蔓延时，宪政秩序难以获得它必需的一致同意，危机自然会出现。
第二，民粹主义是阶级对立、精英与大众尖锐对抗的根源之一。
从定义上说，民粹主义是一种否定现象，一种建立在拒绝之上的现象，反抗与斗争是它的基本内容。它与代议制斗争，与精英斗争，与作为个体的人民作斗争。齐泽克从哲学层次上分析过民粹主义的“好斗性”。他认为，当一系列的“民主”诉求如社会保障、医疗卫生、降低税收、增加就业或反战等与一系列同类的事件结合起来时，民粹主义便产生了，这种结合最重要的成果是产生了作为普遍政治主体的“人民”。民粹主义的杀伤力不在于这些诉求的实质性内容，而在于一种实实在在的事实，即“人民”成为政治主体，而且所有不同形式的、特定的斗争和对立都可能成为“我们”（人民）和“他们”之间进行的全球对立斗争的组成部分（同上）。由于这种“人民”与不同敌人（他们）作战的斗争要致力于获胜，在手段的选择上有可能完全是反民主和非民主的，比如残暴的种族主义和反犹太主义等因素也可能被整合进民粹主义的实践中，自由主义精英就常常把民粹主义与群众暴力、暴力政治联系在一起。
如果一个国家中存在经久不衰的民粹主义斗争传统，对于民主政治来说是个最险恶的环境，国家不得不将主要精力用于处理民粹主义挑动的各种冲突关系，比如政府与人民、大众与精英、精英与精英甚至本国人与外国人之间，这使得法治建设和维持十分艰难，充满变革或革命的风险。在另外的情形下，如果一个国家选择了威权而不是民主，民粹主义同样会发挥威力，国家的威权领袖通常除了拥有克里斯玛式的领袖魅力外，还善于利用民粹力量来巩固政权，带领着人民与本国反对势力斗争、与外国反对势力斗争。
然而，民主的理念和激烈斗争的精神在本质上是相互冲突的。虽然哈贝马斯试图找出这两者的关联，但是，尼采和施密特所坚持的——崇尚无畏精神的斗争冲突会终止民主及其主要法则，似乎更为现实所证明。民粹主义主张斗争，反对阶级妥协，反对与精英或权贵妥协，它追求的公正平等或大众民主绝对地排斥了精英阶级。而民主政治需要妥协精神，“民主制是一种稀少而不稳定的选择，稀少是因为它需要一种阶级妥协，不稳定是因为它建立在阶级妥协之上”（[美]埃尔斯特、[挪]斯莱格斯塔德：《宪政与民主》，三联书店一九九七年版，89页）。阶级妥协的确不可靠，但却是民主制仅能依赖的。民主政治发展需要一个稳定的公民社会秩序，需要可以协商调解的阶级关系，需要将社会运动纳入制度规范之中，但是民粹主义天生的反制度和反精英特性使得社会陷入持续的对抗之中，阶级关系难以调和直至社会失序。
第三，民粹主义的非理性和不宽容会破坏民主政治的文化与价值基础。
在转型国家中，民主化之路要稳当顺利，更重要的是文化与价值层面的支持，即需要有崇尚民主的政治文化和理性宽容的道德资源。事实上，妥协本身就是一种理性精神的体现，但是民粹主义种种特质决定了它无法宽容和理性地处理与制度的关系、与其他社会阶级或集团的关系。
民粹主义唯一地依赖集体意志的支持，诉诸大众情感与偏好，对于需要在大众中产生广泛影响的主张与思想，其威力取决于它所唤醒的情感而不是它们的真实含义。在哗众取宠的群众氛围中，集体非理性得到了最大限度的呈现，最极端的主张最有市场，声音最大的人最有号召力，在这里，理性不是一种必要的价值，因为它不能立即争取民意的力量，因为分析与说理、思辨与论战都无助于激发大众的热情。
值得注意的是，在民粹主义那里，“人民”只是建构出来的概念，是一个整体取向的集合概念，民粹主义本能地仇恨个性、个体、个人权利，不管是富人的还是穷人的。它颂扬大众民主，崇拜作为整体的平民或人民，在具体实践中无视对个人权利的尊重和保护，甚至认为为了整体利益应该牺牲个体利益。比如当年的俄国民粹派声称非常崇拜农民，但它实际崇拜的是“村社”这一传统的集体组织，他们认为那些主张单干的农民是“最危险的敌人”。大众与精英是不相容的，整体利益与个人利益是相排斥的，这构成了民粹主义的不宽容性和排他性。
由此看来，民粹主义所崇扬的整体主义价值与现代法治所维护的个体价值与个人权利是格格不入的。哈耶克曾说：“如果社会或国家比个人更重要，如果他们自己的目标独立于个人的目标并超越个人目标的话，那么，只有那些为社会所具有的共同目标而努力的个人才能被视为该社会的成员。”（[英]弗里德里希·哈耶克：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社一九九七年版，136页）他描述的正是民粹主义鲜明地坚持的价值立场，民粹主义无视个体价值进而有选择性地决定成员的做法表达的是一种不宽容的价值观，与现代民主所依赖的文化多元主义完全不符。
二、驯服民粹：“一场激烈而不能肯定取胜的斗争”
民粹主义是一种具有历史复发性的社会政治现象，直至今天，民粹主义大规模出现并对现行制度形成重大冲击的可能性仍然存在。“从本质上看，民粹主义不是一种简单的落后的象征，它是民主投射下来的一片阴影。”（Margaret Canovan，“Trust the People！ Populism and the Two Faces of Democracy”， Government and Opposition， 19（1984）， p.2）只要民主仍然被看作值得追求的制度模式，民粹主义就可能出现，民粹主义与民主政治如影随形，不曾分离。而在世界各国不尽完美的民主实践中，“只要存在相当数量的公民对现实政治的不信任和对政府的失望，民粹主义便获得生长的必要条件”（俞可平语）。
而民主本质上是一种手段，即一种哈耶克所说的保障国内安定和个人自由的实用手段。因此，民主最多只是一种把公共偏好转化为公共政策的决策程序或机制，如果没有公众方面的积极参与，这一机制不可能产生预期的政策结果。但是，在许多转型国家，民主制度在政权层面建立起来了，广大民众却对民主规则和民主秩序存在着诸多怀疑，特别是一些新生的民主政权经历了几次选举实践后，爆发了一系列矛盾，比如严重的选举舞弊问题，政治精英对民主选举的操纵等等。“威权的垮台大快人心，使人豪情满怀……而民主的运作和新民主政府在解决该社会所特有问题上的失败又会导致对民主的冷漠、挫折和幻灭。”这是亨廷顿描述的悲观情景，卡尔和施密特则直接将拉美式的民主转型方式描述为初生的民主被作为人质，被“冻结”而无力走向巩固。事实上，随着民主阵营的扩大和普选权的深入人心，民粹主义作为代议民主制的最古老和最有力的挑战者在不断发展。
对于追求民主法治的国家来说，这注定是一场激烈的斗争，一场难以确定谁将获胜的斗争。驯服民粹，这几乎不可能的任务代表着民主政治的价值追求，它希望国家致力于构建一种宪政与民主、大众与精英、国家与社会都均衡发展的理想的政治生活。为此，以下三方面的努力尤为重要。
首先，致力于建设良好的法治体系，帮助民众克服直接行动的冲动。
民主政治要把自己从民粹主义的诱惑中拯救出来，需要某种形式的法治，“人民主权并不是通过民主而是通过某种契约来维护的”（[美]埃尔斯特、[挪]斯莱格斯塔德：《宪政与民主》，三联书店一九九七年版，151页）。当前流行的民主定义，即只需要存在一种多党背景下的自由选举即是民主，只是一种西方经验的总结。实际上，民主还包括更为复杂精致的要素，如法治制度的设计建构、传统文化与民主文化的整合等。运转良好的法治制度对于民主的健康发展有至关重要的意义。
法治主义者是这样区别民主与民粹的，认为民主的政治是要着重考虑人民的愿望，而民粹的政治则是试图用法治之外非恒定的手段，指给人们想要的一切。“在后冲突社会和从前的殖民地，反对派通常所植根的传统，是一种宪法外的有时是暴力的行动方式。有些情况下，反对是以街头示威甚至骚乱的方式表现出来，这接近于反宪法的立场了。它对新兴民主政治的巩固构成了障碍。”（[日]猪口孝、[英]爱德华·纽曼、[美]约翰·基恩：《变动中的民主》，吉林人民出版社一九九九年版，8页）民粹主义讨民众欢心的一切手段，并没有使民主政府更受欢迎。相反，它通过使政府变得胆小民众变得急躁而逐步削弱民主的合法性。
马克斯·韦伯认为作为人民的自由的自我组织的民主制概念是乌托邦式的、不能接受的。曼斯菲尔德也认为，在民众过于草率的时候，他们的理性也就不能很好地运作，而在良好的法治体制下，民众能够克制其善变的癖性并限制其要求直接行动的冲动，因为法治政府的使命，就是要慎重地对待这些来自民众的压力，既不压制，也不纵容。法治的目的，不是阻挠民众的意愿，而是使民众的意愿得到实现。
法治体制具有双重的限权与保护功能，它首先针对国家权力，以权力对抗权力的混合政府形式或分权制衡的政府形式来约束国家的权力，保护公民的权利和利益。在限制国家权力、保护公民权利的同时，法治也约束着公民，规范着他们的权利义务。受约束的和有限的政府应该建立在人民一致同意并自愿放弃目前行使其自然权利的基础上，这种放弃或退位本身就意味着权利的行使。因此，建立在法治基础上的民主是在行使国家权力的过程中动员社会，目标是建设权力受到限制、感情受到控制的国家与社会。曼斯菲尔德在研究美国的宪政民主后认为，“通过同时在政府和民众中倡导宪政行为，美国宪政生成并维持对自身的支持”（Harvey C.Mansfield，“Democracy and Populism”， Society， Vol.32， No.5， 1995， p.31）。由于宪政作为一种最高法治实质上对政府和民众同时具有约束力，他认为由此可以成为协调国家与社会关系的工具，民众非理性政治参与不会构成对宪政体制的伤害，因为直接行动的冲动将被法治体制有效地约束。
其次，致力于将“人民”培养成公民。
在当今世界，国家作为最主要的治理机制，实际上只是“一套管理、治安和司法工具”（[美]基思·福克斯：《公民身份》，吉林出版集团有限责任公司二零零九年版，41页），它在保护某一部分人的利益时可能增加另一部分人的风险。民粹主义不满于这种更可能落在普通大众头上的风险，它声称为人民代言，以人民之名反对现行体制或统治精英，这种反对与它对当前国家制度缺乏认同有关，也与大众难以在民主体制中获得政治效能感有关。因此，国家建设的一个重要使命，是要在人民中创造团结和协调，在法治框架中确保公民权，造就自己的公民。在人民获得公民身份和拥有公民意识的过程中，民主能力会得到提高，民主效能感也因自治实践的训练而提高，相应地，它对国家体制的疏离感就会减弱。
国家应该造就的是积极和负责的公民。《联邦党人文集》曾极为推崇与公众有关的政治活动形式，肯定人民借助临时的、非正式的政权社团追求公共利益的做法，但认为由于政治的革命形式只有在特定条件下才会考虑，任何其他时期，所有有头脑的公民都必须承认依法建立的权力机关以人民的名义说话的权利（《宪政与民主》，180页）。换言之，公民应该承认并遵从获得授权的国家权力机构的治理。要达到这点，人民必须经过公民训练。
对于转型国家来说，由于缺乏经过长期政治社会化而生成的地方民主和市民社会，在公民训练方面的任务更为艰巨。但是，无论如何，正如波斯特在《宪政领地》中所说的，“我们不可能认为这样一个社会具有民主的特征，其中‘人民’被赋予了决定自己政府性质的权利，但是组成‘人民’的个人却不曾自由地行使自己的意志来选择自己的政治命运”（R.C.Post： Constitutional Domains. Cambridge， Mass： Harvard University Press， 1995， p.102）。这个“不曾自由地行使”可以理解为“人民”由于种种原因缺乏基本“公民”的训练，因而还不具备基本的公民意识和能力。一个只有“人民”没有“公民”的国家是民粹主义最理想的土壤。
第三，致力于高度的政治制度化，包括非正式规则的制度化。
民粹主义与现代制度之间存在深刻的矛盾，试图说服民粹主义接受并融入以民主宪政为核心的法治体制似乎是徒劳的。民粹主义者是天生的规则怀疑论者，他们奉行直接行动的逻辑，认为规则或制度只是权力的工具，“民粹主义者对政治的厌恶部分地源于一种与制度的交锋，特别是与代议制政治制度的交锋”（[英]保罗·塔格特：《民粹主义》，吉林人民出版社二零零五年版，144页）。各种民粹主义者常常自称是“人民的而非体制的”。如何将这股反制度的力量消解或整合进民主政治的制度范围内，这是现代国家建设的一项极其艰巨的任务。
规则先于行为是经常的事，因为人有依法行事的一般倾向，是一种遵守规则的动物。由此，在国家政治中，应先于各种行动提供制度规范，使得采取行动要首先受到制度规范的约束，齐泽克认为，“体制化的民主能把对立斗争统一到体制的特定空间，将斗争转化为可控的对立”（Slavoj Zizek，“Against the Populist Temptation”， Critical Inquiry， Vol.32， No.3， Spring 2006， p.559）。在一个稳定的民主社会里，无论特权阶层还是地位低下的人，都倾向于依法行事，都同意将个人自由置于公共安全之下，服从在共识基础上设计出来的制度。但是在一个变革社会中，规则或制度的应用常常受到传统社会或非正式规则的压力，不在制度范围内行使权力的惯性非常大。在二十世纪中叶，我们看到民粹主义在一些政治制度化低而现代化渴求强烈的转型国家，常常以盲目政治造神运动的形式出现，魅力领袖们试图唤起群众力量以克服在世界体系中被边陲化的集体焦虑。这些国家要完成民主转型，政治制度化的意义何其重大。
民主理论家们认为，制度化是解释民主转型和巩固的重要维度，他们将民主理解成一整套制度和规则，当“所有重要的政治团体将体制内主要的政治制度视为政治竞争唯一正当的架构并且遵守民主的游戏规则”（Richard Gunther， Hans Jurgen Puhle and P.Nikiforos Diamandouros， The Politics of Democratic Consolidation： Southern Europe in comparative Perspective， Baltimore： The John Hopkins University， 1995， p.7）时，该民主体制就被认为得到了巩固。根据这种逻辑，只要还存在一定数量的民众和重要政治团体对政治制度的不服从和不认同，那么民主体制很难说得到了巩固。
民粹主义最易出现在传统与现代交接的阶段，对旧体制的怀恋和对传统社会非正式规则的依托是民粹动员的重要特色。因此，民主政治致力于提高政治制度化水平和政治体系的宽容度尤为重要，特别是将民粹主义动员和发育所依托的许多非正式规则，如风俗习惯、道德信念、历史情感或文化传统等，在制度体系中给予正式认可，肯定其对于政治现代化的意义，提高其在国家政治生活中的地位。当然，制度化并不能解决所有的问题，正如我们所知在某些新兴民主政权中，一些非正式规则确实被纳入制度体系内运作，但却由此带来了庇护主义、特殊主义等与民主价值背道而驰的东西。从本质上说这只是以民主为名的政治运作，不同于正式的民主制度规则，对于民主制度本身的运行是有害的。但是，即便如此，提高整个政治体系的制度化水平，同时将传统社会一些重要的非正式规则高度制度化或者纳入制度框架中，这样的政治设计仍然是有价值的。既然民粹主义与法治民主无法妥协，那么消解民粹主义动员的合法性基础，挤压民粹主义政治的传统空间，某种时候有釜底抽薪之功效。
现代民主政治试图驯服民粹的道路将是漫长而不确定取胜的。民粹主义对法治与民主的破坏被无数次痛斥过，无数的制度设计也都致力于防范和消灭民粹主义，但是，它仍然在现代国家的公共生活中时隐时现。在这一注定漫长的过程中，如何选择与之相处、与之战斗的正确策略至关重要。既然这是一个挥之不去的梦魇，那么，了解、理解其产生的根源和存在的理由，可以激发有意义的反思，推动修正和完善，最终，至少可以找到正确策略所在的方向。
本文原载《读书》2013年第4期，转载自共识网。
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