吕同舟：中国政府职能转变研究：论域聚焦、逻辑转向与研究展望
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吕同舟（1988—），男，安徽黄山人，上海师范大学法政学院讲师，政治学博士，主要从事政府职能转变与服务型政府建设研究。
[摘要]现代化与后现代化的双重压力和深化行政体制改革的紧迫性促使政府职能转变成为学界关注的重点问题。近年来，学界聚焦于“变量描述”、“原则阐释”和“模式探索”三个论域，架构了政府职能转变研究的学术图景；在这一过程中透视出研究逻辑的三种转向——“从抽象研究到具体研究”、“从央地研究府际研究”、“从模块研究到体系研究”。未来有必要进一步明确“政府职能转变”的概念、细化对政府职能结构的认识、落实政府纵向职责划分、拓宽研究方法的应用。
政府职能转变不仅是经济体制改革的重要内容与先决条件，还是影响社会发展的关键性变量，也是进一步推进行政体制改革的主线。但是，政府职能越位、错位、转变不到位等问题始终成为困扰理论演进和实践发展的“顽疾”。因此，如何切实有效地推进政府职能转变成为新世纪以来学界关注的重点问题，并催生了一系列理论主张。本研究结合政府职能转变的历史背景，初步归纳了研究的论域结构，梳理了研究逻辑的内在变迁，并对下一步研究进行了展望。
一、中国政府职能转变研究的历史背景
上世纪八十年代以前，我国没有“政府职能”的明确概念，仅仅是在马克思主义哲学教本中，对“国家的基本职能”进行概略地说明。直到80年代中后期，在经济体制改革和政治学理论发展的推动下，学界和政界才逐渐开始讨论在社会主义商品经济条件下“政府应当做什么和怎么做”的问题。1984年，“政府职能”第一次作为一个普遍性的概念得以确立。有意思的是，从历史的角度看，“政府职能”与“政府职能转变”是相伴而生的。可以说，“‘转变政府职能’这一客观政治任务的出现，事实上成为了‘政府职能’概念研究的逻辑前提。”[1]换句话说，我国实际上是在对“政府职能”本身缺乏基本认识的基础上开始“政府职能转变”研究的。
我国目前正处于现代化与后现代化相交织的历史阶段这一事实为新时期政府职能转变研究提供了外部境遇。中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但这种发展却是非均衡性的，特别表现在区域发展的不均衡上，如东部部分地区已经处于从现代化向后现代化转变的进程中，而中西部地区和东部省份的欠发达地区仍然面临着严峻的现代化任务。“这一客观事实与经济发展方式加速转型和政府职能加快转变的过程相结合，就必然使得经济、社会发展与政府职能之间的不匹配问题愈发突出”[2]，进一步增强了政府职能转变研究的紧迫性。
结合改革开放以来的发展历程看，政府职能转变的过程与深化行政体制改革的历程往往相互交织。政府职能是行政管理中的基本问题，是政府一切活动的起点。新时期我国面临着的深化行政体制改革的历史任务为政府职能转变研究提供了战略机遇。学界普遍认为，深化行政体制改革必须从“政府职能转变”入手，落实政府横向、纵向各项职能，全面推进服务型政府建设。在这个意义上，政府职能转变成为了行政体制改革的主线；也可以说，“政府职能转变的到位率，决定着行政管理体制一系列改革和政府管理一系列创新的有效率。”[3]沿着这一逻辑，学界对大部门体制、部门间合作机制、财政体制改革、行政区划调整、责任政府建设等一系列问题展开了广泛而深入的思考，构筑了政府职能转变研究庞大的学术图景。
二、国内关于政府职能转变研究的三个论域
目前，国内学界关于政府职能转变的研究虽然主题多样、视角多元，但是核心问题无非集中于三个：政府职能转变应当包含哪些变量？政府职能转变应当遵循哪些原则？如何才能切实有效地推进政府职能转变？由此出发，可以将新世纪以来学界的研究聚焦到“变量描述”、“原则阐释”和“模式探索”三个论域上。
（一）政府职能转变的变量描述
政府职能转变是一个宏大、系统的工程，包含着诸多宏观变量。这些变量集聚在一起，共同塑造了政府职能转变的内外部生态环境。
第一，在结构变量上，有限度地打破“职责同构”。“在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一、一致。”[4]政府间纵向关系表现出的这种“职责同构”特征为政府职能转变研究提供了必要的前提。从现实来看，“职责同构”是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等重要问题迟迟难以解决的制度性原因；因此，只有有限度地打破职责同构，实现“从‘每一级政府都要管所有的事情’向‘只负责特定事情’的转变”[5]，探索“集分并举、职责异构、各负其责、运转高效”的关系模式[6]，才能深入推进政府职能转变和行政体制改革。
第二，在权力变量上，合理划分各层级政府间事权。在中国这样一个包含五个政府层级的政治体系中，如何保证各级政府的职能既不越位、也不缺位，将是非常具有考验性的问题。在这个意义上，“政府职能转变”与“中央、地方事权划分”实际上是一个问题的两个方面[7]；只有合理划分各层级政府之间的事权，弄清楚各级政府应当“干什么事儿”、履行什么职能，才能考虑如何转变政府职能以及如何将政府职能落到实处的问题。具体地看，事权划分应当遵循发挥中央和地方两个积极性，客观现实、事权、责任和职能相适应，灵活性以及法制等原则。[8]特别是在公共服务供给领域，合理划分各级政府事权，明确各级政府的供给责任，实现从以经济总量为导向到以基本公共服务均等化为重点的转变[9]，更是推进政府职能转变和提高公共物品供给效率的关键。
第三，在财政变量上，建设与职能履行相匹配的财政体系。一方面，政府为实现其职能所进行的一切活动都必须以财政分配活动或财政职能的实现为基础；[10]另一方面，政府履行职责的过程实际上就是对财政资源进行汲取、支出和管理的过程。换言之，“财政收支的结构、体制和过程的变迁与创新，最终体现为并非简单的‘税种’、‘税率’等问题，而是涉及中央与地方关系、各级政府事权财权划分、责任政府甚至国家自主性等政府的根本性问题”。[11]正因如此，要建设与职能履行相匹配的财政体系也成为了政府职能转变的关键变量之一。结合现实来看，必须特别注意树立公共财政理念，强调政府履职与财政体系的相互匹配，并进一步强化财政制度与公共服务的适应性[12]。
（二）政府职能转变的原则阐释
任何一项改革实践都必须遵循一定的原则。如果能够对这些原则进行一些学理上的分析，对于推进改革实践必定是颇有裨益的。学界基于实践探索，在职能转变方向、职能转变性质、职能作用范围等方面勾勒出了几项重要原则。
第一，从“管理本位”到“服务本位”：政府职能转变的方向
传统意义上，学界多从“管理”的角度来审视政府职能，政府职能转变也以“如何更好地管理”为目标。但是，历史雄辩地证明了，以管理为本位转变政府职能不但可能导致政府职能的越位、缺位、错位，甚至可能在一定程度上阻碍经济体制改革和政治体制改革的深化，导致诸如各级行政机构的保守型和惰性[13]、依法行政的统一性和透明度不高[14]等系列问题。
新形势下，学界逐渐达成共识，强调政府职能转变要以公共服务为导向。唐铁汉考察了我国政府职能转变的“人本性”特征[15]，提出要实现政府职能向提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变[16]；薄贵利认为，完善公共服务是现代政府的核心职能[17]；田国强强调改革的关键在于从与民争利的发展型政府向公共利益服务型政府转变[18]。从已有研究来看，这种从“管理本位”到“服务本位”的演变已然成为统领政府职能转变的内在逻辑。
第二，从“功能导向”到“结构导向”：政府职能转变的性质
在原有的经济体制下，政府职能的价值取向以政府管理和规范为主体，因而“政府职能的功能是集权的、单一的、整体的政府权能”[19]。在这种功能导向下，政府职能的范围广泛，其运作方式也以政治命令、行政指令等直接方式为主。[20]同时，政府职能的调整主要在政府系统内部进行，“政府职能的权能运行仅限于政府条块体系之内”[21] ，“政府职能的变化也主要是通过政府机构的变动与政府职权的调整及政府管理方式的改革探索体现出来”[22] 。
伴随着经济体制改革的不断深化和社会管理体制的不断创新，政府职能逐渐向结构导向转变，即从单一的、整体的政府功能性职能向分散的、多元的政府职能结构转变；这一转变主要体现在政府职能的优化配置上。刘雪华强调，政府职能转变除了要加强社会职能、加强公共服务之外，还要注重政府职能权限及职能履行方式的调整；[23]秦国民则提出政府职能转变应当包括职能结构的优化配置、职能总量的调适变化和职能实现方式的转变三个方面。[24]结合这些研究来看，从“功能导向”到“结构导向”的转变实际上意味着要以经济性、法律性、间接性的运行模式取代传统方式，并建构起适合市场经济和现代社会发展的职能结构。
第三，从“全能政府”到“有限政府”：政府职能作用的范围
从历史发展的经验看，政府经济发展战略的选择直接影响了经济体制和职能模式的形成与发展。“政府一经选定了重工业优先发展战略，就会形成相应的扭曲价格的宏观政策环境，以及以计划为基本手段的资源配置制度和没有自主权的微观经营制度”。[25]这种体制催生了全能主义式政府——政府职能“无所不包、无所不管”。但是，现代社会往往是一个多元主体共治的社会，而全能主义政府恰恰压制了市场与社会的成长空间。同时，“一个全能的政府不会是有效政府，它只会给市场运行设置重重障碍，滋生寻租空间”。[26]伴随着经济转型和社会发展，从全能政府到有限政府成为历史的必然。具体地看，这种变化意味着要健全法制、“放开那些不该管的、管好那些该管的”[27]，从而限定职能范围、落实职责划分，确保“全面正确履行政府职能”[28]。
（三）政府职能转变的模式探索
新时期如何深入推进政府职能转变是政府理论发展和现代化建设中的关键问题。政府职能转变的过程，既是探索职能的内部重组与优化配置的过程，也是探索政府职能合理边界的过程。从这一基点出发，学界主要形成了三种观点：“层级论”、“区域论”和“协调论”。
第一，层级论。持这一观点的学者认为，不同层级政府的职能重点有所不同；相应地，其职能转变的内容和方式也会有所不同。因此，必须深入剖析不同层级政府职能转变的内涵，明确不同层级政府的履职现实，探索层级推进式的转变模式。早在上个世纪末，魏文章就曾撰文提出政府职能转变并未切准要害,更没有剖析不同层级政府职能转变的不同涵义，特别是县级政府的职能运行存在重大偏差；[29]石亚军教授对地方政府职能转变进行了深入、系统的描述，并提出了“接准、放实、管好”三条原则；[30]赵聚军则有意识地从“省级政区”和“省级以下政区”两个维度考察行政区划调整与政府职能转变问题。[31]
第二，区域论。持这一观点的学者认为，不同区域的政府履职重点和履职方式存在很大差别。特别是在经济发展水平不同的东、中、西部区域，政府在履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项职能时，其侧重点和方式、方法会有明显差异。
因此，政府职能转变必须分区域、分阶段梯次推进。保建云结合我国区域发展的实际，发现中央政府对地方政府的选择性授权是导致我国区域发展呈现梯度推进的重要原因；[32]薛冰着重考察了西部开发中政府职能转变的难点并进行了横向比较；[33]刘佳义等从地区间比较的视角，评估了30个省市政府职能转变效率，考察了东部地区和中西部地区政府职能转变效率的差异，进而提出要分区域、有步骤地推进政府职能转变。[34]
总起来看，“层级论”和“区域论”的核心在于从系统的视角审视政府职能转变过程，分层次、分区域地架构政府职能的内部配置，突出重点、集中资源，有计划、渐进式地推进政府职能转变。
第三，协调论。持这一观点的学者认为，政府职能转变的过程实际上就是处理政府、市场与社会三者关系的过程。借助政府、市场、社会三者的博弈，可以合理界定政府职能边界，并在此基础上深入推进政府职能转变。杨述明论证了社会治理和地方政府职能转变在逻辑上的一致性；[35]于显洋、郭砚君将政府职能转变置于社会管理格局中进行论述，强调要处理好改革、发展、稳定之间的关系；[36]朱家良、周日星分析了转轨时期地方政府经济管理权限问题，强调必须将政府职能规范、企业制度创建、市场制度发育紧密结合起来，协调式地推进改革进程。[37]
总地来说，“协调论”的核心在于要将政府职能转变放到“政府—市场—社会”互动的视阈中进行考察，借助主体关系的互动与协调，合理划定职能边界，促使“越位”、“错位”的职能实现“归位”，“不到位”的职能实现“到位”，从而切实推动政府职能转变。
三、国内政府职能转变研究逻辑的变迁
伴随着政府职能转变研究的进一步开展，内在的研究逻辑也经历了显著的转向。如果没有这种支持，国内关于政府职能转变的研究必然后继乏力。
（一）从抽象研究转向具体研究
传统意义上，国内关于政府职能转变的研究以原则性阐述居多；学界所探讨的也主要是宏观叙事层面的问题。相应地，这一时期的研究暗含了一个前提，即政府职能转变的主要目的在于服务经济建设，如探索建立与农村市场经济发展要求相适应的政府职能体系[38]、划定市场机制中政府的“积极不干预”职能和“积极干预”职能[39]等。这种原则性的探索虽然是必要的，但如果仅仅停留在这一层面上，往往容易导致研究“不接地气”。进入新世纪以来，伴随着行政实践的演进和政府理论的发展，政府职能转变研究逐渐从抽象走向具体；政府职能转变的侧重点也不再是政府“该管什么、不该管什么”的问题，而是深入到政府的履责方式和角色定位上。[40]相应地，政府职能转变的核心也不仅仅在于为经济建设服务，而是逐渐转移到公共服务上来。这种从抽象研究转向具体研究的逻辑变迁，有效推动了新时期政府职能转变研究的深化与细化。
（二）从央地研究转向府际研究
央地关系问题一向是我国政府理论关注的核心问题；这一倾向反映到学术研究中，表现为将政府职能转变置于“央地关系”的视阈中，有意识地对政府职能进行中央和地方的二重区分。但是，结合研究实际看，“央地关系”主要指向的是中央和省的关系，对于省以及省以下之间的关系则着墨不多；但在中国这样一个包含五个层级的、极具复杂性的体系中，仅仅从中央和省的角度考察是无法对问题进行全景式描述的。因应着这一理论需求，学界开始将政府职能转变置于“府际关系”的视阈中进行考察，有意识地对不同层级政府的职能转变进行探索。“府际关系”除了涵盖中央和地方关系之外，还包括各个层级政府间的垂直运作以及同一层级各地方政府间的水平互动等[41]，其内涵与外延都远超“央地关系”。这种从央地研究到府际研究的逻辑转向，进一步夯实了研究基础，拓展了研究前景。
（三）从模块研究转向体系研究
模块研究倾向于将政府职能结构切割为若干模块，重点考察其中某一个模块或其中可延展的研究部分。这种研究虽然能够推进关于政府某一领域职能转变的研究，但却无意识地造成了“碎片化”的现状。体系研究则从系统的角度考察政府职能转变，关注政府各项职能的配置状况及其履职过程，强调塑造协调运转的政府职能体系。对于中国政府这样一个当代世界上最复杂、最富于变化的政府体系而言，从模块研究转向体系研究是一种必然的趋势。传统意义上，关于政府职能转变的研究往往是从单项职能，如经济管理职能、社会管理职能，或单个部门，如经济管理部门、社会管理部门出发，考察其政府职能转变的必要性和可能路径。但是，伴随着政府职能转变的理论研究和实践探索的深入，强调某一模块的政府职能往往可能“挂一漏万”。为此，学界逐渐开始从政府职能体系的视角切入，关注政府横向、纵向各项职责的合理划定及其运行过程，考察政府职能的优化重组与理性配置，以便形成恰适、高效的职能体系。这种变化凸显了整体性思维的扩散与成长，对于未来研究的深入起到了巨大的推动作用。
四、研究的不足与展望
当前，学界关于政府职能转变的研究虽然取得了阶段性的成果，但就新时期行政体制改革面临的严峻形势来看，关于政府职能转变的研究还明显滞后于行政实践和社会发展的需求。为了促进下一步研究的良性开展，必须正视目前研究的不足，并为理论的进一步成长提供空间。
（一）需要进一步明确“政府职能转变”的概念
虽然学界从事政府职能转变研究已经有不短的一段时间了，但是对于政府职能转变的概念及其内在逻辑还存在不清晰的地方，这也是导致政府职能转变迟迟不能取得关键性突破的重要原因之一。首先，“政府职能”的概念存在泛化趋势，例如将有关国家机器的一切活动、行动、功能、职责等通通解释为政府职能，将政府行为方式、操作流程等方面的改变也归结为政府职能转变。其次，对于“转变”的理解还不够深入。有些学者认为，强调服务型政府建设，就是要将政府职能从过去的以促进经济发展为主马上完全地转换为以提供公共服务为主。这种误解的根源就在于对“转变”的理解不到位。实际上，“政府职能的转变更多的是指在并不完全放弃政府基本职能的基础上调整政府具体职责之间的位次关系和权重大小。”[42]因此，有必要进一步明确概念，梳理内在逻辑，为政府职能转变研究的有效推进提供坚实的基础。
（二）需要进一步细化对政府职能结构的认识
政府职能是作为一个包含若干层次、若干方面的整体性结构而存在的。在政府职能转变研究中，如果笼统地在“政府职能”的框架下讨论问题，对于深入理解问题的本质及其解决是远远不够的。通常地看，政府职能起码可以划分为政府功能和政府职责两个维度。政府功能指政府依托国家权力，为履行其社会角色而对各种重要的社会关系进行调控的活动；而政府职责则是政府作为国家当局应当完成的主要工作任务。在一定的历史时期，政府的功能往往是变化不大的；而作为政府的工作任务，政府职责指向的是具有可操作性的事项。这些事项便于从横向上分解、从纵向上划分，相应地也就可以研究、安排和组织对它们的“转变”工作。因此，有必要进一步细化对政府职能结构的认识，并将政府职能转变的重点落实到政府职责的调整和配置上来。
（三）需要进一步落实政府纵向职责划分
目前我国纵向各层级政府“干的事儿”依然是类似的。但是，结合国外发展经验和我国实际情况来看，不同层级政府所提供的管理和服务应当有所区别；对不同层级的政府而言，政府职能转变的要求也应当有所不同。从已有研究来看，虽然学界已经开始关注不同层级间政府职能转变的不同，但尚处于初级阶段，特别是缺少对不同层级政府职能转变的比较性研究，对于不同层级政府“应当干什么事儿”、应当如何区别性地推动政府职能转变等关键性问题还缺乏清晰的认识。在未来的研究中，有必要进一步落实政府纵向职责划分，并对不同层级政府的职能转变进行区别性的探索。
（四）需要进一步拓宽研究方法的应用
科学的研究必定基于一系列严谨的研究方法之上，否则就可能显露出层次错乱、逻辑失真的软肋。目前，国内在研究政府职能转变时，以立足于基础理论的规范研究为主，局限在对政府职能转变的理性分析上，田野式的案例研究较少；甚至有不少研究压根儿不讲方法。但是，政府职能转变是一个现实层面的公共行政课题，需要经验总结和理论建构的相互印证，否则，缺乏经验事实的验证与支撑的理性分析往往容易流于形式、流于表面。进一步说，研究方法的匮乏实际上制约了相关研究的学术水平和可信度。在未来的研究中，有必要进一步拓宽研究方法的应用，在考察政府职能转变的过程中充分考虑现实经验，引入实证案例分析，为理论建构提供验证和支持，提升研究的科学性和理论水平。
总之，经过十几年的发展，国内政府职能转变研究已经取得了较大进展，为政府理论的发展和行政体制改革的深化提供了有力支持。但是，无论是从深度上讲还是从广度上讲，国内政府职能转变研究仍然任重道远。在未来的研究中，学界应当立足于现实，从以上四个方面有意识地推动政府职能转变研究的理论再生长。
转载于《社会主义研究》，2015年第4期
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