吴晓林：中国的城市社区更趋向治理了吗 — 一个结构-过程的分析框架
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吴晓林 中南大学公共管理学院副教授。
内容摘要
上世纪90年代以来，中国城市的社区建设经历了两轮改革。分别确立了“两级政府、三级管理”的体制，推出了“政社分离与合作”的局部试验。经过改革，城市基层行政组织普遍增权，社区社会组织获得有限增权。街道办通过“上级授权、平行扩权和向下嵌入”获得了社区治理的主导权，“目标责任制”和“费随事转”成为行政组织整合居委会的新机制。总体来看，除了部分区域出现“项目制”合作治理的积极趋向以外，中国城市社区离治理理想仍有差距，形成了治理事务向街道办和居委会挤压的“沙漏型”治理结构和“代理型治理”的逻辑。下一步的社区治理改革，需要推动两个解放：把基层政府从繁重的社会事务解放出来、把社会从繁杂的行政事务解放出来，在此基础上培育和赋权社会组织参与社区治理。锻造一个由代理民意的政治组织、参与治理的社区组织、承担生活服务的市场组织组成的合作治理结构。
关键词
城市社区；社区治理；代理型治理；治理结构
一、问题的提出
自社区的概念提出以来，它就基本上与“共同体”这个意象相伴生，社区研究也长期在“去政府化”的轨道之上运行。上世纪50到70年代，国外社区研究领域，先后发展出“精英论”和“多元论”两种解释框架，二者的分歧主要在于“社区权力掌握在少数精英手中还是分散在不同的群体之中”，这些解释基本符合和呼应西方“国家无涉”的传统。20世纪末，西方发达国家发起新一轮的“社区复兴”运动，力图恢复社区活力。新自由主义和社群主义两种理论在社区领域被调和折中，学者们分取市场和社群的积极性，在社区治理领域力图形成“国家、市场和公民社会之间的关系”。相应的，社区研究也突破了以往“国家无涉”的传统，国家“元治理”的作用被重新审视，社区治理被置于“国家社会合作”的视野中来。在国内，社区一开始是在“单位制解体后重构城市基层治理体系”的语境中被建构出来的，其解释权和主导权往往掌握在政府手中。社区治理也往往运行在“政府主导”的逻辑之中。尽管如此，政府和学界仍然发现，即使政府主导的社区建设，也需要居民和其他力量的参与。特别是经由治理理论的引入，学界逐步中和了“国家政权建设论”和“社会共同体论”两种理论视角，更多强调“政府与社会对社区的合作管理”。官方也逐渐使用“社区治理”替代过往“社区建设”的话语。在官方文件中，社区治理被置于“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局之中，最终要“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。
现有研究已经从原来“国家与社会分离”的视角转向“国家与社会合作”的视角。国内社区治理的政策也更大程度地与治理理论相契合。在治理语境下，社区治理不同于以往的“政府机制”，而是既依靠“政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，各色人等和各类组织得益借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”。因而，至少是在结构上来看，社区治理的理想就是要形成多方参与的格局，把更具生活化的、有归属感和幸福感的共同体，带入或替代被作为“政府治理的单元”的社区。
所要说明的是，与西方治理理论与实践几乎同步的“节点”不同，中国内地的社区治理实践与理论有所落差。特别是在“国家治理现代化”的语义下，理论界尚在拥抱“多元合作”还是接受“治国理政”之间存在争议，不可避免地给社区治理带来理论上的影响。无论如何，在中国特有的背景下，政府在社区治理的作用强于西方国家，治理更多地被界定在技术层面，这是一个基本现实。因而，在“治道”层面讨论城市社区比以往是否更多地引入治理技术，可能更具现实意义。那么，经过多年的改革，中国的城市社区治是否更加趋近治理理想？社区治理的理想遭遇了现实的怎样剪裁？这正是本文所要回答的问题。
二、分析框架与研究方法
社区本身是一个国家与社会交互投影的、不同主体互构的治理单元。社区治理不但涉及政府，也涉及非政府组织的参与。学界越来越趋向共识，国家与社区之间在定位、磋商和社区评价等方面平等的实践，是社区治理的基本特征。随着国家失灵和市场失灵现象的出现，西方学界陆续关注到政府政策变化与社区建设之间的互动影响。正是国家与社会力量互动抑或博弈的张力，建构了社区治理的不同形态。由此，社区浮现的是一种“国家与社会”的关系，因而，这里主要应用“国家与社会关系”分析范式，剖析改革过程中，国家与社会是否达成合作治理理想？
要理解社区治理，就要理清两方面的关系：治理结构和治理过程。其中，治理结构的变化正是解决社区治理动力的关键所在，治理结构就是行动主体之间结成的权力关系，意即在治理过程中结成的大小、强弱不等的结构；治理过程则往往体现为不同治理主体，围绕权力获取、资源配置、权力行使等要素进行的博弈和互动。二者相互依存，治理结构是治理过程的载体，对于治理过程有限定作用；治理过程体现治理结构，也在实际运行过程中型塑治理结构。在国家与社会关系的范式下，国家一般是在社区治理中发挥领导作用的基层党政组织，社会主要是指法律意义上自治的社区居委会和社会组织。为了分析治理过程，这里主要是衡量治理的三个主要内容，包括“权力配备、资源配置、权力行使”（见图1）。
本研究主要采取历史和比较分析方法，首先对中国城市社区治理的变革进行历史梳理，指出不同时期改革的特征与差异；其次，对于改革中出现的典型模式进行比较；进而借助结构-过程分析框架，得出中国城市社区治理的结构与逻辑。
三、中国大陆城市社区管理体制的两轮改革
上世纪90年代以来，城市社区建设在国家层面得到重视，一些地方政府也予以积极回应，陆续推出了一些有积极意义的改革。大致来看，社区治理改革可以被划分为两个阶段。
（一）第一轮改革：“两级政府、三级管理”体制的推广
改革开放之后，单位制的整合网络逐渐失灵，城市政府以扩充街道办和居委会的形式对社会实施再整合。经过一段时间的发展，二者的职责和任务都大大超过了法定范围，街道办“有责无权”的问题尤其突出，这构成社区管理体制第一轮改革的直接原因。
1.街道办职责的扩充与居委会职责的超载
1979年，全国人大五届二次会议通过（1982、1986、1995、2004年四次修正）的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定,街道办事处是城市区级政府的派出机关。1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》规定街道办事处主要承担“办理上级政府交办的事务、反映居民意见、指导居民委员工作”等三项任务。该条例还规定：街道办事处共设专职干部3-7人。其后，国家层面再无对街道办事处职责范围和编制的法律调整。实际上，城市基层面临的情况越来越复杂，街道办的职能和工作人员不得不一再扩充。例如，1993年“北京市万寿路街道办机关总人数150人左右，日常承担的党政工作有103个大项、274个小项，涵盖183项具体任务”。同期，北京市部分街道办事处的工作任务有120~140项。与街道办同时存在的区政府各职能部门的派出机构，这些条条机构一般是各自为政，并且代表区级政府来管理，却难以与居民发生直接联系，很多情况下只好将任务布置给街道办，进而通过检查评比的形式督促街道办落实。与此同时，街道办并没有权力和资源来直接解决问题，只能求助于“条条”，在社区治理中承担了“二传手”的功能，既无法与充当“监工”角色的“条条”讨价还价、又不能直接处理居民事务，积累了大量的条块矛盾。
关于城市居民委员会的职能，1954年12月全国人大常委会通过的《城市居民委员会组织条例》（1980年 1月19日重新公布）规定居委会主要承担“居民的公共福利、反映民意、社区动员、社区治安、调解纠纷”等五项任务。居民委员会一般以100户至600户居民为范围。1982年修订的《中华人民共和国宪法》首次明确提出城市居委会是“基层群众性自治组织”。1989年12月七届全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定：居民委员会一般在100户至700户的范围内设立；居民委员会职能扩充为六项，新增了“协助人民政府或者其它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”的条目，为其承担政府工作奠定了法制基础。1987年民政部提出开展社区服务业的工作要求，1992年中办和国办发出《关于加快发展第三产业的决定》、1993年中央13部委联合发布《关于加快发展社区服务业的意见》，这些政策激活了社区在社会福利事业中的功能，社区开始成为与街道办同列的社区服务依托组织。
在快速城镇化进程中，整个城市管理体系疲于应对单位制解体后外溢出来的社会职能和城市化带来的各种问题，对于城市基层治理格局的调整并未有深入的设计。在这种情况下，越来越多的事务挤压到街道办和社区居委会。位于行政体系末端的街道办和居委会，却常常处于有责无权、职责超载的被动地位。
2.“两级政府、三级管理”体制的形成与推广
面对日益复杂的公共事务和社会管理压力，京沪等发达地区陆续探索建立了“两级政府、三级管理”（除了市政府、区政府之外，街道办被列为第三级管理主体）的城市管理体制，这种体制继而由民政部在全国范围内推广。
1997年1月，上海市人民代表大会常委会通过了《上海市街道办事处条例》，确认了城市政府、区级政府之外的第三级管理，即街道办事处一级的管理体制。该条文规定“街道办的工作以社区管理和社区服务为重点”，并且详列了街道办的14项职责。这些职责中除了1954年《城市街道办事处组织条例》规定的三项任务以外，增加了“社区服务，兴办社会福利，负责街道监察队的建设和管理，开展计生、环保、教科文卫、体育工作，维护特殊人群的合法权益，进行社会治安综合治理，开展拥军优属、国防动员和兵役工作，做好公共建筑、市政设施配套项目的管理监督，配合做好防灾救灾工作，管理外来流动人员，领导街道经济工作”等11项工作。与此同时，街道办拥有了部分“处罚权”，并且“有权对区人民政府有关部门派出机构主要行政负责人的任免、调动、考核和奖惩，提出意见和建议。”在地方法规上大大拓展了街道办的职责范围，赋予了街道办更多的管理权限。
北京市则通过几次城市管理工作会议，完善街道“条专块统”管理格局。自1998年起，北京市陆续强化街道对辖区统一领导综合管理职能，建立、健全街道管理委员会制度、社区会议制度，加强居委会等社区组织建设，进一步明确城市管理体制中街道层面的管理体制。该市还在街道办层面成立了“城区管理委员会”，街道办事处、辖区内政府的条条部门、辖区内的企事业单位、社区居委会的代表以及居民代表共同组成，街道办事处负责人担任主任。主要是根据区政府要求，研究制定辖区内管理工作的目标、任务和计划，协调解决辖区内出现的问题，对管理的重大问题提出意见和建议。此外，城区管理委员会做出决定的事项，犹街道办组织相关单位落实。
1999年，在京沪等地的改革之后，民政部制定了《全国社区建设试验区工作方案》，要求各地“根据本区实际，建立适合社会主义市场经济运行机制的行政管理模式（如两级政府、三级管理、四级落实模式等）”。此后各地陆续开展“两级政府、三级管理”的改革。经过改革，街道办以往“权小责大”的情况大大改观，权力得到相应的增强。
（二）第二轮改革：以“政社分离与合作”为亮点的局部实验
“两级政府、三级管理”的体制意在解决街道办有责无权的情况，但是并没有解决基层管理任务庞杂的现实。得到增权的街道办同样将庞杂的事务转嫁给社区，将居委会转化成自己的腿脚，导致社区工作行政化、居委会超负荷运转等问题。与此同时，居委会管理的幅度越来越大，越来越多的社区远远超过700户的规模，特别是伴随高层住宅小区的扩展，一些社区人口动辄超过1000户。2013年，常州市出台《第五届社区居委会换届选举工作的指导意见》，原则上按照2000-3000户确定社区居委会辖区范围；广州番禺的一个居委会辖内竟有12088户46000余人。人口规模的增加给社区管理带来了巨大的挑战。为了回应这些问题，部分城市区域陆续推进行政事务与社会事务的分离、政府社会合作的改革，这一轮改革大致有四种模式。
1、“街道社区化”模式
一些城市在街道层面取消街道办、设置大社区，区级政府将条条的行政权力从社会领域剥离、上收，推动政社分开、政事分开，社区治理成为整个街道的中心工作。
2001年，青岛市推出“浮山后模式”，不再设置“街道办”，而是建立起了“一个核心、三套工作体系”的社区管理体制：党组织为领导核心；社区委员会、社区事务受理中心、社区服务中心，分别承担社区自治、行政事务以及便民利民服务活动。2002年，南京市白下区逐步撤销淮海路街道办事处，建立街道层面的社区行政事务受理中心。2003年7月，北京市鲁谷街道改为社区，形成了“三套工作体系”：社区党工委是领导核心，社区行政事务管理中心、社区代表会议及其委员会分别承担辖区内行政协调事务、社区自治事务。鲁谷街道的改革陆续在北京市石景山区其它8个街道得到了推广，并且被其他一些省市所借鉴。广东省深圳市、湖北省武汉市、吉林省长春市等地的部分城区也陆续撤销了街道办，实行“街
道社区化”的改革。改革范围最大的是安徽铜陵市，2010年7月，该市铜官山区撤销了全区6个街道办事处，将原49个社区合并为18个大社区。
“街道社区化”模式改革的初衷是“政府要着眼于转变职能，从繁琐的社会事务中脱离出来，把一些服务职能交由社会组织去完成，暗含了政府与社会相对分离的逻辑。各地的实践虽然略有差异，但是大抵形成了街道党组织为领导核心，社区自治组织、社区行政服务组织分开的架构（图2）。
2、“党政组织下沉”模式
“党政组织下沉”模式主要是通过党政组织向社区的嵌入为特征。主要包括在社区成立公共服务中心（或社区工作站）、网格化管理和党政联动三种形式。
第一种是在社区成立政府的延伸组织，这是一种较为多见的形式。在人员和财力不足的情况下，很多地区在社区居委会之外加挂“社区服务站（或工作站）”的牌子，走上了名义上分离，实际上“居站合一”的路子，由居委会成员兼任社区服务站站长。社区服务站作为政府“费随事转”的载体，承接政府在社区的服务项目。
第二种是网格化管理，这也是目前在逐渐扩展的一种形式。社区网格化管理就是搭建城市管理信息平台，将辖区内的每个社区划分为不同的网格，将党员干部、居委会成员、社区工作者等配置到网格中去，力图变原来被动发现问题为主动发现和解决问题。按照现行的主要做法，每个网格配备网格协管员（主要是社区巡逻人员）、网格管理员（主要是社区负责人员）和网格长（社区负责人或者政府工作人员）。协管员主要是在网格内排查问题并且上报信息；网格管理员则负责确认信息并且做好现场的问题处理，如果问题难以解决，再上报给网格长；网格长则肩负对网格工作的检查、指导和督促工作，并且协调政府资源解决社区难题。这种管理方式一般都借助网络平台，一些发达地区还给网格协管员配备了平板电脑，在社区居委会或社区工作站配备了网络电脑终端。尽管各地对社区网格工作人员的设置不尽相同，也大体可以看出基层管理“纵向到底、横向到边”的意图（图3）
图三 社区网格化管理的组织架构
第三种以党政人员向社区的嵌入。深圳市南山区自2001年起开始推行这种改革：一方面在社区内实现党向社区基层的嵌入，实行党员属地化管理，党员和公职人员挂点在社区，在社区内推行“党员责任区”的制度，采取社区党委（支部）负责全社区，党委（支部）委员分别负责不同的小区，党小组长负责不同的楼栋，党员负责不同的家庭，进而增强社区党组织的凝聚力；此外则是动员党员和领导干部竞选业主委员会委员、担任楼栋长负责人。另一方面，创建街道和社区党代表、人大代表、政协委员联络工作站，安排“两代表一委员”定期深入社区、接待群众，及时向相关政府单位反映民情问题，进而有效地解决社区基层矛盾。经过改革，南山区构建了“一核多元”的体制，即：党是领导社会的核心，一方面，把“两代表一委员”等体制内的资源嵌入到基层社区，增强解决基层问题的能力；另一方面，将基层社区的矛盾、问题，吸纳到体制内的渠道进行消化，减少体制外参与的压力，推动基层社会有序治理。
3、行事分离模式
行政事务与社会事务分离主要是指，政府单位将原来承担的社会管理事务移交给社会中介组织，这类模式可以分为街道办层面和居委会层面的两类改革。
一些城市在街道办层面推动“行政事务向社会转移”。北京市广外街道办事处在2001年成立了“五中心二所一站”，分别是社区服务中心、社区计生中心、社区民事调节中心、社区文体中心、社会保障所和绿化站、环境卫生所、社区卫生管理中心等，这些组织类属于社区中介组织。改革之后，广外街道办事处通过承包或直接下拨的方式，将原来100多项社区服务或服务性管理工作，交由这些中介组织来承担。
一些地方则在社区层面推行行政事务与社会事务的分离。北京市和平里街道办事处在社区层面成立社区服务管理中心，由其承担社区服务、社区的科教文卫等社会公共服务事务。深圳市盐田区在2002年“议行分设”，在社区居委会下设社区工作站、社区服务站，分别承担社区行政事务、履行社区公共服务职能。2005年，盐田区进一步实行“居站分离”，社区工作站从原来社区居委会的内设组织变成街道办事处的派出机构，接受街道办事处的直接管理，承担街道办事处交付的行政事务；社区服务站则是社区中介组织，政府通过向其购买公共服务的方式，由其承担社区助老助残、弱势救助等公益服务。社区居委会则回归自治组织的属性，从事社区自治工作。
4、政社合作模式
近年来，一些地方陆续推行“公益创投”项目，以政府出资向社会组织购买服务的形式，实现政府与社会的合作治理。
宁波市海曙区的改革较具典型性，其改革的要点在于通过项目制培育与提高社区组织和居民参与社区公共事务的能力。所谓项目制合作治理就是指政府、社区居委会与民间组织合作开展的治理项目。海曙区望春街道是中国大陆第一个在街道层面实施政府和民间合作的组织。其操作的基本流程是由居民提出社区需求意向，街道办以招标的形式对社区项目进行自主，进而由政府资助完成社区事务的治理。项目合作治理区别于过去由街道办直接指派社区居委会承担工作的方式，在特定的领域形成了“由下而上的以社区居民需求为中心的治理方式。这种项目制治理进而在宁波市海曙全区推广。2010年，宁波市海曙区民政局推出了社区居民公益创投项目，当年一共有14个社区居民的社区服务项目，分享来自福彩公益金总额为30万元的资助款。2011年4月，海曙区率先出台《公益创投项目管理试行办法》，决定将这种探索性资助升级为常态化资助，遵循“公开征集公益项目——组织专家评审项目——签署项目合作协议——监测评估项目实施——总结分享项目经验”的程序（见图4）。
重点扶助扶老、助残、救孤、济困等服务项目。凡愿意在海曙区实施公益服务的社区居民组织，均有资格获得资助。海曙区的这种公益创投模式在其他城市也有部分应用。
四、城市基层行政组织在社区治理改革中获得增权
中国的城市社区管理体制已经完成第一轮改革，第二轮改革方兴未艾。基层行政单位普遍增权，是第一轮改革的客观产物。
（一）街道办获得社区治理的核心权力。
街道办通过上级组织的授权、辖区内的动员联合、向社区的嵌入等，获得了社区治理的优势权力地位（见图5）。
图 社区网格化管理的组织架构
首先，上级组织授权为街道办掌握社区治理主导权提供了“组织保障”。
从第一轮的改革结果来看，街道办被授予了很多实权，即“城区规划的部分参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。在这些授权中，以第三项综合协调权最为重要，它使得街道办事处成为街道层面行政权力的中心。”这些改革，实际上使街道办成为事实上的“一级政府”，成为本区域社区事务的总协调者和负责人。
除此以外，街道党组织地位的提高也为街道办掌握社区治理主导权提供了组织保障。自1989年以来，各地陆续将仅对街道办内部和社区党支部发挥作用的党委，改为区党委的派出机构——党工委，派出所所长等条条机构在街道的负责人被任命为党工委委员。这更加强化了街道办一级组织的权力中枢地位。虽然中办发[2000]23号文件要求，街道党工委在社区建设中不再干预街道办辖区内的行政具体事务,但事实上街道党工委经区委授权仍然在其辖区享有：重大事项的决策权、基层党组织和党员的管理权、党风政纪监督权、干部任免权。这意味着街道党工委仍能够通过组织渠道领导和监督街道和社区行政，因而在社区建设中处于事实上的领导地位。在第二轮改革中，一些地方还将党组织工作重心下移，形成社区党支部、党小组等党组织网络，加强了街道办对社区的领导。
其次，街道办成为社区事务倡议联盟的发起人和组织者，掌握了社区事务动议和资源整合的主动权。2000年之后，随着“居改社”的体制变革，很多地方进行了社区层面议事、协调组织的重组，成立了诸如社区理事会、社区管委会、社区共建等机构和机制，其目的是扩大社区各主体的参与范围，整合社区资源，但是这些机构基本上都是由街道办发起组织的，委员由驻地单位负责人、居委会负责人、街道办负责人等组成，其中大部分人仅仅具有对社区事务的建议权，并不具备决策权，真正的决策权掌握在街道办手中。这些机制和组织、社区议程的启动和决策的各个环节，往往需听命于街道办。
再次，“居站分设”等形式推动了党政组织向社区的延伸。第二轮改革中出现的“居站分设”模式，使得街道办行政组织以更合理的理由嵌入社区之内，完成向社区的规模性下沉。不少地方实质上推行的“居站合一”体制，更是以组织吸纳或“费随事转”的形式，将对社区组织的“收编”和整合合理化，使行政组织“名正言顺”地向社区延伸，居委会的“附属”性质更加凸显，行政组织对社区事务的干预也更加具体。通常情况下，居站分设的社区治理问题仍需在街道办主导下协调处理，一些城市构建起的网格化管理机制，更是将辖区内行政人员与社区组织成员重新整合，形成了行政力量向社区的全面延伸。
（二）街道办成为社区资源配置的主导者。
为了打破各职能部门与街道办之间的“条块矛盾”，在第一轮改革中，街道财政被逐渐确立。这个思路“在上世纪80年代中期，就已提出设想并进行了试点。例如，北京市在街道办事处建立财政科，实行‘划分收支、定收定支、分级包干和定收定支、节余留用、超支分成’两种财政体制；在街道设置税务所, 实行双重领导、以区分局为主的体制，进入90年代后才开始这方面的试点和推广”。在实际治理过程中，社区工作人员的工资和办公经费均掌握在街道办手中以外，居委会（党支部）还通过与街道办（党工委）签订“目标责任状”的形式获取资源，一系列目标完成的好坏与否，直接关系居委会成员的奖金、津贴等收入。与此同时，街道办还掌握着建设“示范社区”的决定权，一旦哪个社区拿到这个机会，就等于获得了充裕的资源。一些调查已经表明，现存社区居委会的权力结构中，居委会的权力仍然主要来源于街道办的行政命令，社区居委会在自主处理社区层面的矛盾、协调社区治理的资源、联合社区治理主体等方面，仍未有足够的资源和权力。街道办完全可以以资源控制为手段，掌握对居委会的支配权，主导社区资源配置。
（三）街道办成为社区公共事务的转包者和监督者。
从权力行使过程来看，街道办通过行政命令和事项检查等方式，成为社区治理的操盘手。一般而言，街道办和社区组织分属两个不同的领域，街道办不可直接对社区组织发号施令。但是，街道办往往通过行政命令、检查监督和所谓“费随事转”等方式让居委会承担大量行政事务。居委会一般都有社保专干、计划生育专干、社会治安专干等人员，直接与街道办和政府的一些职能部门对口，仿佛成为又一级政府。街道办还通过工作检查、考核、验收等手段，监督居委会工作执行情况，并通过适当的奖惩推进任务的完成。近年来，虽然一些社区成立了直接听命于街道办的社区工作站等组织，但是这些组织的负责人一般都是由居委会成员兼任，给了政府直接干预社区的更合理手段。这样做的结果容易将街道办转化为社区公共事务的转包人和监工，社区组织成为事实执行人和承包商。由于行政单位掌握着社区的人事权、财权和管理权，居委会不得不听命于街道办，承担大量的行政事务。
五、社会组织在局部获得有限的社区治理空间
社会组织获得参与社区治理的空间，主要是第二轮改革的结果，但是因为改革的空间有限，社会组织参与社区治理的内容有限等因素，第一轮改革所形成的社区治理生态还未获得全面的更新。
（一）从改革的范围来看，“政社分离与合作”模式的实施空间有限。
与第一轮改革相比，第二轮改革中除了党政组织下沉模式以外，其他社区治理模式或多或少推进了政治和社会的分离，社会力量得到一定程度的释放。尤其是宁波海曙区、深圳南山区地，还出现了一定范围的政府与社会合作，相比过去依靠行政力量包揽社区治理的模式，有了很大的进步。此外，在基层设置“社区工作站”或“社区服务站”的模式，尽管大多是与居站合一，但是至少在决策者的理念中，有了区隔居委会与行政组织的意识。
尽管如此，这些积极的改革仍然是应用范围有限的“局部实验”，实施范围受到限制。从表1可以看到，第二轮改革基本上集中在发达地区的中心城市，并且，大部分改革在区级辖区以下实施，带有鲜明的“试点”性特征，实行范围有限，且社区组织参与范围有限。
（二）从改革内容来看，社会组织的权力获取、资源配置和参与范围有限。
首先，从街道办与社区组织的关系上来看，如上节所示，街道办获得社区治理的主导权。部分城区在第二轮改革中，对居委会的职责有所调整，但是社区居委会承担过多行政事务的现状仍未得到根本性改变，仍然处于受行政组织支配的地位。此外，社区治理改革创新的主导权并不掌握在社区手中，而是掌握在政府手中。从表1可以清晰可见，大凡社区治理模式的改革，基本上是由区以上党委或政府出台政策，这等于影响社区治理的最关键因素是外在的，而非内源的；是政府的，而非社区的。一些调研也表明，社会组织参与社区治理的程度和范围，由基层政府职责是否超载、是否愿意和有能力承担责任而定，其权力获得的范围依据政府的“自由裁量空间”而定。
其次，从资源配置情况来看，一些地方虽然限制向居委会摊派任务，但是，由于难以找到落实任务的承接主体，街道办仍通过“费随事转”或者通过党组织与社区党支部签订目标
责任制的形式，继续由社区组织承担行政事务。一些区域虽然推出政府与社会合作模式，让社区组织参与社区资源配置，但是，相较于居委会每年固定额度的经费补助而言，社会组织获取的经费有限，而且能够有能力承接社区治理项目的社会组织并不多。例如，政府往往向社会中介组织购买服务，但是这些中介组织往往又是由街道办组建起来的；武汉市唐家墩街道每年投入10万元作为社会组织参与社区治理的经费，还不到一个社区居委会一年的经费；宁波市海曙区最高每年投入300万用以社会组织参与社区治理，但是额度仅相当于一个街道办内的社区办公经费，占社区治理的总支出的比例不大，这就意味着社会组织在社区资源配置中处于弱势地位。
再次，从社会组织自下而上参与治理的项目来看，大多政府社会合作的项目被限定于社区服务、居家照顾、养老服务等内容，事实上是由政府购买服务的形式对社会组织开放。这也注定了，社会组织参与自主治理的范围十分有限，还未扩展到社区主义、社区参与、社区共同体等深层次的内容。这一方面反映了社会力量发育的不足和缺位，另一方面反映了社区自主治理空间的有限性。一旦政府力量撤出，自下而上的社区治理模式则无法持续。
（三）从改革动力来看，主导社区治理模式改革的力量仍然是“问题解决式”的，打着行政主导的痕迹。即使是第二轮改革中出现的部分模式，也并未全盘考虑社区主义理念，而是基于解决现有问题推出的阶段性改革。一些改革甚至有悖治理逻辑，例如，以“网格化管理”为代表的“党政组织下沉模式”，甚至就是“行政全能主义”的一轮回潮。在现有条件下，党政组织更加主动地深入社区，体现出积极的服务意识，在提供社区服务、处置突发事件、维护社会稳定具有特有优势。但是，这种模式虽然以“服务窗口前移”的名义推进，仍然过于依赖强有力的党政组织系统，依赖行政资源的横向整合。对被置于网格化管理之内的基层公务人员而言，社区管理恐怕已经超出其权责范围；另外，组织下沉模式毕竟与社区自治的属性有所抵触，行政力量向基层的渗透和扩大，势必造成对社会空间的挤压，侵蚀社会自我组织和发育的空间。从这个意义上来讲，行政系统对自身的自信以及对社会力量的忽视，依然深刻地打着“行政控制”的逻辑。其结果是扩张了政府的触角，张扬了“全能政府”的逻辑。到最后，这种改革要么流于形式，要么不堪重负。除了少数改革考虑到调整国家与社会的深层意义以外，大多改革停留在“费随事转”的方式，或者采取向专业社工购买服务的方式，实际上展现了“为行政纾难”的实用主义逻辑。
六、结论：未竟的治理理想与未来改革的方向
如上所述，社区治理在技术层面往往会形成国家与社会合作的结构，并且引入自下而上的治理过程。除了少数区域推进“政府和社会的分离与合作”的改革以外，中国城市的社区治理仍然是以“两级政府、三级管理”为主导，社区治理理想还尚未达成。这里从治理结构和过程方面总结研究结论，并且提出未来改革的方向。
（一）政府主导的“沙漏型”治理结构
第一轮改革形成的“两级政府、三级管理”体制是“政治性目标优于社会性目标”的全面展现，政府的首要目标是依靠行政力量重新整合基层社会。这样一种逻辑，既适应于社会力量“不能有效地提供公共好处（public good），不能解决经济学所说的外部性所引起的各种问题”的现实，又符合行政组织自利性膨胀的“本能”。其直接结果是，街道办核心治理主体的地位得到明确。同时，街道办需要将超载的职责，转嫁给社区居委会，结果是行政事务首先由上级组织“滑流”到街道办，再由街道办这个中枢“滑流”到居委会这个“终端”；同时，基层社区的事务和需求，又被居委会这个当然的、合法的“自治组织”包干代理，社会事务的处理和社会信息的传输被局限在“街道办+居委会”这条狭窄的单行道上。尽管部分区域引入社会组织参与社区治理，但是还不足以改变目前“街居制”的治理形式。由此，城市社区形成的是一种政府主导的、街道办和居委会“两端膨胀”的治理结构（见图6）。在这种结构下，社区居民成为社区服务的“被动接受者”。
图6 城市社区的“沙漏型”治理结构
（二）“代理型”的治理过程
“沙漏型”的社区治理结构中往往贯穿着“代理型”治理逻辑：其一，党政组织通过行政手段完成街道办层面各个“条条”的整合，为执行政府在社区的意志扫清羁绊；街道办总体代理社区居民的需求，这种需求大多并非直接源于居民，而是政府基于对社区发展意愿的主观判断，并且往往冠以“居民需求”之名，以方便动员各种资源。其二，行政组织又通过自上而下的方式，将居委会锻造成社区治理的直接责任人。无论是意见表达还是资源获取，社区居民大多处于“被代理”的地位；居委会疲于应付承担街道办的行政命令，承担各种事务，无暇主动关注居民需求，事实上维持了“行政权力—社会事务”的单向传输渠道，既绑缚了“居委会”处理社会事务的手脚，又强化了居委会“依赖行政权威”垄断治理权力的“代理地位”，使很多社会事务处于“治理盲区”。这种“闭锁”的治理逻辑，往往依靠有限的行政控制形成“社区整合”的想象，既不利于行政单位直接面向社区，又不利于居委会自治权威的形成，如若不进行变革，非但将面临任务超载的危险，也将失去应对社会变化的能力。
（三）未来城市社区治理改革的走向
社区是政府与社会互构最为频繁的领域，要趋向社区治理的理想，必须形成一个有效的治理结构。首先，要推动两个解放：基层政府从直接承担社会事务的琐事中解放出来，要改变以往“全能主义”的角色，从直接干预的微观场域撤出，从影响社区治理的关键变量转化为支持性的环境变量，为社区治理提供经费支持和政策导向；把社会从繁重的行政事务中解放出来，行政组织内部要有直接面向社区的勇气，通过整合职能和资源，为社会发展腾出必要空间，只有在社会“有机可乘”的基础上，政府与社会合作才有运行空间和成功可能。其次，要提升社会组织参与社区治理的能力，通过社区培训、规划辅导、社会组织孵化等渠道，夯实社会组织参与治理的基础。再次，推动“行政工作社区化”，赋权社会组织参与公共事务、承担公共服务项目，通过政府向社区社会组织购买公共服务的方式，推动政府与社会的合作治理。最终形成一个由代理民意的政治组织、参与治理的社区组织、承担日常生活管理服务的市场组织组成的合作治理结构。
总体而言，城市社区治理还是一个未竟的理想，自上而下的运行逻辑仍然突出。下一步社区改革的重点，应当是赋权社区组织，重构治理结构、改善治理逻辑，寻找政府与社会直接衔接的治理机制。惟有如此，政府与社会在社区中合作治理的理想才能实现。
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编辑：朱宪 吉先生