160124期| 刘伟：政策变革与差序政府信任再生产
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刘伟，武汉大学政治与公共管理学院副教授，珞珈青年学者。
内容提要
基于2010-2012年展开的五次全国性农民访谈的材料，并参照相关的实证研究，可以发现取消农业税对中央和基层而言具有完全不同的政治效应。该政策一方面强化了农民对中央政府的高信任，另一方面也通过间接机制，维持甚至恶化了农民对基层政权的低信任。取消农业税这一标志性的涉农政策表明，中央致力于改善农民处境和提升其福利的重大举措，只是促进了差序政府信任的再生产，却基本无助于基层政权治理效能的提升。其他涉农政策也存在相近的状况和逻辑。从未来国家有效治理的高度来看，中央应该通过制度创新，重塑基层政权的治理主体性，并让普通民众参与治理过程，拉近基层政权与普通民众之间的距离，从而提升基层政权的民众支持度，改进基层社会的治理绩效。
关键词
取消农业税/差序政府信任/基层治理/国家治理/治理重塑
改革以来，中国乡村地区的巨变是在多轮政策变革的驱动下完成的。首先是分田到户的联产承包责任制，它解决了农业生产的激励问题，并放活了乡村社会。其次是1986年开始试行的村民自治，它解决了国家权力撤离至乡镇后基层治理的体制问题。但是，1994年的分税制改革使得国家财政进一步集权化，正是从那时起，农民负担急剧增长并成为危及政权合法性的一大挑战。[1]20世纪90年代中后期至本世纪初，因为农民负担引发的这一挑战日益严峻，最终促使中央政府及时推出税费改革，直至2006年全面取消农业税。中央的意图是：通过取消农业税，切实减轻农民负担，进而缓和基层干群关系，促进乡村地区的社会稳定，并保证国家的粮食安全。全面取消农业税似乎也表明，中国在减轻农民负担，实行工业反哺农业、城市支持农村方面取得了重要突破。
但是，这一标志性的涉农政策实施至今已近十年，它究竟产生了什么样的政治效应？对基层政权[2]和中央政权而言它分别意味着什么？本文基于笔者在村民访谈中的部分发现，尝试将取消农业税作为一个典型的涉农政策样本，从其对农民政治信任的影响入手，呈现取消农业税的结构性政治效应；进而反思，在中国现有的国家结构形式下，中央政府致力于改善基层民众处境和提升基层民众福利的政策努力，会对基层治理带来什么样的影响？未来我国基层治理的出路何在？
一、访谈中发现的突出现象
显然，乡村税费改革直至取消农业税的政策，旨在切实减轻农民负担，缓和干群关系，并规范基层政权的涉农行为。从理论上讲，取消农业税不仅意味着农民不再需要上缴“皇粮国税”，也意味着基层政权不再能通过各种名目向农民收取“杂费”。在取消农业税的同时，中央也及时推进了乡镇配套综合改革，催促基层政权为农民提供公共服务。基层政权不再向农民伸手要钱，反而向农民主动提供服务。在此情况下，农民即使不提高对基层政权的好感和信任度，至少也不会再对其产生恶感或降低信任。但笔者的访谈结果却与此设想颇有距离。
为了解近年来我国乡村治理的新情况，自2010年1月至2012年7月期间，笔者分别组织了五次中度规模的农民访谈。访谈基于农民本位的立场，全方位呈现他们对乡村政治诸实践的观察与评价。访谈内容涉及受访者对取消农业税的评价和对基层政权的信任度。笔者最终遴选了进入此次分析的访谈材料共计216份。216位受访者的所在区域、村庄类型、性别、年龄、身份、文化水平和经济状况相对均衡，也与全国农村的基本状况比较吻合。[3]样本量虽然有限，却具有相当的代表性。基于这一全国性的访谈，笔者发现两大突出的现象并存：一是在诸多涉农政策中，受访者普遍高度评价取消农业税；二是在政府信任上，受访者对基层政权及其干部表示出低信任和不满意。
具体来说，取消农业税成为后邓小平时代农民印象最为深刻的政策。216位受访者中有199位明确谈到了自己感受最深的农业政策。而在这199位受访者中，明确对取消农业税给予高度评价的就有75位，高达37.7%的比例，仅次于高度评价联产承包与改革开放的47.2%的比例。其中，中年农民对取消农业税的印象最为深刻。而在谈及取消农业税时，受访者对中央层次的国家机关特别是其主要领导人（胡锦涛和温家宝）甚至表达出强烈的感激之情。在政府信任方面，在216位受访者的表述当中，有193位明确谈到了对不同层级政府（或干部）的信任度问题。其中，177位明确表达出对中央政府的信任和支持；相比之下，只有15位明确表达出对地方政府的信任和支持；基层政府（或干部）被信任或支持的情况则最为尴尬，只有4位受访者明确表达出相对积极的态度。[4]广大农民对中央政府、地方政府和基层政府表现出明显的差序政府信任。而这其中，受访者对基层干部的不信任则非常明显，典型的表述如：
“当官的素质、能力没有常人高，常见到的人光为自己。当然，他们也做了政府工作，去办公了。但是基层干部都是为自己。他们只是手段强，并非能力强。”（访谈编号：20100231）
“我不相信村干部，一直都不相信。我觉得我们现在跟村干部毫无瓜葛，我们种我们的田，村干部也不管我们。以前还开个会，现在都不怎么开会了。去年估计也就开过一两次会。”（访谈编号：20110215）
“从家庭联产承包责任制开始，我就不相信乡和村里的干部了。硬是不做事，你看他们会做事吗？到下面开过会吗？找群众做过访问不？没有做过！他听个人的，不听群众的意见，就是这样产生腐败。”（访谈编号：20110808）
“基层政府有问题得很！现在我认为就是国务院应该将乡镇政府这些狠狠地整整！就他们拐（坏）的狠！”（访谈编号：20120214）
在笔者组织的全国性农民访谈中，对基层政府及其干部表示出信任的比例仅有2%，绝大多数受访者则对基层干部表示出强烈的不满。相比于李连江1999-2001年有关差序政府信任所作调查的统计结果，[5]这一比例可以说变得更低了。另有调查也发现，取消农业税后，我国乡村地区的农民上访数量不减反增。[6]对诸如此类的现象，亟须学术上的合理解释和延伸讨论。
二、既有研究的发现与局限
关于取消农业税，既有讨论多强调其对农民负担或福利的实际影响。如国内有学者就统计出，2002年全国征收的农业税为422亿元，2003年为338亿元，但每年各种附加的杂费（“三提五统”）则约有2000亿元，附加杂费是农业税的5倍。这就意味着，取消农业税使这些杂费也连带取消了，农民负担得到切实减轻。[7]官方统计发现，与农村税费改革前的1999年相比，因为取消农业税，中国农民每年减负总额超过1000亿元，人均减负120元左右。[8]有研究则运用31省（自治区或直辖市）2000-2007年的相关社会经济数据，对取消农业税的政策效果进行了实证分析，并运用面板数据估算取消农业税对农民人均纯收入的影响大小。结果发现，取消农业税促进了农民人均纯收入2%的增长。[9]涉及取消农业税的政治效应的，要么空泛地定义其在中国历史上的伟大意义；要么只看到其对县乡政府特别是乡村政权财政收入的影响，及其引发的乡镇工作重心位移。[10]个别研究也发现，农村税费改革虽然在一定程度上缓和了农村紧张的干群矛盾，却无助于从根本上改善和提高村民对基层党委和政府的信任程度，也就无法从根本上改善干群关系。[11]但这项实证调查的截止时间是2004年，虽然取消农业税是税费改革的一个目标，但此时农业税毕竟尚未全面取消。总结关于取消农业税的既有讨论，少有研究者同时关注到其对中央政权和基层政权的双重政治效应，更未能详细解释这其中的具体机制和逻辑。
关于中央、地方与基层的信任差现象，是目前学界对中国政治信任结构较为成熟的理论发现。其中，对乡村地区民众差序政府信任的研究比较多，也有关注到当前乡村政权信任度不高的现象。李连江对中国三个省农民的问卷调查研究表明，63.1%的研究对象认为上面是好的、下面是坏的，他将这一现象表述为“差序政府信任”。[12]但应看到，李连江等人的研究主要基于税费改革前后中央对农村仍有提取的时期，而且是围绕农民抗争所作的研究。笔者前些年通过对调查问卷的统计分析也发现，村民总体上对涉及村落公共事务的活动信心不足，对现有精英的信任不足。[13]肖唐镖等人在总结1999-2008年间在五省市六十个村庄的四次历时性调查数据基础上，进一步验证了农村基层群众对不同层级政府的信任度是自上而下逐级递减的。[14]人民网于2013年所作的“基层干部形象被误读状况”的调查也发现，超过半数的受访基层干部认为当前社会中对其存在普遍误读，但只有两成的群众认为基层干部被误读；超过六成的基层干部认为社会舆论低估了他们的群体印象，但只有四成群众这么认为。[15]在成因上，有学者认为，差序政府信任与历史传统、中央集权体制有一定的关系，但更是基层政府行为失范的必然结果。[16]另有学者认为这种心理既反映了制度规范的差异性，也体现了压力型体制造成的政治信任疏离。[17]还有研究者强调了基层政府的政治接触结构对政治信任的影响，基层政府身处与民众接触的第一线，与民众的接触是全方位的，民众最容易将不满意归结于基层政府，从而带来情感的疏离和信任的下降。[18]总结来看，既有研究少有纵向探讨农民的差序政府信任的变与不变的，尤其缺少对其形成原因的详细解释，更缺乏结合具体政策解释农民政治信任形成机理的。虽然也有学者提出过农业税对差序政府信任的变动具有影响，但他并未详细解释这其中的具体机制。[19]
基于以上总结，本文尝试将取消农业税与差序政府信任联系起来，将取消农业税作为典型的政策变革，考察其对农民政治信任的影响机制。一方面实现对取消农业税政治效应的深入理解和客观评估，另一方面也深化对差序政府信任形成中的政策因素的具体认识。在此基础上，探讨乡村治理重塑的困局与出路。
三、取消农业税与差序政府信任再生产
在政治领域，公共政策影响公众信任的案例屡见不鲜。在中国，因为制度化建设的不完备，公众受公共政策的影响更为深远。本文所论的政策变革，主要指中央出台全国适用的新政策导致原有政策失效的过程。而所谓政府信任，也即政治信任，一般被理解为公民对政府或政治系统运作产生出与他们的期待相一致的结果的信念或信心。[20]将政治信任作为因变量，相关研究主要有三种解释路径：理性选择路径、社会文化路径和终生学习路径。[21]实证研究也发现，制度变量和文化变量对城乡居民政府信任都有较强的解释力，但制度变量对政府信任的影响更大。[22]总体来看，农民对中央政府的政治信任更多地受到文化、制度和政策的影响，但对基层政权的政治信任则更多地受基层干部实际表现的影响。虽然思维习惯、历史记忆、政治正确和舆论强化都对农民的政治信任起到一定的塑造作用，但在一个日益开放和世俗化的乡村社会，更应看到农民观察、思考和判断的成分。
（一）取消农业税强化了农民对中央的高信任
建国以来，中央先后制定了大量的涉农政策，收取农业税就是其中的一项标志性政策。取消农业税，首先意味着农民不再需要向中央履行这方面的政治义务。长期以来，农民都有缴纳“皇粮”的传统和习惯，这一取消的确是史无前例的。正是基于纵向的比较，从有农业税到无农业税，至少在最开始实施的那几年，该政策给予广大农民群体的正面效应无疑是深刻的。同时，由于农业税的取消，地方政府特别是乡村基层政权征收诸“杂费”的行为也就失去了合法性。因此，农业税的取消，同时也意味着农民负担的进一步减轻。不能忽视的还有，因为农业税是附着于土地和农业生产的，其取消还使农民产生一种不再被土地牢牢束缚的解放感，从而可以更为自由地外出务工。而因为农业税是具有强制性的，其取消短期来看同样具有政治解放的效应。
取消农业税这一政策来自中央，农民因中央的政策而受益，因此对中央政府特别是其主要领导人持感激心态，因而强化了对中央的政治认同，即再次确信中央是“心里装着老百姓”的，是“为老百姓着想”的。这显然具有将中央政府情感化和人格化的倾向。这其中的心理机制比较容易解释。就此而言，在一个具有权威主义传统的国家，人们对政府的信任不仅是基于政府的表现，而且也基于人们对权威的崇拜和依赖。[23]而相应的政策则更会强化这种崇拜和依赖。正是根深蒂固的权威型人格，促使无数孤立的小农对强大的中央权威持有较高的期待和认同。虽然有一份围绕农民上访与政府信任流失间关系的实证研究发现，上访对政治信任的流失具有很大影响：上访者到达政府层次每提高一级，其对政府的信任就减少一个档次。[24]但上访农民的数量毕竟有限，他们在村庄中一般也非主流。对普通农民来说，他们对中央政府的高信任并不易受到现实因素的冲击，反而容易得到相关政策的不断激活和强化。中央只要出台相应的利农惠农政策，就可以有效维系和强化农民对中央政府的高信任。取消农业税就是这方面的极好例证。
在笔者组织的全国性访谈中，受访者在谈及取消农业税时大多对其给予高度评价。从这些评价的话语中，可以感受到他们对中央出台此政策的感激和认同，这无疑强化了农民对中央政府的高信任：
“这是几千年第一次，你看以前皇粮国税不得不交，没吃的也得交，现在多好啊，不用交税了，自己能吃多少就种多少，吃不完的就拿去卖。”（访谈编号：20100230）
“现在的政治就是好政治。从开天辟地就没那么好，不但不要你交钱，还给你补助。随哪个伟人没说不种田完粮，不说不交，总是或多或少，或重或轻。”（访谈编号：20110213）
“像农业税减免，是国家对农民的重视，减轻了农民的负担……总之，现在的生活跟以前不好比，我觉得都跟城里差不多了，吃喝住行都大大地改善了，这些都是靠党的政策。”（访谈编号：20110842）
（二）取消农业税维持甚至恶化了农民对基层政权的低信任
笔者收集的全国性访谈材料和学界的相关研究都显示，农业税取消后，普通农民对基层政权的低信任并未改观，他们对乡村干部的负面评价依然十分普遍。这里的原因是多方面的，包括干群矛盾的历史记忆，乡村干部在阶层分化上超越于一般村民，等等。但有一点不能否认，农业税取消后，农民对基层干部依然持有的低信任，取消农业税本身至少也难辞其咎。它通过影响基层政权的基本处境和行为方式，从而维持甚至强化了村民对基层政权的原有态度。
其一，取消农业税使基层政权与普通村民的关系趋于松弛。正是因为基层政权不再能从农民那里收取税费，因而也就没有动力去取悦农民，或与农民展开比较日常的互动。而对农民来说，随着社会的日益开放和选择的增加，在日常生活中一般也无求于基层政权。由于缺乏征收农业税这一沟通农民与基层政权的纽带，乡村政权日渐脱离普通农民而由汲取型变成悬浮型。[25]已有研究也发现，农村基层政权组织与公众利益实现关联度弱化等因素，构成了后集体化时代基层政权公信力流失的利益根源。[26]
其二，农业税取消后，由于一系列配套措施未能及时跟进，使得农村公共产品供给陷入困境。一方面，基层政权自主提供本治理区域公共产品的能力急剧下降；另一方面，农村公共产品供给大多被纳入公共财政体制，但自上而下的农村供给决策机制尚未改变，以农民需求为导向的农村公共产品供给机制也未建立，多层级政府决策程序链过长与满足农民多元化需求的矛盾也日益突出。[27]广大乡村地区公共产品的供给依然严重不足，致使农民对基层政权日益不满。
其三，取消农业税使基层政权愈发依赖于转移支付，而转移支付农民一般都不能有效参与。农业税取消前，乡镇财政的常规收入一般分三块：农业税费部分，地税收入和国税收入（增值税）。其中，农业税一般占财政收入的30%以上，有的甚至达到70%～80%，取消农业税使乡镇收入锐减。[28]这致使基层政权愈发依赖上级的转移支付。从农村税费改革到2011年底，中央政府向地方政府转移支付资金高达6000多亿元。[29]但是，转移支付一方面用于维持基层政权的运转；另一方面则被要求惠及普通农民，多以项目的形式下达。问题是：在项目下沉的过程中，乡镇政府自利性诉求凸显并发挥作用，农民不能真正参与。特别是因为缺乏农民的日常监督，其中的腐败难以避免，这也强化了农民对基层政权的低信任。
其四，取消农业税致使基层政权转而寻求招商引资。最新的实证研究表明，正是因为取消农业税，乡村政权出现财政的进一步吃紧，他们不得不另辟财源，招商引资遂成为他们共同的中心工作。[30]全国大部分地区的基层政权因为缺少集体经济，在取消农业税之后普遍陷入财政拮据的境地。为维持正常运转并完成上级要求提供公共服务的指标，仅仅依靠转移支付显然是不够的。他们不得不转而寻求招商引资，但招商引资通常涉及土地征用和房屋拆迁，极容易引发干群矛盾。这一普遍现象又进一步恶化了村民对基层政权及其干部的信任感。
需要指出的是，由于取消农业税处在相关的涉农政策丛之中，除了上面谈到的它对基层政权行为逻辑的深层影响，其政治效应还会受到其他涉农政策的再强化。如种粮相关补贴、农村免费义务教育和“新农合”等惠农政策，都使普通农民越来越依赖于基层政权之外的政府体系，而只要基层政权在执行过程中出现纰漏，就会迅速放大农民对基层干部的恶感和不信任。加之，基层干部虽然不再向普通农民伸手要钱，但仍然要人（“计划生育”）、管人（“维稳”）。所以，农民要么觉得平时和基层干部不再相干，要么容易在涉及相关问题时与他们发生冲突。
四、差序政府信任与基层治理重塑
前文分析显示，正是因为取消农业税，中央政府又一次轻易地获得了农民群体的信任和支持；而基层政权的处境却发生深刻变化，其工作重心和行为方式也发生相应改变，致使农民对它们的低信任不仅难以改观，反而更容易走向恶化，基层政权的低信任得到进一步强化。两相结合，农民的差序政府信任在中央和基层这两个层面分别得到高信任和低信任的强化，差序政府信任的格局由此得以再生产。而由于农业税取消的同时，中央还下达了一连串惠农补贴政策，不仅进一步强化了农民对中央的信任，也进一步塑造了基层政权不被信任的尴尬处境。仅2011年，中央财政用于种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴的支出就超过1400亿元，这些都是直接发到农民手中的。[31]这体现了中央政府对基层政权的不信任。与此同时，中央政府还脱卸了农村基层政权的部分治理性权力，基层政权的治理主体性未能得到有意维护。
问题是，乡村政权只有成为名副其实的基层治理主体，并获得普通农民稳定的政治支持，广大乡村地区的有效治理才能得到保障。中央政府获得的高信任，可以维系整个政治体系的稳定和中央政府的权威；但乡村政权获得的低信任将最终决定基层治理的绩效。差序政府信任不仅如有研究者所谈到的，具有政治风险，因为它容易引发以中央为依据的基层抗争。[32]更为关键的是，差序政府信任使基层政权的治理难以获得基本的民众支持。任其恶化，就会使基层治理陷入经典的“塔西佗陷阱”，即不管基层政府及政策是好是坏，社会均采取“老不信”的立场。[33]很难想象，在此境况下的基层政权能够拥有合格的治理表现。
若将基层政权作为最低层级的地方政府来看，其遭遇的上述治理困局既是新的，也是旧的。说其新，是因为基层政权乃近代以来国家政权建设的产物，传统中国的基层政权只达至县，县之下是非正式的乡绅自治；而说其旧，则是因为当前基层政权所面临的问题，仍未脱离我国“上下分治的治理体制”的基本逻辑。[34]即国家通过“治官权”与“治民权”的分离，使得包括基层政权在内的地方政府承担治理的实际责任，而中央则通过处理官员而维持权威和稳定。但在此体制中，基层政府的民众信任就成为一个不容回避的难题。农民平常主要接触乡村基层干部，基层干部离农民最近，直接面临利益冲突和矛盾解决。乡村干部事实上可能做对了很多事，但只要有一件事没做好，就不会被村民原谅。而基层干部群体的素养，所能调动的有限资源，所掌握的有限权力，面对其承担的重大责任，自然是捉襟见肘。
针对此一困局，着眼于国家未来的有效治理，必须通过体制变革和乡村治理的重塑，提升基层政权的民众支持度，在农民保持着对中央的高信任的条件下，适当提升他们对基层政权的信任度，及时夯实基层治理的社会基础。做到这一点具有相当的难度，因为在中央集权的体制下，中央政府拥有先天的权威资源和政策优势，其致力于改善基层民众处境的政策和努力，首先就会强化基层民众对它的政治支持。在相当长的时期，差序政府信任中的高中央信任难以改变，也不必改变。但是，差序政府信任中的低基层信任必须改变，而且也不是不可以适当改观的。这需要在以下几个方面着手：
首先，在国家全面反腐的背景下，促使基层政权严格执行中央政策，要求基层干部改进自身工作作风和行为方式，增加农民对基层干部的信任感和支持度。而中央也应该在不断完善法治、上级监督和社会监督的基础上，逐步改变之前不信任基层政权的明显取向，并适当引导农民信任基层政权和基层干部。其次，通过制度创新，重塑基层政权的治理主体地位，保障基层政权的治理资格，供给基层政权必需的治理资源，赋予基层政权开展工作的必要权力，让基层政权发挥在基层治理方面的能动性。再次，也是最为关键的，让普通农民能够参与和监督，并切实拉近基层政权与他们之间的距离。不仅促进基层政权运作的公开化，也通过制度创新，让普通农民能够切实参与基层治理，促进基层政权自治性的回归。在这方面，中央可以通过资源下沉，要求普通村民在基层治理过程中的有效参与，让村民和乡村干部在治理过程中产生密切互动，进而在有效监督和责任机制的基础上规范乡村干部的行为，并逐步建立村民对他们的政治信任。实际上，基层治理的重塑并非完全缺乏动力。毕竟，村民政治信任的理性化也已是一个明显的趋势。[35]只要供给相应的利益和资源，并确立公平合理的公共规则，乡村基层政权就可以通过实际表现逐步获得农民的信任和支持。
五、结论与讨论
在政治学理论中，合法性、政治秩序、有效执行以及理性的政治文化等，都是政治体系良性运行的核心要素。不管是联邦体制还是中央集权制，政治信任都直接关系到政治合法性，它不仅仅是自变量，同时也会成为因变量。美国一项关于政治信任的著名研究就发现，民众政治信任的低落不仅是对总统不满意的反映，而且会进一步降低对总统的评价，从而使得当政者执政环境恶化、政策推行艰难。[36]政治信任不仅直接关系到民众的政治支持，也会对治理质量产生深层影响。民众的政治信任感越高，政治系统承担的压力就越小，政治权威的基础就越牢固，可动员的社会力量也就越广泛；相反，当民众普遍持不信任态度时，就会造成政治疏离与政治冷漠，直至向政府表达不满，进而恶化治理环境，影响治理绩效。不管是哪个层面的政府治理与政治信任，这一原理都是适用的。相比于联邦制，中央集权体制下民众“信中央/不信地方（基层）”的心理模式具有韧性，很难在短期内从根本上予以改变，致使基层政权面临合法性危机，并在治理效能上难有理想表现。
本文只是以取消农业税这一标志性的涉农政策为例，力图呈现中央集权体制下政策变革与差序政府信任再生产之间的深层关系，以及由此引发的乡村治理困局。中央政府看到地方政府（特别是基层政府）在税费征收中的诸多乱象以及由此引发的社会危机，才最终决定切断地方政府（特别是基层政府）盘剥农民的合法渠道，从而实现了与广大农民的政治结盟。由此，中央政府获得了农民普遍的政治支持，而使基层政权进一步陷入不被信任、难以发挥治理功能的境地。实际上，中央出台的诸多涉农政策，包括种粮补贴等等，它们的政治效应都有着与取消农业税高度相似的逻辑。中央集权体制下导向农民处境改善和福利提升的诸多政策，大多是中央偏向农民而抑制乡村政权的政治过程。这一过程使得高信任中央与低信任基层的差序政府信任得到不断的再生产，基层政权的认同度和支持度一直难以得到有效提升。但是，中国作为一个大国，既有全国大局意义上的治理、地方大局意义上的治理，更有广大基层地区的治理。未来我国的有效治理必然要求基层治理的优良表现。出路只能在于：在保持农民对中央高信任的条件下，通过基层参与和监督，适当提升乡村基层政权的民众信任和支持。
进而言之，这也是我国整个国家治理的根本性问题。因为差序政府信任的倾向在我国不同领域的不同群体身上都广泛存在着。中国其他领域的基层治理困局，同样呈现着中央集权体制下差序政府信任再生产的惯常逻辑。一项针对中国城乡居民政治信任的比较研究就发现，当前城乡居民对政府的信任呈现出典型的“央强地弱”的差序性样态，但城市居民的政府信任度要低于农民的政府信任度，且城市居民比农民表现出了对基层政府更不信任的趋势。[37]一份针对大学生的抽样调查，也验证了调查对象对各级政府信任度层级递减的趋势。[38]一项运用2012年“世界价值观调查”全国范围的面访资料的实证研究也发现，约有75%的中国受访者信任中央高于地方，显示差序信任态度在中国社会是相当普遍的。[39]在某种意义上，差序政府信任是中国这样一个有着中央集权深厚传统的大国的基本国情和政治惯性。该信任格局使当代中国政治体系在整体上具有高度的稳定性，但基层政权的民众支持度和治理绩效一直难以提升。随着现代国家建设的不断推进，中央政府在提供公共产品方面的力度将不断加大，民众对全国性权利的享有将越来越广泛，基层政权的民众支持度将受到越来越大的挑战，基层治理的重塑和优化也将变成一个越发紧迫的现实问题。毕竟，基层政权不仅事关中央政策的有效执行，更关系到我国基层地区长远的常规治理。中央政府和地方政府只有通过政策创新和治理创新，不断催促基层政权在基层空间积极开拓，并创造与当地民众的有机连接，才能稳步提升基层政权的民众支持度，并进而有效提高中国基层治理的绩效。
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