160131期| 柳亦博 :论合作治理的生成:从控制、竞争到合作
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柳亦博，中国人民大学公共管理学院博士后，讲师。
[摘要]合作治理的生成是社会治理系统在后工业社会不断自我建构的必然结果。在人类社会的历史中合作治理是尚未出现过的治理形态，是一种对传统社会治理的控制追求、“分工-协作”逻辑、科层制垂直组织架构以及“中心-边缘”结构实现了全面扬弃和超越的治理模式。传统社会治理会出现失灵的主要原因在于控制追求的二律背反，新公共管理改革也佐证了在治理领域中竞争逻辑的自我否定。因此，治理在强化管控与自由竞争两种路径均告失败之后，认识到实现“善治”需要从多元合作的维度去重构一个行动化而非制度化的社会治理网络，建构一种弹性迅捷、相互信任、资源共享、平等协商的合作治理行动者系统，共同应对不断涌现出的复杂随机公共问题。
随着人类社会开启了后工业化的进程，各种复杂且相互缠绕的奇特问题（wicked problem）纷至沓来，强调管控的传统治理模式在应对奇特问题时往往显得左支右绌、纰漏毕现，以政府习惯性迟滞、经济间歇性失控、社会危机频发等治理困境为主要表征。这引起了全世界公共管理学者们的广泛的关注，越来越多的研究聚焦在公共治理的变革领域。这种对治理的探索热情并非由批判一切的“泛改革主义”所驱动，而是源于对能够适应后工业社会的新型治理模式的渴求，以及对传统社会必然实现结构性重组的笃定。在后工业化浪潮的席卷之下，唯有改变现行的治理模式和治理逻辑，完成对控制追求和市场逻辑的扬弃和超越，转而在治理主体的多元化背景下如何实现合作的维度上思考治理范式的转变。合作作为一种亲社会行为有助于建构稳定的演化机制、抵御复杂的外界风险，因此如何生成一种合作的治理模式已成为公共行政亟需解决的问题。
一、控制导向的社会治理
无论是从心理学角度还是社会学角度来审视人类，这都是一个热衷于控制追求的物种，通过对社会运行的全面驾驭和操控可以缓释由社会风险和不确定性所带来的焦虑感，然而这种对控制的追求很容易在治理领域异化成为一种人对人的压迫。在人类社会的演化发展中，共出现了三种类型的社会治理模式：生成于前工业社会的统治型治理；生成于工业社会的管控型治理；以及生成于后工业社会的参与型治理。当我们回顾前工业社会的治理历史时不难发现，政府始终是在控制追求的逻辑下开展治理活动的。君主作为国家的最高统治者始终拥有着无可匹敌的社会治理权力，并借由“君权神授”来自证统治权力的合法性和正当性。这种国家与社会高度受控于一人的统治型治理在农业社会尚足以应对低度复杂的公共问题，但是当蒸汽机推动着人类社会开启了工业化进程之后，刻板滞后的统治就显得与环境格格不入了。随着形而上“君权神授”的失坠和启蒙运动的勃兴，在强调“祛魅”和现代性的工业社会中，人类被击碎为原子化的个体后被赋予不同的角色分工，随即融入到各种各样的组织之中。社会治理系统借助“社会契约”抽离个人政治权利实现对组织、对社会的高效管控，这种管制型治理强调的是由政府作为的唯一治理主体对稀缺资源进行配置。与此同时，管控型治理也使“治理者与被治理者的对立成为了社会治理关系的基本内容”，治理的外显则主要表现为国家对社会的全面控制和支配，此时“社会从属于国家，国家与社会的关系是命令与服从的单向权力关系，国家和政府公共权力将私人权利的空间压缩到最低限度”。然而政府对高效管控的狂热追求终将招致社会运行的整体性“失控”，各种治理困境也接踵而至， “大萧条”和“滞涨”的爆发彻底宣告了管控式治理的失败。此时，尽管行政学界已经认识到在社会治理中一味强化管控的弊端，但控制追求已然为治理画地为牢，政府无法打破“放权”与“集权”的二元思维桎梏。更多的时候，治理系统的变革只是在如何防止政府成为治理寡头这一问题上踟躇，公共部门的改革也主要聚焦于经济职能领域，为迎合市场形势的波动而渐进地、被动滞后地进行着治理方式的微调。
将人类的社会治理历史描绘成一部控制追求的演化史毫不为过，人类在社会和科技的发展中渐渐误读和夸大了其对外在环境甚至内在思维的控制能力，在自然和自身面前的双重僭慢（hubris）从工业革命之后逐渐发展到顶峰，人们相信通过精确严密的制度设计可以控制一切，妄图消灭所有潜在和显在的不确定性，将存在风险的实体简单化甚至直接否定风险的自在性，这无疑是控制追求和技术理性思维发展到极致后所产生的错觉。后工业社会的复杂性、不确定性都是工业社会所无法比拟的，依靠单一治理主体的力量在“管控”维度上寻求答案决然无法应对现实的问题，因为在控制追求下的治理总是会呈现出一种头疼医头、脚疼医脚的碎片化。出现于后工业社会的参与型治理虽然将“社会”作为一元新的主体纳入到治理之中，但仅仅是在更大程度上让社会力量参与到政策制定之中，并没有赋予社会组织平等的治权，也没有改变社会治理的控制追求。“在实践中，参与治理往往使政府在多种相互冲突的意见中面临选择困难……参与治理也许在一定时期和一定条件下缓和了政府的控制导向，是政府表现出一种对社会的温和控制，它所实现的只是量的意义上的改变，并没有促使这种关系发生结构性变化”。尽管统治、管控和参与这三种社会治理的运行逻辑、集权程度、组织模式、治理方式截然不同，但事实上都是在控制追求的指引下形塑的不同治理形态。随着社会复杂性、不确定性的上升，“中心-边缘”结构下的网络中心所能够提供的治理，无论是在数量的充足性还是手段的多样性上均已无法满足现实社会的诉求。正如维克托尔所说，“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独力创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力”。在控制追求逻辑下的“中心-边缘”治理网络结构终会走向治理垄断和集权，造成市民社会的衰落、遭遇治理失灵。
“我们生活在一个悖论的时代”，“综观整个工业社会的历史阶段……这个社会自身就处在一种逻辑悖论之中，关于这个社会的所有建构方案都在其主题阐释的过程中走向自反的结局”。形成于工业社会的那种强调控制追求的社会治理同样存在着无法跨越的二律背反，它使得依照其逻辑建构出的社会治理系统频繁与后工业社会现实出现摩擦，表征为各种治理的紧张和失灵。控制追求是为了有效减少社会的不确定性，然而这种方式在后工业社会则无法奏效却又无法摆脱对其的依赖，因为复杂多变的公共问题像一只桀骜难驯的猛虎让政府部门骑之难下，不得不条件反射般地强化管控社会的力度，试图将大量涌现的公共问题按压下去。但是，治理的长期动态性妥适需要建构在及时、准确、完整的信息获取的基础之上，现实中治理主体与客体之间的信息难以如此对称，政府也无法长期地前瞻未来。于是，为了维持社会和政治的稳定，政府只能不断强化自身“操控社会”的能力，而被强力控制所扼住的却是社会活力而非社会冲突，最终表现为：政府本是为了减少不确定性而加强控制，反而堵塞了社会矛盾的释放路径，导致社会运行变得更加不确定；社会运行风险性的上升反过来又刺激政府进一步强化管控力度，形成死循环。以强调控制追求的现代科层制为例，科层制通过一系列缜密的制度设计和森严的层级管控，使得实际操纵社会治理系统运行的是制度本身而非具体的某个人，管理者只是作为制度的“维护者”身份出现。科层制体系的一个重要特征即维持组织秩序、抑制背离组织目标的活动，更多的情况下，公共部门会受到外界环境的高复杂性和高风险性逼迫而在组织内外采取强制式的管理模式。这种管理会赋予去人性化的控制追求以一种虚幻的正当性，让人们认为唯有完全听命于政府才能化解危机，而不去反思是否还有别的可能，或者这种制度是否过于严苛、过于“非人格化”。一旦制度能够将组织中的人牢牢控制，就可以在很大程度上减小组织内部的不确定性。但是，政府在后工业社会所要面临的真正挑战是来自于外部环境而非内部，为了有效应外部对不断涌现的公共问题，政府只能被动地不断增设新治理部门、扩容组织规模来遏制社会复杂性，这种努力不但是徒劳的，还会导致政府组织臃肿和治理裂化。同时，崇尚专业分工的科层组织解构了个人的责任，要求部门化地实现角色目标以便完成每天的工作任务，但这种分工-协作强调的是“我在性”，让组织中的人更关注自身能够从协作系统中获得什么，而非组织能获得什么，更不会对组织之外的利益纠葛详加考量，这种看似趋利避害实则唯利是图的逻辑极易滋生行政傲慢和贪污腐败。我们并不否认政府部门的控制追求确实是在力图实现公共善（Public Good），但实际运行中却同时衍生了行政之恶（Administrative Evil），引发这种主要以“去人性化”和种族清洗为表征的行政之恶的本源正是控制追求所形塑的技术理性文化。在后工业社会中，控制追求是一剂会导致治理系统去功能化的“毒药”。
二、社会治理中竞争逻辑的自我否定
自由竞争是市场的运行逻辑，随着全球经济市场化和一体化的发展，市场逐渐获得了社会治理的主体地位，同时也自然而然地将竞争逻辑带入到治理之中，产生诸如强调企业家精神和为顾客服务的新公共管理这种治理变革的理论思潮。竞争逻辑带动了快速的城镇化发展，也将近代社会的个人击碎为原子化的个体，彼此都是“基于自己的利益诉求而开展社会活动的，是从自己的利益出发而作用于社会的，因而，把近代以来的社会打造成一个竞争的社会”。然而竞争逻辑在社会治理的运行中却表现出一种自我否定：人们希望通过在公共领域引入竞争机制来提高治理绩效、摆脱权力衍生的行政之恶，但竞争逻辑的高扬使行政和治理走向了自反的结局。正如克罗齐耶所说：“经常会有人怀着让人们获得解放的美好愿望，可实践的结果却是锻造出了束缚人们的新型枷锁。一切有组织的人类行动，所有的集体的努力，所有的意识形态的动员，皆会产生种种所谓的‘反常效应’，也就是说，会产生与参与者的愿望相悖的结果。”市场的竞争逻辑对社会、甚至对政府都具有很强的嵌入性，商业成为推动社会进步的主要动力，人类进入了一个“市场必胜时代”（An Era of Market Triumphalism）。市场逻辑在当代社会网络中极具腐蚀性，以价格规则为代表的市场逻辑几乎彻底侵蚀和排挤了社会生活的逻辑，甚至在许多公共领域也不同程度地受到了影响。在复杂的社会网络中，个人、企业、利益联盟、公共部门等等都是嵌入在网络之中的个体，彼此之间存在着或强或弱的链接。在市场领域，嵌入在个体之间的关系是“价格机制”所决定的市场逻辑，这种分配逻辑运用经济学引以为傲的供需理论对资源进行高效的配给。但是，随着市场经济的统治地位和世界经济一体化进程的加速，市场逻辑似乎也同时获得了超越其他配给逻辑的霸权地位，它不仅仅垄断了市场领域的话语权，还在不断侵蚀非市场领域并快速挤占该领域原有的分配逻辑。由自由竞争、价格机制、效率崇拜组成的市场逻辑对社会资源的分配机制投射了一套财富霸权主义，这不但会使“拜金主义”扭曲大众文化，更会使公共权力出现异化，转变成为资本服务和维护资本家利益的工具。
在社会治理中，治理主体多元化的趋势是不可逆的。既然治理主体不再唯一，那么必然涉及到主体之间如何互动，或者说合作路径如何建构的问题。在竞争逻辑大行其道的环境中，多元主体的合作路径构建被异化为一种不完全信息的动态博弈过程，治理主体更关注的是能够在合作中获得多少“利益”而非这种合作能否实现“正义”的问题。“市场把它的手向非经济生活领域伸的越深，市场与道德问题就纠缠得越紧”，也就与正义问题产生了割裂不开的联系。市场根据价格体系调节资源的配给，而价格体系的作用机理是按照人们的偏好来分配物品，并不追问这些偏好本身是否正义、是否道德。而且，市场逻辑在当今市场经济遍布全球的大环境下具有非常强大的侵蚀力，会渗透到人类活动的方方面面。一旦市场逻辑介入非经济生活领域，就能够迅速将该领域原有的配给伦理（排队伦理、道德伦理等）排挤出去，最终使得一切事物（包括人）都将被打上标签待价而沽，货币交易成为唯一的配给方式。也许，市场逻辑如此具有吸引力的本质正是它并不对其所满足的偏好进行道德上的审视和判断，但长期任由市场逻辑占据非私人领域话语权未必会使社会交往更有效率，但一定会贬损公共话语的道德含义、会抽空公民社会的力量源泉。在很多极端的情形下，竞争会引发令人发指的行为扭曲，恪守市场逻辑的高效性毋庸置疑，但谁也无法断言这种高效的社会运行状态是“正义”的。“在困难时期，一个良好的社会会凝聚在一起。人们之间相互关照，而不是榨取最大利益”。我们不能允许人体器官的自由买卖，不论这样做会为交易双方带来多少福利改善；同样，我们也不能允许大财团花钱购买在河流里任意排污的特权，不论这种交易能够为公共财政减少多少赤字，因为这样都做是对“治理正义”的悖离。如果“价高者得”的市场逻辑侵蚀了“人人均得”的公共服务分配逻辑，或者干扰了“先到先得”的排队伦理，都可视为是一种对治理存在意义的悖离。而且，若将公共服务视为一种可售商品，即便再高效也是对治理正义本身价值的贬损。也许从经济学的角度来看，允许人们免费享用公共服务的做法“低估”了公共服务这一物品的经济价值，或者说排队是一种对“缺少闲暇者”不公平的配给方式，尽管市场的拥护者会罗列许多收支数据来证明价格机制的高效，但他们忽略了治理的公共性决定了其本身的行为逻辑决不能仅用“功利主义”去计算收益涨落，而是要保证治理的正当性和合法性。如果我们将征募士兵保卫国土这类公共物品视为可由市场竞争来参与的领域，那么我们就没有任何理由确立雇佣工作的政府独占性。
出于提高治理效能、消弭对抗和不确定性的美好愿景，政府将市场中自由竞争的逻辑引入社会治理领域中，试图通过多元主体的治理竞争达到增进治理效率、改善公共福利、缓冲对抗斗争的目的。但是，自由竞争的前提是地位平等，而在合作逻辑尚未形成之前，政府较之其他治理主体始终是处于强势地位的存在。在从属于竞争的工业社会中，合作与竞争存在着无可解决的悖论。“一方面，出于竞争的需要，必须壮大自己的力量，必须通过与他人的合作而去获得优势；另一方面，竞争必然会破坏合作，会根据自己的利益要求及其实现状况而去决定对合作的态度，会经常性地出现背叛合作的行为”。在公共问题的复杂性、随机性不断上升的后工业社会，治理所面临的挑战是空前的，治理的合理性甚至合法性均会遭受治理失灵的反复拷问。环境会倒逼着政府本能地收紧治理权力，集中力量去解决不断涌现的治理失灵问题，这在无形之中再次重蹈了追求控制的覆辙。所以，在治理地位不平等的前提下，多元治理主体的竞争格局只是镜花水月。事实上，在20世纪80年代风靡全球的新公共管理改革浪潮即是将市场的竞争逻辑和企业的绩效管理引介入公共领域的一个实例，而现实最终也向我们证明了NPM逐渐被各国社会治理的体制筛选运动淘汰出局。在公共行政中出现的所谓“市场化取向”并没有丝毫撼动政府的治理中心地位，其治权几乎是不任何受约束的。即便是通过立法强行赋予政府、市场和社会组织同等的治理权力，在控制导向的治理逻辑下，多元竞争的格局也是不稳定且交易费用畸高的。因为，竞争就会牵涉到利益分配，同等治理权力意味着收益丰厚的领域会出现大量重复建设，收益稀薄的领域则门可罗雀、乏人问津。竞争会使大量的人力物力被消耗在各主体间多次不完全信息的博弈之中，但无论市场和社会组织如何努力，也不可能与拥有公共权力的政府抗衡，在这场治理的竞争中，最终只有两个结果：要么被同化为公共部门的一部分，要么被挤出治理的舞台。
三、走向合作：社会组织成长中的合作可能性
既然管控与竞争都不是治理变革的答案，政府与市场也均不能成为治理的中心，那么在后工业社会的复杂公共问题面前只能依靠多元治理主体通力合作才能实现“善治”。合作治理的生成需要差异化而非同质化的多元主体以实现互补，但是在当前的治理网络中，政府、市场和社会的治理地位并不平等，尤其是在制定政策时政府拥有的公共权力与市场所掌握的资源都对公共议程具有极大的影响，而社会组织只是被边缘化的参与者。在追求控制或崇尚竞争的治理环境中，社会组织难以获得成长的空间，但在追求合作的治理环境中却能够迎来最好的发展机遇。
1、旧的治理框架对社会组织的排异
一个成熟健康的治理系统，需要大量社会自治组织的参与。虽然社会组织早在工业社会时就已产生，但大多是以非营利组织的形象出现，主要在社会服务及市场经济领域发挥作用。随着后工业时代的降临，为了纠正政府失灵和市场失灵，社会成为了除政府及市场之外的另外一元治理主体，社会组织也因其能够将原子化的个人整合为目标统一的行动体而自动拥抱了公共性和政治性，公民社会理论更是为社会组织在治理中发挥政治功能提供了理论依据和操作空间，社会组织在治理中的作用不再仅仅是公共服务的供给者，或是政府和市场的监督者，而是公共政策的制定者和社会自治的发言人，社会组织是行动者们“互助行动的结构化，是稳定的合作形式”，也是现代民主体系的重要内容，它奠定了基层民主特别是社会自治的组织基础。然而我国的社会组织始终未能真正成为一个独立的治理主体，其原因一方面是由于长期以来我国社会治理网络是政府单中心治理结构，公共部门几乎将社会治理的全部领域都大包大揽，无处不在的政府和大量行政部门下属的事业单位挤占了社会组织生存的空间，社会组织即便想要发育也没有土壤可供其生长；另一方面，是由于政府的行政傲慢以及企业的竞争戒备抬高了社会组织参与治理的门槛，刻意或无意地将社会组织边缘化为一种预防社会冲突和缓冲社会矛盾的“安全网”，将社会组织更多地视为与民众沟通的工具，这不但贬损了其在治理中应有的作用，更扼杀了社会组织成长的可能。行政傲慢是政府在对集权方式化解治理失灵产生了路径依赖之后形成的，是与人性的贪婪勾连在一起的，因而很难彻底根除但又必须根除，否则社会组织无法健康发育，合作治理也就无从生成。人类总是不餍足地期许着更大程度的自由，而对于生活在社会或组织中的原子化个体来说，获得更大自由的一条捷径就是掌握更多的权力，集权和行政傲慢就不可避免的出现了。张康之教授认为，行政傲慢的根除对于转变政府的管控型社会治理模式至关重要，“只有当政府不再有行政傲慢的心态和行为，才会放弃社会控制”。
在管控型社会治理中，非营利性质的社会组织很难得到真正的发展，其形成、注册、筹资和评估会受到来自政府和市场的各种有形或无形的钳制。我国的社会组织在规模上全然无法与公共部门及其下属单位相比，也就不可能在社会治理中拥有与政府平等的地位。因为，在政府眼中的社会组织并不是一元值得信任的治理主体，而是一个具有潜在对抗性和躁动性的团体，如果政府引导得当则能够形成多元主体的合作，如果处理不当则很有可能引发冲突。企业也不会视社会组织为值得信赖的伙伴，而是将它们看作竞争者和博弈对手并预见到在这场竞争之中双双选择“背叛”将是唯一均衡。所以在这种环境下，我国的多数社会组织只能发育成为具有社会性甚或是娱乐性的组织联盟，如摄影协会、钓鱼协会、游泳协会、诗歌学会等等，正如白平则所言：“从社会组织实际上发挥功能的维度看，绝大多数社会组织产生于社会生活中的各种需求，主要发挥社会功能”。像广东省行业协会这样能够发挥一定参政议政作用，并在治理中积极参与且拥有话语权的社会组织是凤毛麟角的。所以，当一个社会组织无法获得其他治理主体的积极接纳和主动信任时，合作也就无从实现。在控制追求和竞争逻辑的桎梏中社会组织很难获得成长的空间，换言之，社会组织是无法被纳入到旧的社会治理框架中的，只有在后工业社会的新框架之下才能获得平等的治理地位，真正发挥社会的力量。
2、认识社会组织的新视角
合作是人类社会构成和存在的最深层基础，而合作的前提是平等和互信。合作治理的生成，必须要求政府和市场充分信任社会组织在治理中的作用，帮助并引导社会组织快速成长为一个成熟完善的社会自治力量。在工业社会中，政府与社会存在三种关系：政府放权，向社会组织转移某些职能；政府与社会组织协作实现共同治理；政府培育社会组织发展。这三种模式都是在“分工-协作”思维逻辑下的主体间互动，这种相互补拙的伙伴关系只能划归为合作治理的一部分内涵。因此，如何正确认知社会组织在后工业社会治理网络中的身份，对于建立治理主体之间的信任以及合作的生成至关重要。社会组织不是连接政府和市场这两个引擎的联动杆，也不是粘合两个零件的万能胶，更不是补全治理画板的最后一块拼图。在合作治理中，社会组织本身就是治理主体，而非过去的连通各主体与社会的桥梁，亦或消弭治理失灵和治理缺位的救火队员。社会组织的治理使命在于重塑治理网络结构，使其从蛛网状（单中心化）向蜂巢状（去中心化）转变——这也就意味着长期占据社会建构话语权的“中心-边缘”结构即将成为历史，政府对社会资源的虹吸效应也将随之消退。在后工业社会中，社会组织是使治理变革指向合作维度的催化剂和助燃物，是一种整合社会网络中大量行动者的组织载体。社会组织的治权并不是任何人授予或行动者们让渡的集合，而是在治理行动中获得的，并通过这种治理实践摒弃制度之于行动的先在性，促使治理系统由“制度主义”走向“行动主义”。
治理主体多元化、社会的崛起和行动者的归来现象是相伴而生的。在传统治理中，寻找到各主体的权力清单是治理开展的前提，人类社会习以为常的分工逻辑要求先厘清权责界限，为各个主体所负责的治理领域立好界碑，然后分别由不同主体供给服务，最后再将这些不同类型的服务拼装组合起来供给给社会。这种工业化印记明显的流水线式供给模式在后工业社会是失效的：因为后工业社会的复杂现状要求人们颠覆这一延续了数千年的社会习惯，不再着力去探寻更细致的分工机制，转而在多元合作的维度上创制进步的空间。后工业化时代的社会网络已经不再是结构洞数量众多、密集度较低、具有明显脉络的树状网络结构，也不是具有单一明星点、权力集中、等级分明的蛛网状结构，而是个体相互联结、结构洞稀少、信息更加对称、没有治理明星点、交易费用低、资源流动快的蜂巢状网络结构，公共生活不再只是精英阶层活动的空间。与工业社会原子化个体在治理洪流中的无助感不同，后工业社会中任何一个人都能对公共生活产生影响，任何一个社会组织都可以为争取自己群体的利益而清晰发声，再细腻无缝的分工-协作也无法应对如此庞杂随机的公共问题。合作治理的生成预示着治理范式的转变，将会打破这种长期固化的“分工-协作”逻辑和“中心-边缘”结构。合作的去中心化特性会不断形塑和推动蜂巢状治理网络的建构，并促使传统意义上的“治理主体”概念消失，取而代之的是治理行动者系统。这个系统与科层组织不同，并不要求抹平甚至会主动寻求合作者之间的差异性，“正因为合作者之间存在着差异，他们的合作效能才会得到放大”，因此社会组织并不会成为政府的治理竞争者，更不会控制或压迫政府和市场，因为它们都是治理的共同体。合作治理不再将“控制”和“分工-协作”奉为圭臬，而是遵循多元合作的理念，使各主体能够平等的协商、积极的互动，将治理视为他们的共同责任和荣耀。同时，随着合作治理的不断发展和演化，治理主体之间边界会相互融合最终实现网络的“去中心化”，形成一个弹性迅捷、相互信任、资源共享、平等协商的合作治理行动者系统。
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编辑：吉先生