160204期| 冯仕政：中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释（上）
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冯仕政，教授，社会与人口学院副院长，中国人民大学国家发展与战略研究院副院长。主要研究政治社会学、组织社会学、集体行为与社会运动、法律社会学、群体性事件、信访问题。
1949年新中国成立以后，全国性、地方性或部门性的政治运动此伏彼起，令人印象深刻。1978年以来，尽管以揭发和批斗为特征的政治运动大为减少，但以推动项目、执行命令为目标的“运动式治理”{1}却层出不穷。在很多人看来，政治运动与“运动式治理”有本质区别，不可混为一谈，但换个角度来看，它们至少有两个共同点：首先，它们都是由国家发动的，国家机构在这些运动的动员和组织过程中扮演着核心角色；其次，都属于“运动”（campaign），即在运作方式上具有明显的非制度化、非常规化和非专业化特征。基于这两点，本文把它们统称为“国家运动”，并作为一个整体来研究。“国家运动”在中国虽然司空见惯，但社会学研究却鲜少涉及。本文既不是一个宏大的一般理论，也不是典型意义上的经验研究，而是一个为将来的经验研究做理论准备的概念框架，其主要任务是提出问题、启发思路，希望借此开辟一个关于“国家运动研究”的社会学领域。
本文所说的“国家运动”，包括国家各级部门和政府为了完成特定政治、经济或其他任务而发起和组织的所有运动，既包括“反右”、“文革”等政治性很强的运动，也包括“爱国卫生运动”、“安全生产大整顿”等生产性运动；既包括由中央发起、波及全国的全国性运动，也包括由某个部门或地方政府发起的部门性或地方性运动。尽管在日常生活中“国家运动”也被称为“群众运动”或“社会运动”，但显然，这些运动既不是群众在运动，也不是社会在运动，而是国家在运动，群众和社会不过是被运动的对象而已。为了避免歧义，本文使用“国家运动”，而不使用“群众运动”或“社会运动”这个概念。
作为中国特色的社会治理方式，国家运动早已引起国内外学者的注意，相关研究已然不少，但是，这些研究多只关注单一类型甚至单个运动，很少对国家运动的多种形态做整体考察，更很少从历史的角度把作为“革命后传”的国家运动与作为“革命前传”的民族解放运动联系起来思考。{2}而另一方面，大量关于中国革命运动及其道路的研究虽然提到革命遗产对革命力量建政以后的社会治理行为的影响，但很少涉及革命运动的形态变异，特别是它在革命胜利后的延续及形态变异。{3}
在批判继承以往研究成果的基础上，本文力图以国家政体为中心，为中国国家运动的形成和变异提供一个整体性解释。在这个解释中，新中国成立以来的国家运动被看作1949年以前的革命运动在革命胜利后的延续：继承革命遗产，同时适应推进赶超型现代化的需要，革命力量在建立新政权时创制了“革命教化政体”；该政体对社会改造具有强烈的使命感，并把拥有与社会改造相适应的超凡禀赋作为自己的执政合法性基础。基于这一政体的内在压力，国家需要不断发起国家运动；而基于这一政体所提供的组织和合法性基础，国家不但能够发起国家运动，而且能够根据需要不时变换国家运动的形态。不过，由于目标置换、政治凌驾专业、异化等因素的制约，任何一个国家运动都不可能永续发展。因此，从总体上看，国家运动总是间歇性发生，并从长期来说趋于消退。由于国家政体的性质及内在动力机制在整个解释中居于核心地位，本文把这个解释框架称为“政体模型”。
本文共分为十二部分。其中，第一部分讨论国家运动的特征及分类，并在此基础上将本文所要研究的国家运动的形成和变异问题进一步分解成三个问题，即形成、形态变异和历史变异。围绕这三个问题，第二部分回顾了以往国家运动研究的理论贡献和不足，并推出政体模型作为替代。作为政体模型的逻辑起点，第三、四部分讨论当代中国的国家政体及其权威性质。然后，以政体模型为基础，第五至十一部分分别讨论国家运动形成和变异的三个核心问题。其中，第五、六部分讨论国家运动的形成，包括造成国家运动的结构性压力，以及国家运动的动员和组织机制；第七至九部分讨论国家运动的形态变异，即国家运动在基本取向、变革目标和动员范围上的变化；第十和十一部分讨论国家运动的历史变异和历史发展趋势。最后，第十二部分是总结和讨论。
一、国家运动的特征与分类
作为讨论的基础，首先要揭示国家运动的基本特征和类型。国家运动作为一种社会治理方式，其基本特征是非制度化、非常规化和非专业化。所谓“非制度化”，是指国家运动为了完成任务而不惜打破既有的制度安排，包括价值、规范、法律、风俗等等；所谓“非常规化”，是指国家运动本身的行动目标、工作组织和活动方式等，都是围绕特定任务而临时设定并随时调整的，缺乏稳定性；而“非专业化”，则是指国家运动往往不尊重专业，甚至以打破专业为荣——这也是国家运动常常被称为“群众”运动的原因。非制度化、非常规化和非专业化都是国家运动具有革命性的表现。因为革命性，它不但热衷于打破外部既有的制度安排，而且拒绝把自身制度化，即倾向于保持非常规化；同样是因为革命性，它不会尊重专业，因为“专业”本身作为一种权威就是需要破除的对象，而且“专业”作为工具理性的表现，强调可计算性和可预期性，与“打破一切”的革命追求相扞格。因此，就国家运动而言，非制度化、非常规化和非专业化只是描述的角度有异，实质是一样的。
尽管所有国家运动都具有革命性，但由于国家的需要不同，国家赋予不同运动的革命性也不同，由此形成国家运动的不同形态。考诸1949年以来国家运动的历史发展，似可从基本取向、变革目标和动员范围等三个维度对国家运动进行分类，从而厘清不同国家运动形态之间的区别和联系。这三个维度中的每一个都可以看作一个连续统。首先是基本取向，可以概括为一个从生产性（productive）到规训性（disciplinary）的连续统。生产性运动偏向于改造物质世界，包括改进生产技术和生产组织方式，目的是提高生产效率或产出，比如“大跃进”、“农业学大寨”等。规训性运动偏向于改造人，包括人的行为、关系和思想，目的是进行政治规整（political alignment），即驯服社会成员，使其态度和行为与国家保持一致，比如“反右”、“社会主义教育”等。
其次是变革目标，即特定国家运动所瞄准的改造对象，可以概括为一个从政权到社会的连续统。一些国家运动的改造对象仅限于政权系统内部的官员、部门或现象，比如“三反”和“四清”；而另一些国家运动则是针对社会中的某种结构、论调或文化传统，比如“工商业社会主义改造”、“破四旧”、“清除精神污染”等。
最后是动员范围，即国家为推展运动而调用的人力资源，可以概括为一个从官僚到群众的连续统。有些国家运动所调用的人力资源仅限于国家官僚，比如江苏宿迁市曾为打扫城市卫生而勒令5000多名机关干部当“清洁工”{4}，另一些国家运动则将调用的人力资源扩大到普通群众——这就是通常所说的“群众运动”。
根据这一分类框架（见图1），上述三个连续统所围成的立方体表示所有国家运动构成的全集，该立方体中的每个点c（x， y， z），表示某种特定类型的国家运动，点c座标中的三个值x、y、z分别表示该类运动在基本取向、变革目标和动员范围这三个维度上的特征值。其中，立方体的八个顶点，即三个连续统的六个端点所构成的八种组合，代表国家运动的八种基本类型。这八种基本类型虽然只是出于分析的方便而构造的理想类型，但掌握这八种基本类型，可以使我们对国家运动的特征和谱系有一个概略但不失完整性和丰富性的理解。按图中的序号，这八种基本类型如表1所示。
基于上面对国家运动基本特征的分析，本文关于国家运动形成和变异的研究可以进一步分解为以下三个核心问题：一是国家运动的形成，即国家为什么会选择国家运动这样一种社会治理方式？国家运动是怎样兴起、动员和组织的？二是国家运动的形态变异，即国家运动在基本取向、变革目标和动员范围上的变异是怎样发生的？应当怎样解释？三是国家运动的历史变异。从时间上看，60年来，国家运动总是与常规治理方式交替发生的，并且，在改革以前，国家运动的总体趋势是发生频率很高，并且越来越激烈（即运动的规训性越来越强，变革目标越来越大，动员范围越来越广），而改革以后，国家运动的总体趋势是发生频率显著降低，并且越来越温和。那么，这种历史变化趋势又当如何解释？从长远来看，国家运动又将如何发展？在回答这些问题之前，首先来看前人的研究。
二、关于中国国家运动的理论回顾
虽然没有使用“国家运动”这个名词，但它作为一种经验现象早已进入中外学者的视野。在国内，相关研究多属中共党史学和历史学的范畴，注重政治意义的申论和史实的辨正，理论解释比较薄弱。相对而言，国外研究的理论兴趣要浓厚一些，但这些研究要么只关心国家运动的社会功能或表现，而不关注其成因和变异，要么虽然关注其成因和变异，但只关注一类甚至一个国家运动，很少注意国家运动的多样性，未把国家运动作为一个整体来分析。
根据基本理论分歧，以往关于中国国家运动的理论解释可以划分四种类型（见图2）。这些分歧主要表现在两个方面：首先是历史哲学，即对国家运动形成和变异的根本动力来源有不同的看法。在这个问题上，主要是意志论（voluntarism）和结构论（structuralism）的对立。意志论倾向于从人类意志，包括政治领袖的政治哲学和国家的意识形态中寻找国家运动的根本动力，而结构论则倾向于从人类意志难以控制和克服的结构性因素，比如组织、群体、阶级、派系的关系中去理解国家运动。其次是解释位点，即进行经验解释时所选择的立足点不同。在这个问题上，主要是领袖论和体制论的对立。领袖论者立足于国家领袖——包括其政治意志倾向和客观特征——去解释国家运动，而体制论则把解释焦点放在整个政治体制的精神倾向或结构性关系上。
第一种解释，同时是意志论的和领袖论的，故称为“领袖意志论”。这种解释把国家运动归结为革命领袖，特别是毛泽东的革命意图——具体来说，就是毛泽东推崇的斗争哲学、群众路线和“继续革命”理论{5}。谁也不能否认革命领袖的个人意志对国家运动的影响。但是，有很多国家运动是地方性的、部门性的，还有很多国家运动是在毛泽东以及其他革命领袖逝世之后发生的。这些运动都与毛泽东和其他革命领袖的个人意志没有关系。因此，第一种观点是不完备的：要承认革命领袖的个人意志对国家运动的重大影响，但更重要的是回答这些意志是如何通过体制得以延续和展现的。
第二种解释不再从领袖的意图，而是从领袖毛泽东所属的权威类型及其结构性特征中找原因{6}，不妨称为“领袖权威论”。这种解释认为，毛泽东属于卡理斯玛权威（charismatic authority），而根据韦伯的观点，卡理斯玛权威在行为倾向上是非理性的，在组织上是非结构性的，因此常常和革命运动联系在一起。{7}国家运动正是毛泽东作为卡理斯玛权威的不稳定性的表现。这种观点除了不能解释那些地方性、部门性的国家运动和毛泽东去世之后发生的运动之外，也不能解释这一点，即国家运动并不是非结构性的，相反，它是依靠国家官僚机构发动和组织的，是组织性很强的。
第三种，极权主义论（totalitarianism），从其强调意识形态这一点来看是意志论的，从其强调国家而非领袖来看又是体制论的。这种观点从国家的意识形态逻辑及后果来解释国家运动，认为在极权主义体制下，国家自命知晓全体人民的真正利益所在，从而有权利代表他们；在行动上，国家一方面用这种意识形态蛊惑和麻醉人民，另一方面又利用国家机器限制社会内部的直接交往，使之保持有利于国家控制的“原子化”状态。基于国家的绝对权力和整个社会的非结构化，国家能够根据自己的意志发起任何行动，包括政治或社会运动。{8}这一解释的缺陷是显而易见的：如果真像极权主义想像的那样，国家运动纯粹是为了操纵和镇压民众，那些以政权本身为变革目标的运动和那些纯粹生产性的运动又该如何解释？
第四种解释，包括多元主义（pluralism）、新传统主义（neo-traditionalism）和新阶级论（new class theory），都是用社会裂隙（social cleavage）所造成的政治冲突来解释国家运动，而不像极权主义观点那样，认为国家精英内部是高度团结的，联合起来对付普通民众。三种观点所不同者，是它们对社会裂隙的形态有不同的理解：多元主义认为，与西方一样，共产主义国家的政治活动也是以利益集团为基础的，国家运动就是不同利益集团之间的斗争。{9}与此不同，新传统主义认为，中国只存在以不平等的恩报关系为基础的私人关系网（patron-clientnetwork），不存在西方式的利益集团。因此，国家运动本质上是一个作为主子的精英带领一帮作为扈从的群众与别的同样性质的集团之间的斗争。{10}而新阶级论则认为，革命胜利以后，掌握国家政权的官僚们蜕变成了新的统治阶级，国家运动就是人民群众反对这些新贵的政治斗争。{11}这三种观点看到了政治体制的结构性矛盾及其对政治行为的影响，但是，第一，中国的国家运动并不都是政治斗争；第二，上述三种观点分别揭示了以利益、关系和阶级为基础的社会分裂，然而，即使是在斗争性很强的国家运动中，社会势力的分化和组合也比这三种理论所想像的要复杂得多。比如“文革”中“革命派”与“走资派”的对立能说是以利益、以关系或以阶级为基础的社会分裂吗？显然不能，因为很多时候所谓“走资派”和“革命派”纯粹是一个政治标签，被打入一“派”的人与人之间根本谈不上利益交换或关系交往，更没有什么共同的阶级地位或阶级意识。
综上所述，以往的理论解释虽然都揭示了国家运动的某些特征和机制，但都不能为国家运动提供整体性解释。与这些解释不同，本文力图以国家政体为中心来剖析国家运动的形成和变异。道理很简单：既然国家运动是由国家而不是其他社会力量发起和组织的，只是国家行使其政治权力的一种方式，而国家行使政治权力的基本方式又是由政体决定的，那么，顺理成章，国家政体就应该成为理解国家运动的最佳切入点。以往研究所揭示的领袖、体制、结构、意志等因素，都只是国家政体的一个方面而已。
三、中国革命与革命教化政体
现代民族国家的形成都会经历一个国家缔造（state-making）过程。由于缔造过程的内外条件不同，所形成的国家形态及性格也不同。{12}新中国政权是中国近代百年民族解放运动的产物，所形成的革命教化政体也具有强烈的革命精神和社会动员倾向。
所谓“革命教化政体”，是指国家对社会改造抱有强烈使命感，并把国家拥有符合社会改造需要的超凡禀赋作为执政合法性基础的政体。毛泽东对工人阶级——实际上是中国共产党——领导地位的一段论述集中而鲜明地体现了新中国政权作为“革命教化政体”的本色：“人民民主专政需要工人阶级的领导。因为只有工人阶级最有远见，最大公无私，最富于革命的彻底性。”{13}在这里，“最富于革命的彻底性”体现了国家对社会改造的强烈使命感，而“最大公无私”和“最有远见”则是对国家超凡禀赋的描述。其中，“最大公无私”是就“德”而言，指国家是广大人民的忠实代表，能确保社会改造不至于背离广大人民的根本利益；“最有远见”是就“才”而言，指国家掌握了历史发展的规律，能确保广大人民根本利益不至于因盲动而落空。
根据这一逻辑，国家的权力既不是民众根据某种法理授让给国家的，也不是国家通过暴力僭取的，而是民众因衷心佩服国家超凡的德才禀赋而自愿服从的结果。因此，国家与民众的关系既不是代表与被代表的关系，也不是统治与被统治的关系，而是领导与被领导的关系。基于这种关系，国家有权对民众进行教育和改造，使之认清历史发展规律，放弃一己之私和一孔之见，服从国家所代表的全民整体利益和根本利益。显然，这样一种权力，既不是“民主的同意权力”，也不是“不民主的横暴权力”，而是一种“既非民主又异于不民主的专制”的“教化权力”。{14}用西方代议制民主观念来衡量，教化权力确实是“专制”的，但这种“专制”又不像极权主义设想的那样，完全是邪恶的、蛮横的、欺骗的。准确地说，这种权力是“爸爸式的”{15}，是“父爱主义”的{16}，兼有专断和疼爱两种性格。
基于这种政体的革命性和教化性，本文称之为“革命教化政体”。革命教化政体是中国革命的产物，是历史选择的结果。所有关于中国革命和革命道路，亦即关于中国国家缔造过程的研究几乎无一例外地承认两点：一是近代以来，中国在国际竞争中的连连惨败促进了中国国家的革命化，因为唯有一个革命化的政权才能对外争取民族独立，对内打破各种传统势力的阻碍，领导和推动现代化，避免在国际上继续挨打；二是国内以小农为主的落后生产方式，催生了中国共产党这样一个以群众动员见长的政党，正是在中国共产党出色的组织和动员下，中国革命才能在组织性极差的小农经济条件下走向胜利，取得民族独立，建立新政权。{17}通过这样一个革命过程缔造出来的国家，自然具有强烈的革命精神和动员倾向。
革命胜利后，这样一种革命精神和动员倾向最终以革命教化政体的形式肯定下来。革命教化政体的诞生，不仅是对革命成果的继承和肯定，同时也是为了适应推进赶超型现代化的需要。对中国革命来说，建立革命政权“只是万里长征走完了第一步”{18}，更艰巨的任务是推进“赶超型现代化”{19}。在国际秩序仍然为西方所控制而国内的市场和社会力量既薄弱又落后的情况下，只有推进赶超型现代化才能保证国家和民族的生存，并且只有国家才能担当起推进赶超型现代化的重任。要推进赶超型现代化，就必须进行激烈的社会改造。而要进行激烈的社会改造，首先，在精神上，国家作为现代化的火车头，必须保持革命性，不能懈怠；其次，在行为上，国家必须保证社会改造的合法性（legitimacy）和有效性（effectiveness）。所谓合法性，是指社会改造的目标和手段应该符合社会期待，以赢得社会的认可、支持和忠诚；所谓有效性，指国家有足够强的资源汲取和配置能力，能够保证社会改造目标的充分实现。与任何组织一样，合法性和有效性是国家在运转过程中面临的两个最基本的约束。只有合法性与有效性相辅相成，国家才能对社会实施有效治理。但在现实生活中，有合法性的政策不一定有效，有效的政策不一定有合法性，令国家难以兼顾。{20}
根据新政权的设想，革命教化政体能够完美地解决激烈社会改造所面临的革命性、合法性和有效性问题。首先，国家是由拥有先进道德和知识的工人阶级领导的，天然“富于革命的彻底性”；其次，强大的教化权力为社会改造提供了锐利的武器，使国家能够充分贯彻自己的革命意志，从而保证社会改造的有效性；第三，国家葆有先进的道德和知识，在方向上能够保证社会改造不至于偏离广大人民的根本利益，在效能上能够保证社会改造不至于沦为盲动，从而进一步保证合法性和有效性。总之，革命教化政体被认为能够完全保证国家推进赶超型现代化所需要的革命性、合法性和有效性，避免陷于僵化和保守，并免除常常困扰其他政体的合法性与有效性之间的矛盾。
对于新中国政权，以往有极权主义、新传统主义、威权主义、防卫型政体等多种界定。{21}这些界定多是从现实的权力分配出发。与此不同，本文立足于国家本身的合法性观念来界定政体。这么做，一般地说，是因为如韦伯（Max Weber）所言，“没有任何支配关系会自愿把延续的基础局限在物质的、情感的和假想的动机上。相反，每一个支配系统都企图建立和培养其‘合法性’。而所主张的合法性类型不同，服从的类型、用以保证这种服从的行政系统，以及行使权威的方式，都会发生根本性差异。同样，行使权威的效果也有根本性差异。”{22}特殊地说，是因为新中国政权不是在旧中国的废墟上自发产生的，而是中国共产党通过革命缔造出来的。适应艰苦的革命动员的需要，中国共产党不仅形成了一套严密的意识形态理论，并且对意识形态路线，特别是政治合法性非常敏感。{23}由于这个原因，国家的意识形态观念对政体的创制及运作具有奠基性和中枢性影响。在这个意义上，掌握了中国政体背后的意识形态逻辑，特别是合法性逻辑，就等于掌握了理解国家机器构造和运作的“众妙之门”，也就等于找到了解开国家运动的一把钥匙。
四、国家作为卡理斯玛权威
在革命教化政体中，国家用自己拥有符合赶超型现代化所需要的超凡禀赋来论证自己的执政合法性，显然属于韦伯所说的卡理斯玛权威。在韦伯的理论中，原初的或理想类型意义上的卡理斯玛权威，是指那些因为拥有超凡禀赋而得到众人拥戴的领袖。与传统型权威和法理型权威的合法性基础不同，卡理斯玛权威完全取决于被支配者对其超凡魅力的“承认”。{24}在这个意义上，卡理斯玛权威既很脆弱，又很强大。说它脆弱，是因为一旦被支配者取消承认，卡理斯玛权威即告崩溃；说它强大，是因为被支配者的承认不是基于利害算计，而完全是基于一种信仰。但韦伯也承认，原初意义上的卡理斯玛权威在现实生活中很少存在，或存在时间很短。在现实生活中，大量存在的是卡理斯玛权威的变形。其中一种变形是“现存秩序之卡理斯玛的正当化”{25}，即一些个人、组织或体制，它们所标称的超凡禀赋并没有得到被支配者的承认，却用卡理斯玛合法性逻辑将已经获得的权力“正当化”和“神圣化”{26}。在这里，卡理斯玛合法性只是一种政治修辞和手段，而不是被支配者发自内心的认可。
用韦伯的观点来看，中国1949 ～ 1976年间的国家当属原初意义上的卡理斯玛权威。在当时，新政权以其巨大的革命功绩赢得了民众的广泛拥戴，对国家所标称的超凡的德才禀赋，民众基本上是深信不疑的。因此，尽管当时国家在实际工作中存在失误，甚至严重失误，国家仍能凭其意识形态论述所展现的力量和前景获得整个社会的拥护，即获得“意识形态合法性”{27}。“意识形态合法性”实际上是国家真正拥有卡理斯玛权威的表现。“文革”结束以后，虽然国家仍坚持用卡理斯玛逻辑来正当化自己的执政合法性，但由于种种因素的影响，民众对国家所标称的超凡禀赋的怀疑大大增加。对此，国家内心是清楚的，所以一方面对国家精英发出“保持先进性”的警示，另一方面放弃纯粹的意识形态说教，转而更多地用实绩来证示自己的力量。{28}然而，不管社会对国家超凡禀赋的认可和服从程度有何改变，从国家这方面来说，它至今都是用自己的超凡禀赋来正当化自己所建立的政治秩序和所拥有的权力，并且这一合法性观念对现实政治的运作发挥着实实在在的影响。在这个意义上，1949年以来的国家一直是“卡理斯玛权威”。注意到国家权威的卡理斯玛性质，对于理解国家运动具有非常重要的意义。
国家所秉持的卡理斯玛合法性观念，对国家机器的构造和运作具有深刻的影响。最突出的表现之一，便是政治官僚制的形成。1949年以后，适应社会改造的需要，新政权对国家机器也进行了大规模改造。经过改造，国家官僚机构几乎实现了对整个社会的“总体性支配”{29}。不过，这个官僚系统虽然在形制上与韦伯所推崇的现代官僚制毫无二致，但其组织法则或曰精神气质却与现代官僚制相去甚远。用傅高义（Ezra Vogel）的话来说，它是“政治官僚制”（politicizedbureaucracy），而非“理性官僚制”（rational bureaucracy）。两种官僚制的区别在于：
在许多西方国家，政治家与公务员的角色之间有一个重要的区分：政治家是一个掌握权力、平衡利益集团、组织和塑造舆论、关注主要政策问题的通才。根据相对支持度的变化，他立刻上台或下台。其政治角色并不必然构成一个职业生涯，有时甚至不构成一个全职性的、职业性的专业。
与此相反，公务员被期望保持政治中立。他通常不会主动参与政治斗争或发表政治意见，他被期望与政治压力充分隔绝，以便能够在政见不同的多个政治家手下履行职责。原则上，他是基于普遍性的任职能力而获得任命和提升。他的工作通常局限于特定的专门任务，他的工作线路构成一个职业生涯。他根据组织内部的空缺及自身的相对资历和任职能力，沿着各种程序有序地晋升。
在共产党中国，就像在其他共产党国家一样，政治家与公务员之间没有明确的区分。所有政治领导人同时是官僚，而官僚也不被要求保持政治中立；官僚们即使不是共产党员，也被要求致力于共产主义事业，同时致力于专门的政策。尽管在西方国家，高层官僚也可能同时是一个政治家和一个官僚，但在中国，政治与行政服务的混合贯穿于从上到下的所有官僚等级。{30}
由于结构上把政治代表与行政服务不加区隔地融合在一起，政治官僚制内部存在着政治忠诚（politicalloyalty）与胜任能力（competence）之间的严重紧张：作为政治代表，官僚必须在来自国家和社会的多种相互冲突的利益和兴趣之中择一而从，要求展现的是政治忠诚；而作为公务员，官僚必须尽可能提供有效率的行政服务，要求展现的是胜任能力。政治忠诚是针对具体人群和议题的，强调特殊主义（particularism）；而行政服务要求一视同仁，故胜任能力强调普遍主义（universalism）。两者之间的紧张是显而易见的。怎样平衡两种功能，对官僚来说是一个严峻的挑战。
傅高义极有洞察力地发现了“政治官僚制”与“理性官僚制”之间的区别，以及“政治官僚制”的内在矛盾，但他没有揭示催生这一体制的意识形态基因。中国的官僚制之所以是政治化的，而非理性化的，根源正在于革命教化政体所秉持的卡理斯玛合法性观念。根据这一观念，国家官僚应该同时拥有崇高的道德和超凡的才能，即“德才兼备”。“德才兼备”原则是组织上将政治代表与行政服务两种功能熔于一炉的观念原型。在革命教化政体的意识形态中，“德”虽然经纬万端，但根本要求是每个国家工作人员都应该大公无私，做人民利益的忠实代表。在西方，这主要是由政治家扮演的政治代表角色。而“才”呢，则是“干一行，钻一行，精一行”。在西方，这主要是对普通行政服务人员的要求。由此可见，“德才兼备”原则实际上是认为，国家官僚系统中的每个位置都同时具有政治代表和行政服务两种功能，占有这个位置的每个人都应该同时扮演好政治家和公务员两种角色。在这一原则指导下，所谓“政治和行政服务的混合贯穿于从上到下的所有官僚等级”，就是再自然不过的事了。政治官僚制为国家运动的形成和变异提供了组织基础。下文将作专门阐述，此处不赘。
五、社会改造与国家运动的兴起
基于革命教化政体的卡理斯玛合法性逻辑，国家对社会改造的绩效有特殊要求，那就是，必须以比其他政体更快的速度向前发展，即获得超常绩效。正如邓小平所说：“社会主义制度优越性的根本表现，就是能够允许社会生产力以旧社会所没有的速度迅速发展，……生产力发展的速度比资本主义慢，那就没有优越性，这是最大的政治。”{31}然而，与国家对超常绩效的要求不相适应的是，国家的有效性手段总是跟不上国家的社会改造需要。因此，国家不可能按部就班、好整以暇地推进社会改造，而必须根据需要不断打破制度、常规和专业界限，以便“把国内外一切积极因素调动起来，为社会主义事业服务”{32}，这样就造成了国家运动。由此可见，国家运动实际上是国家意欲尽快推进社会改造而又缺乏足够的有效性手段时不得不采取的社会动员策略。
不是所有国家都需要发动国家运动，也不是所有国家都有能力发动国家运动。国家运动的实际发生，需要同时具备三个条件：一是国家对社会改造有强烈抱负或面临强大的绩效合法性压力，因而对社会改造的态度比较积极甚至激进；二是国家的基础权力严重滞后，致使国家无法通过制度化、常规化和专业化途径实现社会改造目标，不得不采用运动这样的激进手段；三是国家的专断权力很大，在采用激进手段时无需经过社会同意，社会也无法制约。中国之所以反复爆发国家运动，就是因为革命教化政体同时提供并反复再生着这三个条件。首先来看国家对超常绩效的需求。
国家对超常绩效的需求，有两个原因：一是国家对社会改造的远大抱负，二是国家面临强大的绩效合法性（performancelegitimacy）压力{33}。总的来说，1976年以前，国家对超常绩效的要求主要来自国家本身对社会改造的远大抱负，是内生的。因为当时当政的基本上是革命干部，国家的革命精神仍然十分旺盛，抱负十分远大；与此同时，国家的卡理斯玛权威得到社会的广泛承认，民众深信国家所描述的美好未来，对国家当下的绩效表现要求尚不十分迫切，因此国家面临的绩效合法性压力，即国家由于必须满足社会对国家的绩效要求而面临的政治压力并不大。而1976年以后，随着技术官僚（technocrats）逐渐登上政治舞台{34}，国家本身的革命精神大大减退，基于社会改造抱负的超常绩效需求随之下降，但由于社会对国家卡理斯玛权威的崇拜明显消退，国家不得不更多地依靠超凡的业绩来证示自己的力量和合法性，于是基于绩效合法性压力的超常绩效需求急剧上升，并且比其他政体国家的压力要大得多。
国家对超常绩效的需求使之倾向于采取比较激进的社会改造方略。但这一主观倾向是否必要和能否转变为国家运动，还取决于国家能力的结构，亦即专断权力与基础权力之间的关系。任何国家都需要从事社会改造，但随着国家能力的变化，国家需要和能够采取的社会改造策略是不同的。只有那些基础权力（infrastructural power）严重滞后而专断权力（despoticpower）相对很强的国家，才既有必要又有可能把激进的社会改造设想转变为现实的国家运动。
根据迈克尔·曼（Michael Mann）的观点，国家能力可以分为专断权力和基础权力。专断权力是指“（国家）精英不与民间社会团体进行常规性的、制度化的协商即有权采取的行动的范围”，国家可单方面采取行动的范围越大，专断权力越大。而“基础权力”，是指“国家实际上渗入民间社会，以及在后勤上将政治决定施及整个治域的能力”和“通过设施渗入和统合民间社会活动的能力”。{35}国家对社会的渗透和统合能力越强，基础权力越大。简单地说，专断权力是国家能够单方面主张的权力，而基础权力是国家能够事实上实现的权力。显然，不是国家主张的所有权力都能落到实处，也不是国家能够实现的权力就一定被赋予了国家，两者之间存在落差。
根据能力结构，国家可以划分为四种理想类型（见图3）。第一种国家，专断权力很强，但由于基础权力同样很强，因此，即使社会改造的压力很大，它也可以从容地通过常规化、制度化、专业化渠道实现自己的意志，而无需采取激进的国家运动方式。如此强大的国家在历史上很少见。如果一定要找一个典型，那么斯大林时期的苏联庶几近之。在斯大林时期，即使是大规模“肃反”，也没有像中国那样广泛发动群众和官员，而是由内务部等专业部门去执行的。{36}第二种国家，专断权力弱，但基础权力强。这种国家虽然实际行动能力很强，但由于专断权力受到很大限制，即使想搞国家运动，也很困难。英、美等国大致属于这一类。第三种国家，不仅专断权力受到限制，而且基础权力也有限，不难理解，它更难以发起国家运动。很多第三世界“民主国家”就属于这种类型。
最有可能搞国家运动的是第四种，即专断权力很大，基础权力却严重滞后的国家。可以设想，一个专断权力很大的国家对社会改造的愿望十分强烈，而既有的制度安排又无法提供足以支应的基础权力时，该怎么办？自然会将有限的基础权力集中起来，投入到国家认为最重要或最紧急的目标上去。由于最重要、最紧急的目标是随国家偏好和社会压力而不断变动的，因此集中改造的方向也是不断变动的。基于国家对社会改造的激进倾向，凡是被国家列为集中改造的目标，其制度、常规和专业界限就会在很大程度上被打破，于是发生针对这一目标的国家运动。
1949年以后的中国就属于第四种国家：一方面，基于卡理斯玛合法性逻辑，国家所拥有的专断权力可以说是无限的，它可以以全民根本利益的先知和忠实代表的名义对国民采取任何行动。在革命教化政体看来，国家拥有专断性的社会改造权力是再正当不过的事情，因为掌握社会发展规律而又道德高尚的先锋分子总是少数，占人口绝大多数的普通群众都具有不同程度的落后性，依靠他们自发实现共产主义是根本不可能的，先锋分子必须“同自发性进行殊死的斗争”{37}，方能“使人类进到大同境域”{38}。但与专断权力所展现的勃勃雄心相比，国家的基础权力却很弱。原因在于，中国作为一个贫穷落后的发展中国家，国家赖以推动现代化的精神和物质资源本身极度就匮乏，而如下文将要指出的，政治官僚制又总是将政治凌驾于专业之上，常常导致效率不彰。
综上所述，国家运动的形成是三方面动力耦合的结果：一是对国家对社会改造的远大抱负或所面临的绩效合法性压力，这使国家对社会改造有强烈兴趣，并希望获得超常绩效；二是，基础权力严重滞后于社会改造需要，国家不得不打破既有的制度、常规和专业界限，以便将有限的基础权力集中起来，投入到国家认为最重要的目标上去；三是国家拥有的强大专断权力，不但有意愿这样做，而且能够这样做。
六、国家运动的动员与组织
国家对超常绩效的强烈需求、严重滞后的基础权力和强大的专断权力只是为国家运动的发生准备了结构性条件，而把这些结构性条件演绎为现实的国家运动，还需要一个动员和组织过程。政治官僚制正好为国家运动的发动和推展提供了组织和合法性基础：首先，为了维护整个国家的卡理斯玛权威，国家不得不把体制内的各级首长也塑造成各自领域内的卡理斯玛权威。被赋予卡理斯玛权威的首长于是获得了打破现有体制的兴趣、组织基础和合法性，成为全国性、地方性或部门性国家运动的首倡者。其次，基于政治官僚制对政治忠诚的强调，国家官僚和普通群众不但无法阻挡来自国家的运动要求，而且会积极参与。
先来看第一点。国家自己不会运动，正是有了作为卡理斯玛权威的首长，国家才运动起来。国家运动的首倡者不是别人，正是政权内部的各级各类首长。这里所说的“首长”，是指对一定范围内的国家事务负有领导和管理之责的长官，既包括地方和部门首长，也包括国家最高领袖。首长们之所以会成为国家运动的首倡者，根源正在于政治官僚制的合法性逻辑和结构性特征：根据国家主张的“德才兼备”的合法性原则，德才资质应该是政治权力的基础，道德越高尚、能力越强者，获得的权力应该越大。如果坚持这样一种原初意义上的卡理斯玛合法性逻辑，国家政权无疑会相当不稳定，因为谁都可以以拥有超凡的德才禀赋为名要求获取政治权力。为了维护现存体制的稳定性，国家只能倒过来，把权力等级尊为禀赋等级，将权力越大者塑造为道德和知识水平越高者。如此正当化的结果，是每位官员，特别是那些在一定范围内代表国家权威，并掌握一定国家资源的“首长”，在自己的管辖范围内都成为垄断政治、道德和知识权力的卡理斯玛权威，下级不仅在政治上要表示服从，而且在道德和知识上也要表现得谦卑。也就是说，为了维护整个体制的卡理斯玛权威，国家不得不把体制内的各级首长也塑造成卡理斯玛权威。这些首长的权威虽然来自体制，但基于卡理斯玛权威的革命性格，一旦被塑造出来，本身即获得了打破体制、挟持体制的动机和能量。就这样，首长与体制之间形成了一种奇特的相互依存而又相互对立的关系。
根据政治官僚制的组织原则，任何国家工作人员，上至国家领袖，下至普通公务员都是国家在特定范围内的政治表征，是人格化的国家。而大大小小的首长，因其领导地位，作为国家政治表征的意味就更强烈。因为这样一种政治定位，国家作为一个整体对超常绩效的需求，就会作为一种压力分解、传递到每位首长头上。尽管随着国家施政重点的转移和所任官职的不同，首长们领受国家绩效压力的大小和方式也有差异，但不管怎样，那些感受到强大压力的首长必须在社会改造中做出足够好的成绩，以纾缓压力。由于每位首长都是自己辖区内的“卡理斯玛领袖”，所以有意愿、有能力、也有合法性打破既有的制度安排，因此，如果辖区内的资源和效率供给严重滞后于合法性所需要的政绩需求，该辖区的首长就有可能求助于国家运动。在中国，不仅最高领袖能够搞运动，大大小小的地方或部门首长也在搞运动。因此，除了全国性运动，还可以看到很多地方性和部门性运动。比如，河南省南街村党委书记就在搞“建设共产主义小社区”运动，并在运动中大量拷贝“文革”的做法。{39}不可否认，由于偏好、能力等因素的差异，即使面临相同的结构性条件，不同首长倡导运动的可能性也有差异。但毕竟，相对于结构性条件的影响来讲，这些个性因素造成的影响是微不足道的，因此不影响这里理论解释的有效性。
如是观之，依托政治官僚制，国家各级各类首长都有搞运动的能量和合法性。而毛泽东，只不过是众多具有运动能量和合法性的首长中的一个。他之所以特别引人注目，以至于有研究者用他的个人意志和权威特征去解释国家运动，是因为相对于其他首长来说，他享有的卡理斯玛权威最高、能调动的国家资源最多，因此能够发起的国家运动也最大。但就其发起国家运动的机理来说，他与其他地方或部门首长并没有根本区别。基于毛泽东在中国国家缔造过程中的特殊地位，领袖论者在解释国家运动时突出毛泽东的影响可以理解，但脱离整个体制孤立地去看毛泽东，就显得太片面了。相反，如果从首长与政体既依存又对立的关系中去理解国家运动和毛泽东，那么对国家运动的解释就要开阔得多、周延得多。
由于首长在国家运动的组织和动员过程中的巨大影响力，国家运动不仅随首长的政治层级和工作领域而有全国性运动与地方性、部门性运动之别，而且往往随着首长的更替，运动的形态和节奏也会发生变化——新领导一来，运动跟着就来；领导一离任或转任，运动即告终止，甚至会成为后任批判他的罪状。
首长们首倡的国家运动，要依靠辖下的官僚队伍向下推行。从官僚队伍这方面来说，基于又红又专而事实上红高于专的组织原则，他们不会基于专业立场驳回来自上级的运动指令。相反，他们会积极参与。因为国家运动本身是一个重要的忠诚审查机制，首长会把是否积极参与运动作为考核下级在政治上是否忠诚的重要指标。由于在政治官僚制中职业阶梯（job ladder）是高度政治化而非专业化的，政治忠诚对于职业晋升和生涯具有决定性意义，因此，国家运动会在官僚中造成一种特殊的竞争——“忠诚竞争”，即为了获取所需要的利益而积极表现自己对特定政治路线的忠诚。由于首长就是特定政治路线在特定范围内的人格化体现，所以对特定政治路线的忠诚往往被转化为对特定首长的忠诚。制造“忠诚竞争”，是国家运动的一个重要动员机制，它能够利用官僚队伍内部的鹬蚌相争，充分调动各方面力量去推行国家运动。不仅如此，由于国家运动的革命性，很多时候，一个人如果不积极参与，且勿论晋升，就连基本的生存都成问题。因此，无论首长所发起的运动从专业角度来看多么可笑，对官僚队伍来说，积极参与都是一个理性的选择。
政治官僚制作为国家运动的动员和组织机制，不仅对国家官僚起作用，对普通群众也起作用。那些积极参与国家运动的普通群众，会因表现积极而得到国家的酬赏，表现消极则可能会给自己带来负面影响。特别是在改革开放前，整个社会的资源和机制几乎完全被国家所掌控时，这一机制的作用更为明显。魏昂德（Andrew Walder）关于中国工厂中群众与干部之间依附性关系的研究已经注意到这一点。{40}
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