【人居实践】中国城市化趋势与京津冀协同发展的长期战略
吴唯佳，清华大学建筑学院教授，首都区域空间规划研究北京市重点实验室主任。
摘要
本文涉及二个方面，一是关于中国城市化的长期趋势。中国城市化正处在以特大城市地区和中小城市两端集聚为主的发展转变期，面临了新的趋势与挑战；二是关于京津冀协同规划的战略转型。结合我们正在做的京津冀工作，谈一下对以北京为核心的京津冀特大城市地区协同发展长期战略规划的认识和建议。
关键词
城市化；特大城市地区；京津冀协同
1
中国城市化进程、趋势与挑战
1978 年以来，中国城市快速发展，至2013 年，城市人口从1.7 亿增长到7.3 亿，城市化率从17.9% 提升到53.7%，100 万人口以上城市从29 个增加到140 个。
（1） 2011 年，中国城市化率超过50%，进入到以城市人口为主的社会，中国城市化出现了新的变化。
50% 城市化率这个时间点很有代表性。马克思1848 年在英国发表《共产党宣言》的时间点，正是英国城市化率50% ；罗斯福1930 年执行新政，正值美国经济危机，当时的美国城市化率是50% ；战后，日本经济快速增长，也经历了城市化率50% 的这一时间点。可见，在这个城市化的时间点上，国家经济社会都出现一个巨大的转折。预计50% 城市化率后的中国，也将经历城市经济社会发展新的转折。
● 过去十多年中我国流动人口年均增量在下降。从五普的1100 万人/ 年下降到六普的500 万人/ 年，特别表现为省际人口流动的增量在下降。
● 城市建设用地增长快于城市人口的增长。2000— 2011年间，城市建设用地面积增长76.4%，城市人口增长50.5% ；农村人口减少了1.33 亿，但同期乡村建设用地增长了约2000多平方公里。这反映了我们国家城市化发展面临的城乡建设用地双增长的一个挑战。
● 城市增长与城市收缩并存。伴随特大城市地区人口的持续增长。在中西北和东北地区的一些传统资源型城市、传统工业城市，以及欠发达地区资源条件有限的城市，都出现了或多或少城市人口增长减少和收缩的现象。
● 劳动力总量下降。2013 年劳动人口达到了顶峰之后，我国劳动力总量在下降，当然这与我国人口年龄结构分布和第二波婴儿潮过后有关，但总体看，劳动力总量下降是个趋势，这也对城市和区域经济发展模式转型造成影响。
（2） 这个过程中间，城市人口主要向特大城市地区和县域中小城市两端集聚。
一是向县域中小城市集聚，二是向特大城市地区、特大城市、大城市集聚。2000 年到2010 年之间，中国新增人口是2.1亿，其中51% 新增人口在县级城市，特别是中西部的县级城市增长比较明显；39% 新增人口集中在超大城市、特大城市和大城市，主要集聚在东部地区。
京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国民生产总值，成为带动中国经济快速增长的重要地区。
（3） 当前中国城市化处在转型阶段。
总体来说，中国人口增长大概在2035 年前后会达到顶峰，那时总人口预计在14 亿左右，城市化率达到65% 上下。之后，随着人口增长趋于平稳，城市化率还会继续发展。到2050年，城市化率大概达到70%左右。再之后，城市化率增长估计将会趋稳，这主要是由我国土地资源状况和农业生产能力和条件所决定。
（4） 中国城市的区域空间布局继续调整。
由于土地等资源限制，2035 年前后虽然城市化增速将会放缓，但中国城市的区域布局仍将继续调整，大中小城市结合的特大城市地区将成为主要发展方向（图1）。
预计到2030 年左右，中国将拥有八大特大城市，包括北京、上海、广州、深圳、天津、成都、重庆、武汉等，特大城市数量应占世界各国之首，预计那时候世界上超过千万人口以上的城市大概有41座。
到2050 年以后，中国特大城市人口总数将超1.3亿，占全国城市人口的1/7 以上，高于世界1/8 的水平。同时中国特大城市地区的人口总数估计到3 亿左右，占中国城市人口的1/3 以上。这一趋势估计与美、欧、日等相似，但与美国70% 人口居住在11个特大城市地区相比，仍有很大距离。
（5） 中国特大城市和特大城市地区面对的挑战。
● 人口政策，包括生育政策、海外移民政策等。人口政策对中国人口的增长和空间分布将产生巨大影响。
● 社会政策。跨区域的社会福利、养老、医疗政策都可能给特大城市地区的形成和人口分布带来影响。
● 土地政策。土地资源约束是中国城市化面对的一个难题。显然，随着城市化发展，农村人口将会减少。农村人口的减少将使土地制度改革相对容易。届时的城乡土地制度必然要使土地使用功效得以提升。土地使用税费改革应有利于城市运行和维护，但会对城市发展产生巨大影响。
● 住房政策。跨地区的住房保障和跨地区的基础设施投融资，有利于促进跨地区的居住和就业，对形成跨行政区城市群和特大城市地区带来重大影响。
● 减灾防灾，沿海是特大城市地区集中的区域。随着全球气候变暖，预计未来全球温度将上升3〜5 度，不同地区沿海的海平面上升会出现差别。估计这将会对沿海地区的城市发展带来重大影响。
● 特大城市地区的空间布局与治理方式。如何制定区域空间治理的政策，使得特大城市地区的发展更加有序、有效，都是将来跨区域协同发展面临的挑战。
2
清华大学京津冀城乡空间规划研究
与京津冀协同发展的历史进程
从1980 年代，清华大学就开始了以北京为核心的京津唐区域规划研究。
1998 年开始，清华大学开始关心京津冀协同发展问题。主要原因是认识到，京津冀地区将成为中国下一轮发展的重要地区，是继珠三角、长三角之后一个重点区域，需要超前研究。与珠三角、长三角地区不同，京津冀地区城市比较分散，联系不密切，特别是大城市和中小城市比例不协调，迫切需要有区域规划。
在这个过程中间，清华大学发表了《京津冀地区城乡空间发展规划研究》共计三期的研究报告。
2002 年首次发表《京津冀地区城乡空间发展规划研究》，提出通过京津冀协同发展，增强区域腹地，提升北京在全球的竞争地位。2003 年，北京、天津开展城市发展战略研究，我们参与了这两个战略研究工作。之后在2005 年期间，国家发改委组织了京津冀都市圈规划，住建部组织了京津冀城镇群规划等。
2006 年，发表了《京津冀地区城乡空间发展规划研究》二期报告，综合分析京津冀地区的地域特征，以及京津这两个千万以上特大城市的分工合作问题。我们认识到，京津冀需要重视空间战略的合作，提出了京津冀特大城市地区一轴三带的空间布局构想。
2006 年，在北京市教委重点学科群建设项目支持下，开展了北京2049 研究，对北京首都功能和非首都功能疏解的区域布局开展了研究。总体思路是首都功能的布局需要在更大区域内进行考虑。首都的城市空间质量必须要在世界首都的层次上进行比较。与其他世界大国首都相比，北京空间质量差距比较大，特别在绿地、基础设施水平等方面。与上海、广州发展不同的是，北京受到首都功能快速集聚的巨大影响。北京首先需要适当疏解新增的发展压力。疏解非首都功能因此成为北京城市规划建设管理的一个重要任务。类似于伦敦、纽约、东京、华盛顿等，也都采取相似的措施。
疏解非首都功能可以通过区域协同来完成。在这个过程中，推动形成京津冀特大城市地区，有利于非首都功能的区域疏解。为此我们提出四个圈层的区域城市的想法：包括北京的中心城区圈层、北京市域圈层、北京市域外围圈层，还有以北京为中心的100 公里以上地区的圈层（图2）。
2013 年，发表了《京津冀地区城乡空间发展规划研究》三期报告，提出了四网融合的战略构想。核心是构造一个京津冀特大城市地区的区域城市，让北京这个核心城市和北京外围的大中小城市之间，在包括空间布局、基础设施、文化联系、生态体系等方面构造更加紧密的联系。
特大城市地区的特征之一就是特大城市地区外围地区内5〜10% 的就业人口与核心城市保持就业通勤的联系。这个联系的基础就是特大城市地区的区域交通。交通不能保证，通勤就不能完成，特大城市地区就难以形成。
2014 年之后，习总书记提出京津冀协同发展的战略要求，之后的工作围绕这几个方面展开：除了京津冀区域协同的功能定位以外，还包括交通、生态和产业创新等三个方面。交通是促进区域经济联系和通勤就业的基础，生态体系保护为区域发展提供了更好的自然环境条件，而产业创新，奠定了区域经济发展的基础动力。这几个方面的工作可以进一步促进完善京津冀特大城市地区的空间布局。
3
北京2050 展望研究
2016 年，为配合新一轮北京城市总体规划修编，我们开展了“北京2050”展望研究（图3）。研究建立在以下几个认识基础之上：
● 重视超长期特大城市地区规划的规律，认识“北京2050” 展望的战略作用。
● 重视发展理念，研究“北京2050”展望需要秉持的价值观。
● 重视北京发展趋势的判断，认识“北京2050”发展前景。
总体说来，首都功能一直是影响北京城市发展的主要方面。首都功能的优化和提升，促使了北京产业结构的升级和调整，推动了人口结构和规模的优化和调整，也导致了北京城市规模的持续扩大。
另一方面，以首都北京为核心的京津冀特大城市地区的发展，依赖着国家和区域经济的健康发展。预计在国际、国内大环境不发生巨大变化的情况下，2050 年左右，北京人均GDP 将有可能在目前基础上增长4〜5 倍，翻两番以上，达到今天世界一流水平。目前华盛顿人均GDP 是7.2 万美元，巴黎是6 万美元左右。到那时，北京人均GDP 将走到世界前列。
非首都功能的区域疏解，也将带动区域人口的进一步增长。预计北京及周边城市人口可能增长至4000万左右，形成以北京为核心，包括河北廊坊、天津蓟县和武清等邻近北京市域区县等的特大城市地区。从京津冀来看，将形成包括北京、天津、唐山、保定等在内的京津冀特大城市地区，人口超过8000 万。到那时，将会出现以北京、天津两个特大城市为核心、大中小城市相协调的世界级特大型城市地区和城市群。
为了推进京津冀特大城市地区的健康有序发展，需要采取区域治理和空间措施，来推动形成跨区域协同的特大城市地区空间格局，建设更具有全球竞争力的区域交通设施体系，塑造世界一流的宜居之都和科技文化的创新环境，提升城市可持续发展能力等等，来突出发挥空间秩序的效率优势，解决资源紧缺、利用效率不高的难题。
4
新一版北京总体规划中的减量提质
清华大学的工作得到了北京市等地方政府的高度重视，在北京城市规划以及其他政策研究制定中得到了深化发展。最近北京市公布了新一轮城市总体规划（2017-2035）（图4），延续和深化了前述谈及的研究成果和理念。其中主要要点有：
（1） 明确了到2050 年前三个阶段的北京发展目标，要求2020 年建设国际一流的和谐宜居之都取得重大进展，率先全面建成小康社会，疏解非首都功能取得明显成效; 2035年初步建成国际一流的和谐宜居之都，首都功能更加优化；2050 年全面建成更高水平的国际一流的和谐宜居之都，成为更加具有全球影响力的大国首都，超大城市可持续发展的典范。
（2） 要控制城市规模。控制人口规模到2020 年2300 万人以内，2020 年以后长期稳定在这一水平。城六区人口每年降低2%〜3%，争取到2020 年下降约15%。降低建设用地，特别是要降低平原区的开发强度，2020 年全市建设用地总规模控制在3720 平方公里以内，2035 年3670 平方公里左右；2020 年平原地区开发强度由现状46% 下降到45% 以内，2035 年力争下降到44%。降低中心城区人口密度，2020 年集中建设区常住人口密度由现状1.4 万人/ 平方公里下降到1.2万人/平方公里左右。中心城区规划总建筑规模零增长。严格控制超高层建筑的高度和选址布局。
（3） 有序疏解非首都功能，疏解腾退区域性商品交易市场；疏解大型医疗机构，建设北京通州副中心等。
（4） 保护北京历史文化名城。以老城、中心城区、市域、京津冀四个层次，两大重点区域、三条文化带、九个方面来保护历史文化名城。其中两大重点区域是老城和三山五园地区；三条文化带是大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带；九个方面是世界遗产和文物、历史建筑和工业遗产、历史文化街区和特色地区、名镇名村和传统村落、风景名胜区等。
（5）缓解城市拥堵。建立分圈层交通发展模式，第一圈层半径25〜30公里，以地铁和城市快速路为主导；第二圈层半径50〜70 公里，以区域快线和高速公路为主导；第三圈层半径100〜300 公里，以城际铁路、铁路客运专线和高速公路构成综合运输走廊；同时提升规划道路网密度，2020 年新建地区道路网密度达到8公里/ 平方公里，推进职住平衡。
（6）构建多功能、多层次的绿道系统。市、区、社区三级绿道总长度由现状约311公里，2020 年增加到约400 公里，2035 年增加到约750 公里。构建多级通风廊道系统，2035 年形成5 条宽度500 米以上的一级通风廊道。推进生态涵养区保护与绿色发展，2020年生态控制区占市域面积73%，2035 年提高到75%，2050 年提高到80%以上。
北京总体规划表达的政策意愿非常明确。今天北京面对的挑战，就是如何通过城市空间的优化提质、减量发展来具体提升北京首都功能和改善城市品质，促进京津冀的区域协同发展。而所有这些减量、优化发展措施的最大保障，在于区域协同的机制。京津冀协同发展为北京的优化提质、减量发展提供了一个重要的区域条件。
5
中国特大城市地区
长期战略规划的展望
面向未来，建设空间布局有序、可持续的特大城市地区是引领我国下一步现代化发展的重大挑战，关键在于形成跨区域的区域整合以及核心城市与外围地区的协同机制。为此要特别重视特大城市地区空间组织
规律的研究和长期战略规划的范式转变。
（1） 特大城市地区的空间组织，多重视核心城市与外围地区的区域功能联系与基础设施建设的空间协同关系，主要有：
a. 核心城市的功能疏解和外溢。特大城市发展到达一定阶段，规模巨大，空间有限，快速集聚的城市功能和迅速增长的人口规模给资源环境保护和基础设施维护运转带来难以承受的巨大负荷，导致出现环境污染、交通拥堵等日益严重的“大城市病”。合理的应对措施是通过功能疏解和减量发展，适度控制核心城市规模，以适应既有的环境资源保护和基础设施建设的供给条件和能力。
为此，在控制城市规模，实现减量发展的策略下，针对城市增长的压力，通过功能疏解，将新增的发展动力转移到核心城市的外围地区。这样既可以降低核心城市规模增大压力，为城市内部的空间重组创造条件，以实现城市职能的优化提升，缓解大城市病；还可以将发展的动力转移到大城市的外围地区，促进区域均衡发展。
b. 特大城市外围地区的空间重组。在经济全球化推动下，发展中国家的特大城市周边地区，往往也是全球产业布局的集中地点，空间拓展迅速；依托区域交通网络和发展廊道，随着核心城市的产业转型，也承接核心城市的功能疏解和人口外流以及更大地域向特大城市地区的人口流入。这些都为核心城市的外围地区空间重组，建设大中小城市相结合的特大城市地区创造了条件。
在特大城市地区的发展过程中，核心城市的周边地区拥有地域相对宽阔、劳动力市场广大的优势。通过区域基础设施网络，将空间重组后的中小城市与核心城市构成密切联系，促进了特大城市地区的发展，为核心城市参与全球竞争提供了区域腹地。
c. 提升特大城市地区外围中小城市的公共服务供给和保障水平。协调跨地区的教育医疗养老等社会福利和公共服务设施建设和制度安排，可以促进特大城市地区区域内部的人口和经济流动，促进区域融合和均衡发展。
为更有序地促进核心城市的人居环境优化提质，推动功能疏解，统筹区域人口分布，提升劳动力市场竞争力，必须进行跨区域合作和跨区域公共服务供给的制度安排，提升区域公共服务水平。必要时需要研究空间布局和行政管理的调整和配合。
d. 统筹特大城市地区的城市发展和乡村发展。拥有丰富自然地貌特征和历史特色的乡村地区是与特大城市地区人工环境互补的重要地区，是发展特大城市地区旅游休闲的宝贵资源。进一步完善区域内的乡村基础设施，建设旅游休闲、服务产业、文化教育等专门化地区，可以促进文化多样性发展，形成更具竞争力和凝聚力的特大城市地区。
e. 促进特大城市地区发展转型和绿色发展的创新实践。制定跨区域的减灾防灾和生态环境保护政策，开展合作治理，应对特大城市日益增长的资源和能源、环境压力，加强区域生态保护。
特大城市地区在生态环境保护方面面临巨大的压力，尤其是对沿海地区而言，全球变暖、极端天气、海平面上升等给特大城市地区带来可持续和韧性发展的挑战。需要制定跨区域的减灾防灾和生态环境保护政策，开展合作治理，利用技术与治理手段，尽早制定应对气候变化的长期战略，落实减除城市灾害的协同行动。
f. 推动特大城市地区的土地管理制度和财政机制改革。摆脱城市公共物品供给对土地财政的过度依赖，促进各类利益主体共同参与特大城市地区人居环境优化提质。
特大城市地区的发展既面临核心城市的存量改造和减量发展，又面临外围地区的增量发展和空间重组。土地管理制度是调控这两个地域保护、整治和开发建设的重要杠杆。全国来看，2015 年全国城市市政公用设施建设维护管理财政性资金收入中，市级预算资金占比高达88%，其中国有土地使用权出让收入又占到市级资金的56%，尤其是东部地区，上述比例更高达94% 和60%。对土地财政的过度依赖，导致对土地开发规模的重视，忽视土地经营效率，影响了城乡人居环境优化提升的统筹安排。
g. 建立区域合作机制，以共享共担的互惠理念为引领，建立信息共享平台，营造互信环境，从而建立良性的区域府际协作治理机制。通过顶层设计，进行“有限管治”，以“战略引领，刚性控制”为原则，鼓励各利益主体、各公私部门之间合作，建立有序的市场化机制。
要加强特大城市地区的跨区域合作制度设计。特大城市地区通常位于跨行政区的区域内。研究制定跨界协同的政策措施，促进跨界合作的基础设施建设，合作开发和投融资，可以形成区域共同体，打破行政区壁垒，共建共享。
（2） 特大城市地区长期战略规划的范式转变。特大城市地区的长期战略规划的任务就是要形成区域发展的共同目标，将各地方部门和利益主体的实施策略、政策措施以及具体行动等融合起来，成为一个整体，拧成一股绳，通过共同选择关键地区、关键领域，来系统地面对区域发展的不平衡、资源约束、可持续发展等方面的短板。
长期战略规划范式转变的主要原因在于，全球化竞争越来越突出地表现为以全球城市引领的特大城市地区区域竞争，区域发展被推到了全球竞争的前沿。区域发展，包括为改善特大城市地区发展条件的区域性大项目投资，区域的可持续发展，甚至于知识区域的发展，等等，都要求从更大区域范围和更多元利益主体来考虑，引导他们参与决策，推动了长期战略规划的范式改变。具体有：
a. 不同领域的长期战略整合成为长期战略规划的一个重大挑战。特大城市地区的城市政策越来越依赖区域政策。区域问题越来越严重，特别是区域发展的不平衡，全球气候变化和可持续发展的问题等，要依靠更大的区域合作来解决，使得跨区域、跨部门、跨专业的协同越来越迫切。另一方面，参与区域发展的各个利益主体，一般难以从整体上觉察区域发展的总体趋势，即使是项目协同，通常也是具体的项目合作，难以从区域整体上把握项目产生的区域整体效应。区域协同也提出了区域历史保护的课题，保护区域中突出有价值的文物遗产成为区域协同发展的重要任务。
b. 规划政治也越来越倾向于动员社会各界，形成区域利益共同体。从其他学科的发展来看，近年来也倾向于跨界、跨专业的融合研究，专业边界越来越模糊。规划更多地向目标、问题和需求导向转换，要求有更多的领导力，更高的管理质量，以应对不同问题。长期战略规划的关注点越来越要求从区域福利的平衡走向能力的平衡。
c. 长期战略规划越来越要求有实际的操作能力，越来越与战略实施相关联。针对实际问题和挑战，不能再拘泥于法定规划的约束作用，而要通过影响更多的不同利益主体的规划理念，来进行子战略和战略项目的优先选择。正因为长期战略规划面对的是多元社会主体，区域的可持续发展涉及了多元因素和多学科、多领域，使得规划也需要学习多种领域的知识，重视合作决策，来处理可能的路径，因此长期战略规划要引进可学习的纠正机制，加入自适应的战略因素；除了更加注意问题和目标导向外，当受干预的条件和范围发生变化时，也要求在传统的综合规划和渐进规划之外，引进战略决策和考核的调节机制。
本文刊载于《人类居住》杂志
2017年 第 4 期
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