汤兆云等：英美国家应对政府信息公开立法——挑战的政策经验及其启示

摘  要：在政府信息公开立法已经成为世界性难题的情形下，一段时期以来，英国和美国在政府信息公开内容、范围、方式、程序以及监督救济等方面可谓是下足了功夫，以期建立科学合理的政府信息公开法律制度。英国和美国为应对政府信息公开立法挑战采取了一系列切实可行的政策，尽管它们的具体做法以及取得的成效略有不同，但其经验对于政府信息公开尚处于发展阶段的中国来说无疑具有借鉴意义。

关键词：政府信息公开；立法挑战；政策经验；英国；美国

一、研究背景

随着我国公民民主意识的逐渐增强以及政府信息化建设的不断深化，政府信息公开问题越来越受到全社会的关注与重视，各级政府及其所属的工作部门也已经开始积极探索和实践相关信息公开建设问题。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于全面推进政务公开工作的意见》中明确提出“公开透明是法治政府的基本特征”，并要求“推进政务阳光透明”。2016年11月，国务院办公厅又印发了《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》，对全面推进政务公开工作做出了具体部署。这些相关政策文件的出台不仅为各级政府以及所属部门进一步扎实做好政务公开工作提供了方向性指引，也表明政务公开对于中国深化改革具有非常重要的意义。

但是应该看到，政府信息公开立法以及相关政策文件的颁布仅仅是政府信息公开法律制度建设中的重要环节，但法制的建立并不一定意味着政府信息公开制度建设的完成。实际上，不论是由于传统管理思维的影响还是由于来自现行相关法律制度的限制，都使我国现行政府信息公开法律制度存在诸多问题，从而使当前政府信息公开工作成效甚微。

很长一段时间以来，关于政府信息公开立法中的诸多问题并非是只有在中国等发展中国家才出现，在英国、美国等发达国家也存在这样的困扰，致使这些国家越来越多的社会组织和个人都在密切关注信息公开立法的发展。因此，在这种情形下，英国和美国很快就找准了政府信息公开立法过程中所面临的具体挑战，并在此基础上积极采取了有效的应对办法和对策，大体上肃清了政府信息立法的阻碍因素，并在一定程度上保证了政府信息公开法律制度的有效实施。英美两国在应对立法挑战过程中积累了大量的理论与实践经验，对我国当前政府信息公开法律制度的建立健全，有效确保我国政府信息公开制度的顺利实施，进而加快推进社会民主法治建设的进程有着重要的借鉴意义。

二、英美国家政府信息公开

面临的若干立法挑战英美两国政府在信息公开迅速发展的同时，也面临着一定的挑战和矛盾，需要在实践中不断调试、完善和进步。

1.挑战之一：信息公开的长期性

尽管英国和美国在政府信息公开方面走在世界前列，建立了较为完善的法律和相关制度，但是由于政府信息公开涉及思想、制度、利益等诸多因素，并随着时代和技术的发展而不断产生出新的问题，其难度和复杂程度使英国和美国等发达国家也面临着信息公开长期性的严重挑战。进一步讲，这里的“长期性”不仅包括完善信息公开法律制度的长期性，而且包括实施信息公开制度的长期性。

就前者而言，英国的信息公开立法经历了长达30年的漫长历程。该法案直到2000年才正式颁布，这标志着英国政府信息公开迈出了历史性的重要一步。英国采取的循序渐进的改革方式是由其特定的历史和文化背景决定的，正是由于渐进的改革方式，才更有利于文化变革。而美国是从1954年开始研究制定信息公开的法律制度，并于1966年颁布《信息自由法》，后来又经历过几次重大修改，已经形成了一套更加可靠和可行的政府信息公开法律制度。除此之外，美国于1974年颁布了《隐私权法》，是《信息自由法》的重要补充，同样经历了1988年、1989年、1990年三次较大的修订。总之，自这两部法律颁布以来，都经历了无数次的修正，可见，随着时代和情境的不断变迁，法律也必然要随之完善，从这个意义上来说，法律的完善是永无止境的，这就昭示着信息公开立法的长期性。

对于后者，早在《信息公开法》出台前英国政府就已制定了一些有关信息公开的行政法规，但根深蒂固的保密文化传统以及英国政府不同意议会将这些行政法规上升为国家法律（该过程已持续了15年），都严重地制约了政府信息公开的实施。在2000年《信息公开法》出台后，尽管英国在政府信息公开方面进入了全新的发展阶段，但由于受诸多因素的综合影响，英国《信息公开法》直到2005年才全面生效。而美国《信息自由法》尽管规定了30天的信息发布期限，但其重要部门通常在1000天内提供信息；信息公开申请费用高昂，尽管不需要支付申请本身的费用，但要支付搜索费用、信息的整理与复制费用等；也有法律上的限制，例如《档案法》与《信息自由法》之间的冲突、诉讼成本较高等，这些问题是在实践信息公开制度的过程中不断凸显并逐渐具有普遍性的，因此，这些问题的解决同样具有长期性。

2.挑战之二：信息公开与保密制度的冲突

就信息公开的外部支持体系而言，保密制度当然是最重要的。在任何国家，保密制度与信息公开是一对天然共生的矛盾体，换句话说，保守国家秘密要求知道秘密信息的人要尽量少，而政府信息的公开应最大限度地保护公民知情权。如果保密制度过于宽泛，那么信息公开就必然受到限制。尽管各国政府信息公开立法中普遍以列举方式排除了保密信息，但总的来说，在政府信息公开立法过程中，绝大多数国家都经历了政府信息公开与保密制度的冲突。在英国，由于公开义务与保密义务之间存在冲突和含糊之处，政府部门很少回复政府政策咨询或内部行政讨论的公开申请；而在美国，行政机关总是想控制它们所拥有或创造的信息，以满足自己的利益。

3.挑战之三：确保信息自由与保护公民隐私之间的冲突

在政府信息公开实践过程中，各国政府普遍面临着如何在确保信息自由与保护公民隐私之间寻求平衡的问题。一方面，现代行政活动越来越多涉及公民生活的方方面面，政府部门对公民隐私记录的掌握也越来越多；同时，随着信息技术的飞速发展，政府部门收集、存储和传播信息的能力也越来越强，在这种情况下，公民隐私所受到的威胁超过以往任何时期。另一方面，对公民隐私的过度保护又极容易制约信息的自由流动。

其一，公民隐私保护面临着信息自由的严重威胁，这突出表现在三个方面。一是公民隐私被政府部门大量掌握。在英国和美国，政府部门是公民隐私权的最大威胁，这是因为英美两国作为最发达国家在信息收集、存储以及传播方面的能力异常强大。据不完全统计，政府部门拥有的社会信息资源比重超过80%。在国家和社会事务管理中，政府部门收集了大量包含公民隐私的信息（如公民身份信息、公民背景信息等），这些信息完全由政府部门控制，并面临着被政府公之于众的风险。例如，据报道，2012年，英国驾驶员和车辆执照管理局向停车场和相关机构出售包括姓名和地址在内的个人信息，净利润为1040万英镑（约合9858万人民币）。二是公民隐私面临着来自公权力的威胁。在英国，尽管公民的隐私在一定程度上受到相关法律的保护，但是侵犯隐私权并没有成为独立的诉因，而是被划分为其他侵权类别；另外，在公权力的庇护下，英国公权力部门在调查有关案件时极容易获取公民隐私，这就使得英国的公民隐私易受公权力的威胁。在美国，公民隐私也同样面临着公权力的威胁，最典型的案例是关于联邦调查局“食肉者”电子邮件窃取系统的争论。为此，越来越多的美国法院批评在案件审理中调查和收集家用电脑证据的做法。三是公民隐私权受到政府外包的威胁。近年来，由于英美一些政府职能的私有化出现了一些新情况，其中之一就是将区域或联邦数据管理和数据处理外包。一旦数据处理职能外包，《隐私权法》或者相关法律就难以保证其中规定的隐私保护可以得到适用。如果是这样，公众也就只有接受政府部门与服务提供者之间的合同安排，因此有必要对《隐私权法》或相关法律进行修正，将政府外包行为纳入法律调整的范围之内。

其二，信息自由受到公民隐私权保护的严重制约。倘若公民隐私权的保护走向极端，必然会使每个人成为“信息孤岛”，进而妨碍信息的自由流动，因此，如何协调好公民隐私保护与信息自由流动的关系，就成为各国立法中最为重视的问题，同时也是最具挑战的一个核心问题。具体而言，一是适用隐私保护法律比较复杂。由于没有专门的隐私权法，英国便形成了一套较为独特的法律体系来保护公民隐私利益，其中包括许多单行法，因此，不论是民事方面的法律还是刑事方面的法律，都对公民隐私以及与隐私相关联的内容进行了规定。这些单行法（按时间先后顺序）主要有《前科消灭法》《截取通讯法》《性侵犯法》《防骚扰法》《人权法》《青少年审判犯罪证据法》《侦查权规制法》《信息自由法》等，这就使得英国在保护隐私权的法律适用上会出现较大的差异。美国则采用了分散的立法模式，隐私保护立法缺乏整体性的设计，呈现出明显的“碎片化”。宪法、联邦法、州法、判例法等都有自己的保护方式，每种法律的侧重点也不尽相同。除法律外，市场力量和行业自律也发挥着重要作用，这就致使不同类别的公民隐私信息由不同的法律规范，不同机构涉及公民信息的行为也由不同的法律规范，进而导致了同样的侵犯隐私权的行为在不同的地域、行业范围内可能导致不同的法律后果。立法理念和法律体系的不统一带来了公民隐私保护方面适用法律的困难，这也在一定程度上制约了信息自由。二是公民隐私权与公共利益之间的平衡。例如，在美国，特别是在“9·11”事件之后，有一种趋势，即隐私权让位给公民的其他基本权利（如生命权等）。这表明隐私权是公民的一项基本权利，但并不是绝对的；同时也表明，隐私权保护与信息自由的界限在实践中的判定是极其复杂和困难的。

4.挑战之四：信息技术的快速发展

信息技术的快速发展对于世界各国的政府信息公开而言无疑是一把“双刃剑”。一方面，信息技术使地球变成了“村庄”，公众获取政府信息空前的方便和快捷；但另一方面，信息技术的快速发展也给各国政府信息公开带来一定的挑战。这突出表现在两个方面。一是不断更新的技术对信息公开立法带来了较大的挑战。当前，无论是在英国还是美国，信息公开立法都面临着迅速过时的问题。法律制定的速度远远落后于信息技术进步的速度，这在一定程度上也是法律滞后的表现。例如，无论是英国的《数据保护法》还是美国的《削减文案法》，都经历了法律滞后于信息技术发展的阶段。二是信息技术的快速发展对信息公开实践也带来了一定的挑战。一方面，信息技术对保护公民隐私提出了挑战。根据美国有关部门调查，一些政府网站仍在跟踪和收集网民的私人信息，甚至一些政府网站为了获取高额利润，向承包商提供用户信息。另一方面，信息技术对信息公开申请提出挑战。2005年1月1日英国《信息公开法》全面生效后，最初以网络或者电子方式提出的信息公开申请数量比较少，80%以上的申请还是到政府部门提出，但随着计算机和互联网的不断普及，以及电子政务的快速发展，通过互联网方式提出的申请正在迅速增加。这不仅给政府信息公开带来了新挑战，而且也对其提出了新要求。

三、英美国家应对政府信息

公开立法挑战的策略政府信息公开制度建设是一项庞大而复杂的系统工程，它不仅包括政府信息自由制度，还包括保密制度和行政程序制度，以及监督救济制度等一系列法律制度的构建。它们既是政府信息公开制度的重要组成部分，也是有机联系的统一体。既然是系统工程，在建设过程当中就必然会出现一些问题。就英国和美国来说，它们在面对政府信息公开立法过程中的挑战时，能够迅速调整立法思维，并立足社会实际采取了一系列切实可行的有效策略，在很大程度上保证了政府信息公开制度的实施。

1.明确规定了政府信息公开内容以及范围

英美两国政府信息公开内容体系的规定不仅包括对政府信息公开范围的确定，还包括对不能公开的特殊信息范围的确定。具体来讲，对于应当公开的政府信息范围，英国采取排除的方式进行规定。英国《信息公开法》明确规定，除特殊信息外，公共机关所拥有的信息都必须公开，这就表明在英国必须公开的政府信息范围是通过排除例外信息来确定的。由于公共机关掌握着大量的政府信息，而公众对于什么机关掌握什么信息又不是很清楚，所以为了使公众了解公共机关所公开的信息，英国的《信息公开法》规定，各公共机关应编制自己的信息公开摘要，据此发布信息，并经常检查信息公开摘要；与此同时，该法还对信息公开摘要所包括的内容进行了详细规定，即信息公开的种类、方式、费用（是免费还是付费）等。此外，英国《信息公开法》还对不予公开的范围单独设篇进行详细规定，它可以说是各国政府信息公开法律规范中对不予公开的信息范围规定得最为详尽的。从英国《信息公开法》的条文来看，其中共有24条有关不予公开信息的规定，信息类型共有21类，这样的规定不仅严格限制了未公开的例外政府信息的范围，而且能够最大限度地减少政府信息机构在适用例外信息时的自由裁量权，从而保证公民知情权的最终实现。

美国政府信息公开法律制度是一个完整的体系，包括《行政程序法》《信息自由法》《阳光下的政府法》《隐私权法》等。《信息自由法》较为详细地规定了美国政府信息公开的内容及其范围。《信息自由法》第1条界定了各机构应提供的公共信息的范围，其中第1款规定“各机构必须在联邦登记簿上公布其组织机构、职能、程序、实质性规则和一般政策声明”；第2款规定“必须定期向公众提供某些记录（如案件裁决时的最终意见和决定等），以便‘查阅后复制’”；第3款规定“第1款和第2款未涵盖的，并且第2条和第3条未排除的所有信息，当事人都可以向政府部门申请而公开”等。由于政府信息涉及的范围比较广，不可能在法律中全部列举出来，因而除不能公开的信息外都必须向公众予以公开，这就最大限度地保障了公众获取政府信息权利的实现。和英国一样，美国的《信息自由法》也明确规定了不公开的政府信息的范围（共有9类信息）；而与英国不同的是，美国《信息自由法》在明确界定不公开信息范围的基础上，还建立了部分信息公开制度，以实现对包含不能公开的政府信息的综合文件的有限公开。由此可见，美国的这种限制性公开制度旨在最大限度地实现信息公开的目的，并严格限制信息公开例外的适用范围，防止政府机构以信息公开例外为借口损害公众的政府信息获取权。

2.设立了专门的政府信息公开方式制度

政府信息公开方式是伴随着政府信息公开实践活动的开展而产生的，特别是近年来呈现出多样化的特征，这主要是因为政府信息公开活动不断深化和发展以及科学技术的不断进步，在这种环境下，英国和美国在政府信息公开立法中注入了信息公开方式制度，基本形成了具有本国特色的政府信息公开方式体系。英国的《信息公开法》将政府信息公开划分为“主动公开”与“被动公开”两类。主动公开是公众根本不需要向有关部门去申请的，要求政府部门自行制定政府信息公开计划,并将信息公开的种类、具体方式、收取费用等项目进行公开，以便随时接受公众监督的公开方式。当然，英国政府部门并不会将全部政府信息列入公开计划，如果公众需要获取公共计划中未包含的政府信息，则通过向相关部门提交申请来请求公开。根据不同的申请方式，英国政府有关部门会采取不同的应对办法，对于口头申请,可以不予公开。而这里的“可以不予公开”并不是说政府有关部门不履行任何义务，在这种情况下，政府部门还应当给予必要的帮助。对于书面申请，政府部门应当在收到申请后的20个工作日内答复（特殊情况下，不超过60个工作日），如果政府部门认为不宜公开的，则必须充分说明不予公开的理由。

在这方面，美国取得的成果更加明显。美国《信息自由法》明确规定了公众获取政府信息的三种方式：一是通过查阅联邦登记获得政府信息；二是建立政府信息公开出版物制度等渠道向公众主动公开政府信息；三是公众可以从政府有关部门获取政府信息。随着数字信息技术在政府管理中的广泛使用，美国最先开始了政府信息化和电子政府的建设。为了尽快适应新形势，迎接新挑战，美国于1996年修订了《信息自由法》，在原来公开方式的基础上着重突出以下内容：一是突出公众可以通过互联网等计算机通信技术或者其他电子化方式获取政府信息；二是规定电子网络信息公开方式应当成为主要的公开方式；三是具体公开方式的决定是一个互动的选择，而不是由政府部门单方面决定的。此外，美国在政府信息公开方式制度建设方面还确立了政府信息公开收费及减免制度。根据《信息自由法》的相关规定，针对依申请公开的政府信息可以实行收费和豁免制度。其收费标准是申请人为信息公开支付的费用仅限于处理其申请所需的部分或全部费用，不能按信息的市场价值收取。如果确定要收费，那么收费的范围在《信息自由法》中也有明确的规定，即只能收取复制文件、查找文件以及审查的费用。当然，这三类收费也并非针对所有的信息公开申请人，而是不同类型的申请人需要支付不同的费用。同时，美国《信息自由法》也规定了相应的减免制度，其目的是防止收费制度成为妨碍政府信息公开的不良因素。例如，如果信息公开申请不是为了自身的商业利益而是公共利益，并且可以帮助公众了解政府工作的，则应当减免相关费用。

3.设置了较为科学合理的政府信息公开程序

科学合理的政府信息公开程序是政府信息公开制度执行的重要保障，因此，英国和美国都非常重视对政府信息公开程序的规范，以此来保证政府信息公开活动规范有序地进行。与英国相比较，美国在政府信息公开程序方面的规定较为完善，因此在这里着重探讨有关美国政府信息公开程序的制度。当前，美国主要有《信息自由法》和《阳光下的政府法》两部法律对政府信息公开的程序性制度进行了规定，这两部法律分别规定了公众获取政府信息的程序以及政府公布政府信息的程序。就前者而言，美国《信息自由法》要求公民按照法律要求提出书面申请，并对所要获取的政府信息进行必要的说明和描述。政府部门收到申请后，应当在10日内做出是否予以公开的决定。如果决定公开的，则应向申请人公开有关信息，但涉及个人隐私的文件，可以删除有关个人隐私的部分进行公开；如果决定不予公开的，应当如实告知申请人不予公开的理由，而申请人不认可不予公开理由的，可以申请行政复议，复议机关应当自收到复议申请之日起20日内做出复议决定（特殊情况可以延长一个月）。就后者而言，美国《阳光下的政府法》主要规定了行政机关公开会议的程序制度。该制度主要包括：行政机关应在会议召开前一周发布通知，以说明会议的时间、地点和主题，并说明会议是否公开举行，以及行政机关指定的回答公众询问人员的姓名和联系方式等事项。此外，对于某些特殊情况，如决定不公开会议等，《阳光下的政府法》在程序上也有一些相应的规定。

4.建立符合本国国情的政府信息公开监督救济制度

具体来说，英美两国的政府信息公开监督救济制度既有相似之处，也有各自的特点。英国作为英美法系国家的代表，在《信息公开法》中专门规定了政府信息公开监督救济制度，主要包括三个方面。一是设置信息专员救济制度。根据不同情况，信息专员将通过三种通知方式处理投诉，即裁决通知、提供信息通知和执行通知。二是建立信息裁判制度。信息裁判制度也是英国对政府信息公开进行监督和救济的独特制度，它是由议会建立的，而且独立于行政机关，因此它可以克服传统行政复议作为行政机关内部权利救济方式的弊端。三是设立法院上诉制度。根据司法终局裁决的法律规则，除了用尽行政监督救济手段之外，还有司法监督救济手段，因此英国设立了法院的上诉制度作为最后的监督救济手段，以确保政府信息的公开。

与英国相比，美国的政府信息公开监督救济制度主要包括行政保护、国会监督和司法保护等三个方面。首先是行政保护。这主要表现在申请人既可以向行政机关负责人提出复议，也可以向美国公务员奖惩保护委员会提出申诉。其次是国会监督保障。其具体做法是，国会通过审议上一年度政府信息公开报告来监督政府信息公开情况。最后是司法保护。申请人的复议请求一经驳回，可以向居住地的联邦基层法院、文件所在地的联邦基层法院或者哥伦比亚特区法院提起司法审查。

四、英国和美国应对政府信息

公开立法挑战策略的启示在政府信息公开立法已经成为世界性难题的情形下，许多国家在政府信息公开内容、范围、方式、程序以及监督救济等方面可谓是下足了功夫，以期建立科学合理的政府信息公开法律制度。近年来，英国、美国等国家为应对政府信息公开立法挑战采取了一系列切实可行的政策，尽管它们的具体做法以及取得的成效略有不同，但其经验对于政府信息公开还处于发展阶段的中国来说无疑具有借鉴意义。

1.制定专门的政府信息公开法典，提高法律效力水平

从世界范围来看，通过议会立法建立政府信息公开制度已经成为一个世界性的趋势。即便是以保守闻名的英国，进入20世纪90年代后，也未能阻止这种趋势，并于2000年11月出台了《信息公开法》。尽管我国也有政府信息公开法律规范，即《政府信息公开条例》，但它毕竟是一部行政法规，在法律规范的效力层级中处于较低层次，很容易受到诸如《保守国家秘密法》《著作权法》《档案法》《立法法》等相关法律的限制。

因此，在现行《政府信息公开条例》的基础上，我国应加强立法调查研究，借鉴英美两国先进的立法经验。在条件许可的情况下，整合现行政府信息公开制度，制定符合我国国情的《政府信息公开法》，以提高法律效力水平。我们不仅要将其作为一种制度，而且要将其作为一种理念，不断渗透到政府运作中，为建设“阳光政府”和“透明政府”打下坚实基础。

2.严格限制政府信息不公开的范围，最大限度保护公众的知情权

政府信息公开制度的目标是最大限度地使政府信息公开，以实现宪法赋予社会公众的知情权和民主参与权。因此，英国和美国在确定政府信息公开内容的范围时，公开的政府信息的数量和范围都远远大于不予公开的政府信息。尽管国务院已经制定了《政府信息公开条例》，绝大多数省市级政府部门也都建立了各自的信息公开制度，但这些政府部门的信息公开制度缺乏统一的立法标准，直接影响着当代中国政府信息公开实践的发展。具体来说，一是关于保密内容的规定过于笼统。从现行的政府信息公开制度来看，虽然绝大多数的政府部门都规定了不予公开的信息情形，但是对每一类信息并未进行定义的说明，对每一类信息的范围也没有进行必要的限定，只是采用简单罗列的形式规定出来。二是有关有限公开信息的制度不完善。从实践看，我国现行的政府信息公开制度并未建立起完善的政府信息有限公开制度，即为数不少的地方政府在制定信息公开制度时还未将特定信息公开制度和部分信息公开制度予以明确规定。

为此，在限制不公开的政府信息范围时，我国可以借鉴英国和美国的一些先进经验。一是在划定政府信息公开范围上，应明确不公开的政府信息范围。这种通过排除的立法方法确立应公开的政府信息范围，可以尽量减少政府部门在确定政府信息公开范围时的自由裁量权，换句话说，只要法律没有明确规定不公开的信息，就应当公开。二是严格限制政府信息不公开的适用。对于公开义务人在政府信息公开活动中适用例外信息的规定，应当有严格的限定条件：一方面，要求公开义务人如果决定不公开信息，则应给出明确的理由；另一方面，要求每种信息的适用必须有一个限定标准。三是确立部分信息公开制度，确保政府信息公开的最大化实现。在这方面，我们可以借鉴美国建立的部分信息公开制度，比如，对于综合性文件，只有包含例外信息的部分才能拒绝公开，而其余部分应公开。

3.及时创新政府信息公开方式，建立政府信息公开收费与减免制度

从公开实践来看，我国政府向社会提供信息的方式和渠道太少，只有主动通过公报、新闻媒体、发布会、布告、网站等方式发布信息，而公众自由获取政府信息的常规机制尚未建立，依申请公开的权利尚未得到保障。我国现行政府信息公开法律规范虽然对政府信息公开的方式与收费标准做了原则性规定，但信息公开收费原则、项目、数额及其适用条件、减免条件等这些重要的内容在《政府信息公开条例》中均没有进行明确和详细规定，可操作性较差。在这种模糊法律规范的指引下，我国政府部门在公开政府信息方面很难平衡公共服务成本与效益之间的内在关系。而美国早在1996年就对《信息自由法》做了重大修订，其变化之一就是为了适应政府信息化和电子政务建设的需要，鼓励政府部门采取数字化形式公布和通过电子网络传输政府信息，从而使公众更方便地获取政府信息。

此外，政府信息公开也是政府部门提供的一项重要公共服务，需要耗费大量的人力、财力以及物力资源。如果政府在不考虑成本的情况下盲目追求政府信息公开，可能会给政府部门带来沉重的负担，这不仅会影响政府部门提供服务的积极性，而且会影响政府部门其他管理和服务职能的行使，从而最终使整个社会的公共利益受到侵害。因此，我们在强调通过各种方式最大限度公开政府信息的同时，也要考虑到政府信息公开的成本不能超出政府部门可以承受的范围。通过设立收费制度可以有效弥补政府信息公开的成本支出，减少不必要的公开申请，从而更好地实现政府信息公开的目标。当然，收费制度只是弥补政府信息公开成本支出的一种重要补充制度，其适用范围必须有严格的限制，只有这样，才能平衡公共服务成本与效益之间的关系。

4.简化程序步骤，缩短政府部门办理期限

不论何种公共信息都应当按照一定的正当法律程序予以公开，而这种正当法律程序的要求也应当与该国的行政程序法的要求相一致。其公开的正当法律程序应当满足方便公众（行政相对人）获得信息的基本要求，这也是便民原则的应有之义。然而，对现行《政府信息公开条例》进行审视，我国在政府信息公开程序特别是依申请公开程序立法上还存在诸多不完善之处。一是政府部门依职权应该主动公开的，没有按照最快捷、最容易获得的方式公布；二是信息公开义务的履行与公民知情权的保护不相适应，其中一个重要的表现就是政府信息公开程序的复杂化，这样既给政府部门增加了公开程序上的负担，又不利于充分保障公民的知情权；三是不论是主动公布信息还是被动公布信息，都没有充分考虑时效问题。即使依申请公开规定了处理期限（20个工作日内），但与美国（初次10日、复议20日）相比，该期限相对较长，没有充分考虑公民的预期利益，同时也有违便民原则的内在要求。

通过对比英国和美国有关政府信息公开程序的规定可以看出，尽管在内容的规定上存有差异，取得的成效也不尽相同，但对我国完善政府信息公开程序制度都具有十分重要的借鉴意义。一是关于公开申请人提出申请的方式。尽管两国都要求以书面的方式提出，但我们应根据实践活动的特点，选择多元合理的申请方式（比如口头、网络等），这样才能以更加灵活、合理的方式保证公众及时获取政府信息。二是关于申请处理的时限规定。美国在处理申请时，不论是初次做出处理决定还是复议做出处理决定，其时限都比较短，大大保障了公众的期限利益。因此，我国应尽量缩短申请处理时限，即使遇到特殊情况，需要延长时限的，也要尽量控制在合理高效的时限范围内，否则将会对公众的合法权益造成侵害，同时也会阻碍政府部门行政效率的提高。

5.设立相对独立的职位和制度，监督政府信息公开法律的落实

监督救济是权利的保障，没有监督救济就没有权利，这是立法的一个基本要求和原则。因此，为了确保政府信息公开法律制度的有效实施，世界上大多数国家都在政府信息公开立法中规定了监督救济的内容。就我国而言，《政府信息公开条例》在政府系统中确立了以国务院办公厅作为最高主管部门和以地方政府的相应机构作为主管部门，共同负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作，但它们也是政府信息公开的主体，不具有相对的中立性和独立性。而英国信息专员救济制度以及信息裁判制度在保障政府信息公开方面发挥了积极有效的作用，这就启示我们要建立一个独立的机构，由专职人员负责政府信息公开工作。这里的“独立”有两层含义：一是不受其他机构日常工作的限制，能够独立负责政府信息公开工作；二是有专门的经费以及其他方面的支持，以保证该机构有相当大的独立性，不受其他机构影响。除此之外，我们还应结合政府信息公开的本质特征，制定处理政府信息公开行政复议案件和行政诉讼案件的专门规则。

作者信息

汤兆云，1971年生，华侨大学政治与公共管理学院教授、博士生导师。

施彦军，1984年生，华侨大学政治与公共管理学院博士研究生。

来源

文章原载：英美国家应对政府信息公开立法——挑战的政策经验及其启示，《国外社会科学》2020年第3期。

因文章篇幅原因略去注释。

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