阳军等：新技术革命的风险、挑战与国家治理体系适应性变革

摘  要：进入21世纪以来，以互联网技术为核心的新技术革命的演进为全球经济发展注入了新的动力，其影响逐渐过渡到社会、政治和文化领域，重塑了政府与企业、政府与个人、企业与个人间的关系，给数字经济、政府行为、政企关系、国家安全等领域带来风险与挑战。面对这些风险与挑战，政府治理体系应切实执行好顶层设计，推动基于新技术环境的服务型政府建设，创新新技术企业与政府间的合作，加强相关立法与监管改革等。

关键词：新技术革命；工业革命4.0；国家治理；数字经济

一、引言

进入21世纪以来，信息科学技术突飞猛进，新技术不断出现，AI技术不断发展，新的信息平台不断改变人们的信息获取和交流方式。这些新技术的不断发展，促使新的工业革命即第四次工业革命的到来，也称为工业革命4.0、新技术革命或新一轮技术革命。

从人类社会的前三次工业革命来看，每一次工业革命都推动了生产力的巨大发展，也促使经济社会结构发生深刻变革。比如第一次工业革命起源地英国，因工业革命的发生，不仅在国内形成了全新的政治体系和社会形态，而且利用工业革命的巨大推动力在全球范围内建立起了优势地位。但是综合前三次工业革命来看，技术革命、工业革命与社会和政治层面的革命性变革并非同时发生的，例如第三次新技术革命的路线是“从科学革命到技术革命再到社会革命，最后才到产业革命”。

与前三次工业革命相比，新一轮技术革命的特点不仅在于新兴颠覆科技的广泛运用，而且体现在技术革命、产业革命与社会革命乃至政治领域深刻变革的迅疾性与共时性。科学革命与技术革命几乎同时发生，随之而来的是社会革命和产业变革。新技术革命不仅给普通民众的生活方式和消费方式带来深刻影响，而且给一个国家的经济社会结构、政治权力的运行方式、基层社会的治理都将带来革命性影响。

在我国持续推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，需充分利用新技术革命的契机，革新治理体系，提升治理能力，同时围绕新技术革命可能产生的风险因素，制定制度规则，加强技术监管，化解风险挑战。

二、新技术革命深刻影响经济社会

2013年是第四次工业革命的开局之年，以德国推出“工业4.0”为标志。之所以称为“工业4.0”，是因为德国认为迄今为止人类已经经历了三次工业革命：18世纪末引入机械制造设备的“工业1.0”，20世纪初以电气化为基础导入大规模生产方式的“工业2.0”，始于２０世纪７０年代建立在IT技术和信息化之上的“工业3.0”。而支撑“工业4.0”的则是物联网技术和制造业服务化倾向的兴起。丁纯、李君扬：《德国“工业4.0”:内容、动因与前景及其启示》，《德国研究》2014年第4期，第49~66页。德国“工业4.0”强调通过网络与信息物理生产系统的融合来改变当前的工业生产与服务模式。物联网、信息通信技术以及大数据分析等相关技术是“工业4.0”的基础。它意在将传统工业生产与现代信息技术相结合，将集中式控制向分散式增强型控制的基本模式转变，并最终实现工厂智能化、生产智能化。陈志文：《“工业4.0”在德国:从概念走向现实》，《世界科学》2014年第5期，第6~13页。紧随其后的是2015年中国推出的“中国制造2025”以及日本推出的“机器人新战略”。

新技术革命是以新型信息通信技术为核心，以新能源技术为动力支撑，以新型制造技术为标志的技术创新集群，对现有的生产组织进行改进，资本循环阶段的成本降低，资本的总周转时间大大缩短，实现了速度更快、成本更低的大规模定制生产。王亚玄：《论新技术革命的实质——基于新熊彼特和马克思理论的综合》，《政治经济学评论》2016年第4期，第173页。同时新技术革命所带来的创新使得物理空间、网络空间和生物空间三者融合更加充分。薛澜：《第四次工业革命将给我们带来什么？》，《金融经济》2018年第13期，第21~22页。新技术革命引起了以相应的技术经济范式为基础的企业竞争范式的全面转变，它将推动超竞争环境成为新常态，竞争理念由传统的零和博弈竞争转变为基于共享价值的竞争与合作，竞争方式将由原来的个体间竞争、供应链和价值链间竞争转变为商业生态圈间竞争。同时，竞争所依赖的战略性资源构成、核心能力与动态能力将发生新的变化。新技术革命推动订单赢得因素由传统的价格和质量转向速度、服务和参与，即竞争重点由成本竞争、质量竞争向时间竞争、服务竞争和基于用户参与的竞争转变。肖红军：《共享价值、商业生态圈与企业竞争范式转变》，《改革》2015年第7期，第129~141页。在技术和创新先行优势引领下，新的行业巨头和独角兽企业不断涌现，如脸书（Facebook）、推特（Twitter）等。

随着新技术革命的广泛影响，全球经济转型大大提速，数字经济在国家经济结构中的地位迅速提升。新技术革命主要聚焦在交互、数字化、智能决策、区块链、3D打印技术应用。这些技术快速应用于生产生活中，尤其是数字化给经济带来了新的增长动力，成为新的经济增长极。新技术革命提升了产业效率，解放了劳动力，有效缓解了劳动力供给不足的问题。参见〔德〕克劳斯·施瓦布：《第四次工业革命：转型的力量》，中信出版社，2016年；〔德〕克劳斯·施瓦布、〔澳〕尼古拉斯·戴维斯：《第四次工业革命》，中信出版社，2018年。

新技术的发展推动经济结构转型，数字经济大放异彩，甚至在全球经济整体下行的情况下，数字经济实现了逆势增长。从全球范围来看，数字经济仍将保持高速增长，成为驱动全球经济发展的重要增长点。根据统计，2018年，全球有38个国家数字经济增速明显高于同期GDP增速，其中爱尔兰增速最高，为19.5%。在产业数字化方面，2018年，德国产业数字化占数字经济比重达90%，超过80%的国家。服务业在产业数字化发展中独占鳌头，2018年，服务业数字经济占比超过50%的国家有英国、德国、美国。工业数字经济也快速发展，2018年，工业数字经济占比超过30%的国家有韩国、德国、美国、英国等。根据预测，2021年全球数字经济规模将达到45万亿美元，占GDP的比重约为50%。

在中国，新技术革命带动的数字经济的规模也不断攀升，占GDP的比例从2008年的15.2%上升到2011年的20.3%、2014年的26%、2016年的30.3%，再上升到2018年的34.8%。2016—2018年，中国数字经济增速连续三年排名世界第一。增长率2016年为21.51%，2017年为20.35%，2018年为17.65%。2018年我国数字经济规模达31.3万亿元，GDP增长贡献率达67.9%，同比提升12.9%，在全球处于领先位置。2019年数字经济增速达15.6%。数字经济已经成为我国经济转型中实现高质量发展的关键力量。

凭借着新技术带来的支付方面的技术优势，电子支付已经十分普遍，且有着庞大的用户群体。比如，有公开数据显示，淘宝网有活跃用户数近6亿。2018年，中国的移动支付业务量快速增长，网上支付业务570.13亿笔，金额2126.30万亿元，同比分别增长17.36%和2.47%。其中，天猫2018财年成交超过4.82万亿。

新技术公司以各种形式吸收了大量从业人员，2018年互联网从业人数达到1677万人。网络销售平台淘宝中的店铺数量超过千万，天猫店铺数量超过20万。腾讯目前员工数超过5万人，阿里巴巴集团员工数量近9万人。阿里新零售生态创造3600多万个就业岗位。

三、新技术革命给国家治理

带来挑战与风险每一次技术革命在给经济社会带来巨大变化的同时，也给国家治理体系和治理能力带来新的挑战，提出新的要求，新一轮技术革命也不例外。在信息化时代，信息传播速度加快，传统管理模式受到挑战，政府的快速响应能力受到挑战，政府管理的不确定性和风险点也在不断增加。政府在治理体系和治理能力现代化的过程中，需要主动适应经济结构变化，革新服务模式，重塑国家与社会的关系，消除国家安全层面可能出现的潜在风险，以积极主动的姿态推进服务型政府建设。

第一，新技术革命给经济治理带来新的挑战。第四次工业革命对经济最直接的影响就是数字经济规模不断扩大，智能化生产规模越来越大，同时给数字经济治理带来许多新问题。首先，经济发展不平等加剧。在数字经济发展初期，传统要素（人口红利等）作用明显，普及率和渗透率的快速提升激活数字经济潜力，促进相关产业的高速增长。但从长期看，电信基础设施、数字技术研发及相关配套政策等数字资源禀赋依赖政府投入、国家干预和产业扶持特征显著。相对的，发达经济体和发展中经济体在资本和技术方面的显著差异，导致广大发展中经济体在推进数字经济时的相对劣势被放大。

其次，部分国家制度垄断优势加剧。发达经济体凭借数字经济规则建立制度垄断新优势。欧美等发达经济体在双边、区域和跨区域经贸协定中强势引入具有约束力的新一代数字经济相关条款，加剧了全球数字经济治理中的“中心—外围”格局及分化趋势，借此获得制度垄断新优势。

最后，数字战略竞争成为地缘政治经济变动新诱因。一国的技术创新程度与水平，在很大程度上决定其在国际上的竞争力与地位。在数字经济领域，当前国际制度竞争前沿是以5G技术为代表的标准之争。为争夺技术制高点，美国等部分国家不惜以国家强制手段压制其他国家技术应用与发展。

第二，新技术革命对行政体制和政府治理方式提出新的考验。首先，政府治理面临更为复杂的社会现象和社会问题。互联网及信息技术、人工智能、区块链技术迅速发展，在带来方便的同时，催生了诸多新事物新现象，一些负面事物也随之出现，如网络诈骗等利用新技术犯罪现象屡有发生。面对这些新问题，政府作为治理主体，部门多元化的特点可能导致职能界定模糊、治理责任分散，这些都需要政府通过完善内部运行机制来解决。

其次，新技术革命对政府治理方式提出了新的要求。新技术革命的发展要求政府及工作人员提高新技术运用能力，综合运用智能化信息系统，推动新技术应用与政府治理的有机结合，整合社会资源，提高综合协调与公共服务的能力和水平。例如政府通过对电子政务平台功能的利用，将智能化自动化辅助应答系统与人工应答相结合，可以解决部分群体的线上服务需求。

最后，新技术革命还对传统行政体制造成冲击。从横向看，新技术革命对当前行政体制下的部门分工和合作的要求提高，一方面要求部门分工更加专业，运用大数据提高部门工作效率，另一方面，一些综合性矛盾和难题的出现，又要求部门协作能力更加突出，比如部门间数据共享、多部门综合研判等。从纵向来看，新技术的发展冲击了原有行政体制的等级制度，大数据、互联网的扁平化、去中心化特点与政府组织的层级化、中心化有所冲突，行政体制的结构受到了挑战。

第三，新技术革命对社会安全和公共安全造成潜在挑战。互联网领域中发展不平衡、规则不健全、秩序不合理、世界范围内侵害个人隐私、侵犯知识产权、网络犯罪、网络监听、网络攻击、网络恐怖主义等钟声：《共同推进网络空间全球治理》，《人民日报》2019年10月23日，第03版。活动广泛存在，都是给国家安全和稳定带来隐患的新因素。网络信息鱼龙混杂以及信息推送中定向推送技术的运用，使得用户对信息真假识别难度较大，且经过长时间的同类新闻轰炸后，用户判断力也可能出现偏差，容易被网络舆论所左右，从而造成影响较大的网络舆论事件，而网络舆论事件的发酵，最终会传导到政府层面，从而增加政府的工作压力。

随着新技术的发展，特别是互联网技术的发展，传统的国别和领土空间被突破。尤其是新媒体的发展，使得全球联系和互动更加紧密，国际传播无国界的趋势明显增强。比如人工智能应用于深度伪造技术，给国家间的政治抹黑、军事欺骗、经济犯罪甚至恐怖主义行动等提供了新工具，从而给政治安全、经济安全、社会安全、国民安全等国家安全领域带来了诸多风险。不仅如此，新技术的发展已成为国家间博弈的筹码。中国新技术的迅速发展，尤其是华为所掌握的领先的5G技术专利，受到以美国为首的西方国家以国家安全为由的百般阻挠和打击。而在我国核心行业(如能源、金融、电信等基础设施领域)，IBM、Oracle、EMC(IOE)分别占据了小型机、数据库、存储产品的市场垄断地位，这对我国的数据安全乃至国家安全都造成了极大威胁。

新技术加快了信息传播速度，革新了信息传播方式，对意识形态安全更是造成了巨大挑战。全球多样的社会思潮和多元文化通过互联网迅速传播，各种非主流的意识形态与难以辨别的虚假信息、谎言交织在一起，对主流意识形态造成了冲击。一些境外资本和社会资本利用网络平台的舆论动员功能干扰主流意识形态，容易带来资本操控舆论的风险。各种错误观点和不良思潮借助网络“登台亮相”，各种噪声杂音和虚假信息借助网络传播扩散，容易造成网民思想混乱，侵蚀社会思想根基。甚至西方敌对势力可以凭借网络技术优势，向世界推销其价值标准，利用新技术开展政治动员，煽动敌对情绪，鼓动集体行动，进而引发政治动荡。比如“阿拉伯之春”就充分利用了新媒体在政治动员和集体行动中的催化剂作用。在某些关键进程中，社交媒体促进和加速了社会革命。

当然，此次新技术革命带来的革命性变化远不止上述领域，还有很多领域亟待探索，例如医疗技术、基因技术，等等。

四、新技术革命推动国家治理

体系适应性变革新技术革命带来的冲击是全方位的。新技术革命颠覆了传统国家理论，包括暴力、战争、疆域等。。面对新技术革命带来的风险与挑战，必须在顶层设计的框架下，坚持推进服务型政府建设，推进新的政企合作模式，加强相关立法和监管改革。

第一，坚持秩序构建和治理模型的顶层设计探索与完善。国家在政策和立法层面高度重视新技术在国家治理领域的运用。从2017年《政府工作报告》明确提出“促进数字经济加快成长”，到党的十九大报告提出“加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”，习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。再到2019年《政府工作报告》提出“壮大数字经济”，数字经济在国家经济中的地位越来越重要。2019年10月24日，在中共中央政治局第十八次集体学习中，习近平总书记对“发展区块链技术的重要意义、发展方向等作出深刻阐释，并对区块链技术的发展作出重要部署”。通过“国家战略规划与治理策略的统一”与“治理的价值、制度与技术的统一”相结合，建立起协调的政治制度体系、高效的公共服务体系和适应的社会保障体系，从而从制度、文化和技术等方面全面提升国家治理能力和完善治理体系。

第二，推动基于新技术环境的服务型政府建设。新技术革命是当代政府治理变革的重要推动力。大数据与新智能技术驱动新一轮政府治理变革。新技术革命不仅改变了生产、管理体系，颠覆了几乎所有行业，深刻改变了社会资源的配置方式和社会组织的运行模式，而且在政府监管、公共服务、国家权力运行以及国家社会关系等各方面，都不同程度地对国家治理施加重要影响。樊鹏：《利维坦遭遇独角兽:新技术的政治影响》，《文化纵横》2018年第4期，第134~141页。在新的环境下，社会需要新型服务，我们应该充分发挥好新技术的优势，利用新技术推进政府改革，改善政府回应，立足于“治道变革”，着眼于确保政府回应性与回应力的“制度化的保证”，形成有效的政府回应体制或机制。

技术治理超越外部协同和内部整合的治理模式，表现为政府创制“数字公民”和“数字疆域”，社会化读取基层、可视化精准管理，从模糊走向清晰治理。它源于技治理性的政治动力、数据驱动的简化机制和权威动员的协同体系，展现了中国国家治理现代化的效能性、独特性和新方向。应充分利用新技术的优势，让信息多跑路，让群众少跑路；利用大数据及网络技术对营商环境的流程进行优化，通过梳理和优化办事流程，减少材料的重复提供，将以前需要在现场办事窗口办理的业务转变为利用互联网不见面进行办理，通过多部门信息共享等手段提升办事效率，满足群众对政府工作透明度的要求。在公共安全管理方面，比如人脸识别技术、虹膜识别技术和指纹识别技术等的应用，在提升管理效率、保障安全等方面具有重要作用。例如，在2020年6月的北京市新冠肺炎疫情防控中，大数据在精准判断病毒源出现地点，追踪密切接触者等方面，给防疫政策的制定提供了重要的数据支撑。在提升管理效率、精准管理方面，大数据在快速有效控制疫情中发挥了重要作用。

第三，优化新技术企业与政府间的合作协同。在此次新技术革命中，技术被一些新技术公司所掌握。政府要改进和提升其服务水平，仅仅依靠自身现有的技术水平远远不够。这主要是因为，与政府相比，新技术公司中资本更具推动力和影响力。这就导致政府在技术层面处于后进状态，要赶上先进的企业是很困难的事。外部压力使得政府不得不与新技术公司中的巨头进行合作。以“12306”网站的建设为例，虽然政府为了提升网站售票能力，解决春节期间购票难的问题，曾多次对网站进行优化，但是效果一直不佳，受到社会和民众的诟病。而在和阿里公司合作采用云技术之后，网站的承载能力明显提升。

应推动政府与新技术企业深度合作，使数字技术在国家治理、社会治理中发挥更大作用。新技术企业有庞大的用户群、海量的数据，且在人工智能技术、云计算能力等方面优势明显，资源整合方面的能力在一定程度上具有超越政府部门的可能。新技术企业的有效参与，能够最大限度地优化资源配置，在帮助政府搜集、发布信息，物流的高效配送等方面发挥较大作用。政府部门应建立与数字平台企业的合作机制，利用新技术企业的技术、数据、用户等资源优势，充分发挥人工智能、大数据、智慧城市等现代信息技术在政府决策评估、社会风险防治、社会治理决策等方面的作用，通过政企合作，助力建设数字城市、智慧城市、数字乡村。通过政企合作，建立自下而上的信息收集、分析等机制，从而使决策层能够更及时地收集相关信息，推动依靠经验决策向依靠大数据决策转变，并调动社会各界参与重大社会事件决策，从而大幅度提升社会治理的智能化水平。

第四，加强相关立法与监管改革。大数据技术作为崭新的治理方式和治理工具，并不能直接满足国家治理和社会治理转型的多元目标，针对国家治理和社会治理任务的转变，政府除了要运用好大数据技术维度上的优势，还需要理念与认知转变、法律制度完善和权力结构体系改革等配套条件。例如，充分利用人工智能的发展升级将影响国家治理信息基础的完整性、准确性、新鲜性和国家治理政策制定的科学性、政策执行的有效性、政策评估的准确性以及国家治理央地、部门、政社之间的协同性。在1998年就有学者前瞻性地提出了“无政府治理方式可能成为新的治理方式”，虽然这并未完全成为现实，但我们今天面临的也是新的治理挑战。在新的历史条件下，需要有新的治理模式——制定科学、技术、风险和环境的综合政策方针。

传统的监管方式已难以解决当前出现的问题，需要跨行业、跨区域进行联合执法，联合监管。这就需要从顶层推进监管改革，保障监管工作的顺利推进。要实现这一目标，就需要加强相关立法与监管改革。在这个过程中，应充分吸收新技术企业、相关法律专家以及社会公众的意见建议，填补相关领域中法律的缺失与空白。同时，在监管上，也应与时俱进，充分认识到新技术革命带来的差异与变化。

五、结语

无论如何，新的时代已经到来，新技术革命已经深刻影响着经济社会与生活，新技术也成为影响国家安全与稳定的双刃剑。在国家治理领域，新技术的发展和运用存在巨大的不确定性，新技术革命的推广和应用也可能对社会稳定构成威胁，甚至带来“社会秩序海啸”，这些都需要系统地去防范，智慧地去化解。要在国家治理现代化背景下去思考当代与未来贯通的“长期性”，避免盲目的“技术乐观主义”，摈弃“算法决定论”与“数据决定论”，走向新技术革命与国家治理的“良性互构”。我们必须积极适应新技术革命所带来的各种机遇与挑战，对新技术革命可能带来的正面和负面影响进行分析，趋利避害。厘清新技术革命对国家治理的风险与挑战，在国家治理体系和治理能力现代化过程中借力打力，充分利用新技术革命的优秀成果，应对新技术给政治、经济、社会等各个领域带来的挑战和冲击。

作者信息

阳军，1980年生，中国社会科学院政治学研究所副研究员，中国社会科学院“一带一路”研究中心特约研究员。

樊鹏，1980年生，中国社会科学院政治学研究所研究员、教授，中国政治学会理事，中国行政管理学会理事。

来源

文章原载：新技术革命的风险、挑战与国家治理体系适应性变革，《国外社会科学》2020年第5期。

因文章篇幅原因略去注释。

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