【学术笔谈】王晓东| 空间治理体系下的控制性详细规划改革与创新
编者按
控制性详细规划伴随我国改革开放和市场经济发展而确立，经过30年的探索创新和发展完善，成为城市规划实施管理最直接的法定依据。当前空间规划改革的大幕已拉开，新体系将详细规划作为一个专门的规划议题。贯彻落实党中央关于提高治理能力的要求，更好地发挥规划的法定作用，控制性详细规划必将面临新的改革和创新。为此，本刊编辑部以“空间治理体系下的控制性详细规划改革与创新”为主题组织学术笔谈，邀请多位专家学者共同探讨。公众号分三期推送十三位专家的精彩观点，敬请持续关注！
（本文刊登于《城市规划学刊》2019年第3期）
王晓东（中国城市规划学会控规学委会副主任委员，科大讯飞智慧城市事业群首席规划总监，副总裁，原北京清华同衡规划设计研究院副院长）
空间治理体系下的控制性详细规划改革与创新
宏观政策导向和空间规划治理目标的变化，必然导致空间规划体系的变革，尤其是与空间资源开发利用联系最紧密的控制性详细规划，必须紧扣时代需求，做出主动改革创新。就此，下面从思路和方向上做些交流和探讨。
建立面向“非建设空间”的控规制定、实施、管理体系，完善配套体制和机制，在强化底限管控的同时，赋予非建设空间多元功能和价值。
在原有空间治理体系下，对山、水、林、田、湖、草等非建设空间，基本采用“划条线圈起来”的方式，僵化地管、被动地保、单一地用，缺乏精细化的规划导控。非建设空间，也是人类栖息的环境和场所，是人的基本需求，是人类必须要利用的空间，区别仅在于不采用“开发建设”的方式来利用。对非建设空间，更需要精心、精细、精致地规划好，以科学利用促进严格保护。在新一轮空间规划体系改革中，要研究非建设空间“控规全覆盖”，并针对性进行制度、政策设计，研究确立符合非建设空间规划治理需求的规划制定、实施、管理的体制和机制。
区分土地开发前规划导控、土地开发后利用过程规划导控、已开发用地空间更新改造过程规划导控，对三类规划调控意图差异巨大的规划场景，针对性研究确立控规的职能定位、内容重点、管控意图、实施机制和管理要求。
对于城市新开发地区，控规的主要职责是确定开发利用管制规则，包括属性、强度、密度等指标和要求。这也是过去控规的基本定位，为土地出让转让和开发利用，提供前置条件。
对于建成区，控规发挥什么作用呢？这个问题，在过去的控规中，很难看出“控规”对建成后的空间，还有什么价值和作用。这也是过去控规制度设计的重大缺陷和漏洞：对建成后的空间，控规失去了导控作用，它只关注“空间营造过程”的规划导控，而漠视了对“营造后空间的利用过程”如何导控。由此导致空间用途的僵化，一旦被规划为“某类”空间，就无法挪作它用，即使从实际上是合理的，并不会损害公共利益，也不会给城市带来灾难。面向新空间治理体系的控规，必须解决对“建成后空间”的用途管制问题，除了引导“怎么建”，还要引导“建成后怎么用”，避免抑制建设空间资源的潜在价值释放，束缚住合理的用途变更可能。
对于需要旧城改造和更新的地区，控规又应扮演什么角色，新一轮控规改革也必须破题，否则控规就会成为城市更新最大的政策和制度“障碍”！或束缚住城市更新改造的思路和行动，或导致开发中无视控规，摧毁控规的社会存在价值和法治化基础。面向城市更新，控规必须对允许的土地属性变更、指标变更等做出精细化规划导控，打破目前简单僵化的工程设计思维，为城市更新改造预留更多的可能性。
强化控规的刚性与提升控规的弹性和适应性并举，在控规“控制”的基础上，突出对土地开发利用、项目建设和空间利用的正向引导，提高控规对城市高质量发展、理想人均环境营造等层面的价值和作用。
要避免单纯的“管”、“控”、“限”，让控规越来越变得简单粗暴，越来越没有技术含量，越来越变成行政管制工具，越来越脱离市民侧的需求和关切，越来越没有温度和人情味。控规一方面要保护底限，确立规则，控制秩序，另一方面更要主动创造，让城市更宜居、更宜业、更宜人，引导城市实现更好发展。否则控规未来的路，会越走越窄，越来越艰难，无法适应新时代推动城市高质量发展、满足人民对美好生活向往的需要。
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