【学术笔谈】宋军| 回归本原的控制性详细规划

编者按

控制性详细规划伴随我国改革开放和市场经济发展而确立，经过30年的探索创新和发展完善，成为城市规划实施管理最直接的法定依据。当前空间规划改革的大幕已拉开，新体系将详细规划作为一个专门的规划议题。贯彻落实党中央关于提高治理能力的要求，更好地发挥规划的法定作用，控制性详细规划必将面临新的改革和创新。为此，本刊编辑部以“空间治理体系下的控制性详细规划改革与创新”为主题组织学术笔谈，邀请多位专家学者共同探讨。公众号分三期推送十三位专家的精彩观点，敬请持续关注！

（本文刊登于《城市规划学刊》2019年第3期）

宋军（中国城市规划学会控制性详细规划学术委员会委员，青岛市城市规划设计研究院党委书记、理事长，教授级高级规划师）

回归本原的控制性详细规划

30 年前借鉴欧美区划法诞生的控制性详细规划，顺应了我国由计划经济转向社会主义市场经济的历史进程，在新中国规划事业发展进程中具有划时代意义。也正因为属于转型时期的产物，控制性详细规划自身及其与原有规划体系之间的“先天性”矛盾始终没有得到很好地解决。

首先，控制性详细规划在以城市总体规划为主导的传统规划体系中“水土不服”。我国的城市总体规划受前苏联计划经济模式的影响很大，基本形式多年来没有质的变化。延宕多年的总体规划变革，也因为缺乏断腕的决心，使其在纳入经济社会等多元内容时难以融洽，甚至更加臃肿和脱离现实。作为“规划的规划”，总体规划不以指导（分区）详细规划为重点，甚至被直接用于指导地块实施和图斑监督，两级规划之间的所谓“传导”没有得到全面实现。

其次，控制性详细规划自身方面，“控制性”和“规划”二词本身含有一定矛盾。“规划”充满主动意味，像一个木匠，“无规矩不成方圆”，目标是将手中的原料打造成主观设计好的形状；而引入“控制性”定语的初衷，则是试图将规划转变为“花匠”，顺应规划对象的客观生长趋势来不断调整目标，“法无禁止皆可为”。

新的空间治理体系，全面覆盖国土空间，统筹各类空间规划，更有利于保持国土空间系统的整体性。这个体系中，生态和农业保护、城镇开发刚性边界清晰，总量指标控制，各级事权更加明确，各层级规划通过“控制性”内容传导。总而言之，规划体系整体上向“控制性”转变。从这个角度看，控制性详细规划具有适应新的空间治理体系的先天优势。

不管在层级上还是在类别上，详细规划都是新规划体系的基本部分，它应当在守住空间底线、保障公共利益这个本原基础上，积极提升与完善自身，积极融入新的空间治理体系。首当其冲需要解决三个方面的问题：

1. 法定地位问题

在新的空间治理体系下，控制性详细规划面向法制化市场经济的“底线型”规划特点更加突出。应当考虑进一步提高它的法定地位，向它的前身区划法的地位回归。

多个空间类规划的归并，可能会给规划带来极大的“权力”，而权力的实施，一是需要法律的保障，二是需要法律的制约。在事权主要掌握在地方的情况下，如何从根本上避免规划朝令夕改的状况，也需要通过确定规划的法定地位来解决。

2. 时空覆盖问题

空间治理体系的全覆盖，要求在详细规划层面做出应对。山、水、林、田、湖、草、城、镇、村各类空间，需不需要编制相应的详细规划？城镇开发边界内的控制性详细规划，是边界内全覆盖？还是按照上位规划的要求覆盖？针对不同对象的技术要求是怎样的？

时间方面，控制性详细规划有没有期限？即使在原有规划体系中，控制性详细规划面对长达几十年、甚至是“终极状态”的地块建设活动，与城市总体规划的期限已经存在实际的差异。新的体系中，如果上位规划期限仍然是15~20 年的话，控制性详细规划是与之一致，还是采取一次性制定无固定期限规划、按照法定程序进行修改的方式？

3. 内容简繁问题

相对稳定的法定规划，要实现更加周全的多方平衡，法律、经济、社会、文化、环境等各方面的介入是不可避免的趋势，但同时也应注意避免陷入“臃肿”规划的境地。接受以往教训，避免将控制性详细规划做成大杂烩，需要制定专项规划的，应当由专项规划去完成，如海绵城市、综合管廊、地下空间等实施性的规划，不应要求由控制性详细规划去完成。控制性详细规划应当回归本原：专注于通过对空间底线的控制约束，达到保障公共利益的目的。在这个本原得以刚性保障的前提下，给具体的设计工作留有充分的弹性发挥空间。

本文为《城市规划学刊》原创文章 

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