【学术笔谈】张尚武 | 加强国土空间规划技术标准体系建设的顶层设计
[编者按]
新的“多规合一”国土空间规划体系建立后，需要建立与之相适配的技术标准体系。2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》专门提到完善技术标准体系的问题：“按照‘多规合一’要求，构建统一的国土空间规划技术标准体系”“制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程”。当前国土空间规划编制工作全面启动，从规划编制、审批到实施管理的各个环节，从总体规划、专项规划到详细规划的各种类型，从国家到省市地方的各个层级，都亟需相应的技术标准来支撑和保障规划的编制和实施。为此，本刊编辑部以“构建统一的国土空间规划标准体系：原则、思路和建议”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。
（本文刊登于《城市规划学刊》2020年第4期）
张尚武（同济大学建筑与城市规划学院教授，副院长；上海同济城市规划设计研究院有限公司副院长，全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会委员兼副秘书长）
加强国土空间规划技术标准体系建设的顶层设计
标准化是社会进步的成果，是提高社会经济各行各业运行质量和效率的技术保障。建立统一的国土空间规划体系作为一次系统性、重构性的规划制度创新，构建统一的技术标准无疑是其中的关键内容，是实现“多规合一”的基础性工作。技术标准一直是过去规划体系建设和运行的软肋，滞后于社会实践，并且不同部门之间规划技术标准不统一，即使是在一个部门或行业内部，技术标准也往往存在矛盾。
在当前国土空间规划改革工作全面推进的背景下，构建统一的国土空间规划技术标准体系十分关键，也十分紧迫，但又是一项庞大的、复杂的系统工程，需要做好顶层设计，我认为应关注以下三个方面。
1. 突出规划改革的基本导向
规划改革的总体目标是提升生态文明理念下国土空间治理能力。适应高质量发展要求，促进规划适应市场经济环境，建立起有效的规划运行机制是国土空间规划技术标准体系构建的三项核心任务。
一是，与高质量发展为导向的空间治理能力建设相契合。规划技术标准体系要突出以人为本和加强生态文明建设作为基本价值导向，提升国土空间的人文价值和生态价值，体现绿色发展、协调发展要求。
二是，与市场化环境下规划作为公共干预手段的基本属性相适应。“多规合一”的矛盾本质上是计划经济模式在市场化转轨过程中，规划的作用和运行制度不适应造成的。
三是，与统一的国土空间规划体系运行的逻辑相匹配。上下贯通，左右协调，全要素、全过程统筹是国土空间体系运行的基本特点，其关键是不同层次、不同类型规划的传导和对应规划事权的衔接关系。
2. 处理好标准体系构建中的若干关系
国土空间规划技术标准体系建设重点需要处理好以下几个关系：
整体与局部的关系。涉及各级、各类标准，关键要统一好目标导向和问题导向的关系，做好体系架构，先整体再局部，握住关键环节和突出矛盾，逐步推进。其中“术语标准”“分区分类”“传导体系”三项标准对整体体系构建至关重要。
“新”与“旧”的关系。新体系和既有标准之间要有充分的衔接和逐步过渡，而非完全依靠新体系直接覆盖，特别是在专项规划领域还涉及规划部门内部和外部的关系，如何处理好过渡关系就更加重要。应对既有相关技术标准进行全面梳理和评估，突出问题导向，找出关键矛盾和冲突点。
计划与市场的关系。用地分类作为一项规划编制和管理最基础性的技术标准，也是过去矛盾最突出的，静态、功能属性的用地类型划分明显不符合市场规律，难以适应动态、政策属性的土地使用要求，以及造成刚性与弹性、混合性与单一性等建设管理环节的矛盾，直接影响了规划体系的运行。
内部与外部的关系。多规合一是规划体系和行政体系协同运行的过程，统筹考虑既有体系的优化和新体系构建，发挥好空间规划的平台作用，避免旧矛盾没解决又出现新矛盾。
技术性与政策性的关系。技术思维向公共政策思维转变，体现底线思维、内涵发展、弹性应对、动态适应的要求，解决好技术性与政策性的关系。
统一性和差异性的关系。国家层面的技术标准面向全国，而不同地区实际情况各有差异，各地技术力量和管理模式也不尽相同，需要审慎处理好标准的统一性和差异性的关系。国家层面的技术标准并非越多越好、越细越好，应更多强调指导性，注重体系架构、关键内容和程序的把控，赋予地方标准、行业标准、团体标准更大的发挥空间，避免全国“一刀切”。
3. 建立动态更新和优化机制
建立统一的国土空间规划技术标准体系是一个逐步完善过程，并且技术标准会随着社会发展持续不断变化，要处理好动态性和适应性的关系。
建立评估优化机制。规划技术标准体系构建过程中，需要形成不断评估、动态优化的运行模式。建立常态化、规范化的评估程序，及时发现新问题、新矛盾，在不断解决问题的过程中推动技术标准体系的完善。
加强地方试点推广机制。标准的形成完善离不开实践经验的总结，应积极鼓励地方、团体在完善一些专项标准中的作用。如上海、北京、深圳等超大城市，在许多方面积极探索先行先试经验。鼓励自上而下与自下而上相结合的机制，推动标准的研发、试点和推广应用。
加强学术团体建设。技术标准、技术规范的确立需要大量的、长期的研究工作的支撑和积累，应积极推动学术团体、宣传培训等平台的搭建。特别是随着居民需求、社会结构、新技术应用等不断变化，都会对标准的适应性产生新的要求，需要鼓励开展前瞻性的学术研究工作，这对于标准体系的完善具有重要意义。
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