【学术笔谈】邓红蒂 | 市县级国土空间总体规划标准规范研制中需考虑的几项工作原则

[编者按]

新的“多规合一”国土空间规划体系建立后，需要建立与之相适配的技术标准体系。2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》专门提到完善技术标准体系的问题：“按照‘多规合一’要求，构建统一的国土空间规划技术标准体系”“制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程”。当前国土空间规划编制工作全面启动，从规划编制、审批到实施管理的各个环节，从总体规划、专项规划到详细规划的各种类型，从国家到省市地方的各个层级，都亟需相应的技术标准来支撑和保障规划的编制和实施。为此，本刊编辑部以“构建统一的国土空间规划标准体系：原则、思路和建议”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。

（本文刊登于《城市规划学刊》2020年第4期）

邓红蒂（中国国土勘测规划院副总工程师，研究员，全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会委员兼秘书长）

市县级国土空间总体规划标准规范研制中需考虑的几项工作原则

市县级国土空间总体规划在“五级三类”国土空间规划体系中，地位作用极其重要，其空间基本覆盖了全部国土，行政管理的历史悠久；其总量大（全国近2900 个左右）、分布广、面积大小不一，所在区域情况复杂；许多市县级单位是承载人口生存、经济社会等活动集中地区，发展阶段、发展水平差异巨大，空间基础状况、空间发展诉求、需解决的空间问题与目标任务，以及空间治理方案、政策途径等不尽相同。由此，面对此类分量重、体量大的规划对象，在国家或省一级的市县级国土空间总体规划标准规范研制中，要把握住国土空间规划“基础性”“传导性”“实施性”等特征，重点考虑下述工作原则。

首先，应侧重国土空间总体规划的引领和指导作用。在国土空间体系建设中，总体规划具有核心、统筹地位，市县级的下位规划（乡镇国土空间规划等）、专项规划与其是服从、衔接的关系，在规划体系建设和标准规范研制中也应有所体现。例如，在空间关系组织、相关规划协调等方面，市县辖区应从全局及整体、或是更广域的角度看待国土空间开发、利用及保护问题；在总体规划定位作用发挥方面，应积极衔接“十四五”规划，体现国家意志和国家发展规划的战略性，统筹安排当地社会经济生态文化等空间发展需求，明确各级各类规划不应突破的底线约束；在与各类各级规划协调方面，需综合平衡与详细规划（专项规划）的关系，侧重任务落实及功能配置等问题，对乡镇等下位规划、专项规划的编制实施，提出针对性强的管制规定、空间指引和实施政策要求等。

其次，应兼有技术指南和公共管理的内容。将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等规划融合为真正意义上的国土空间规划，需要一定的过渡期；市县级国土空间总体规划标准规范的制定、完善及成熟，也需要规划理论、地方实践、政策实施等多方面的综合验证及多轮反馈；要改变研制或出台某一个技术规范，就能够有效解决“多规合一”问题的不切实际的想法。特别需提及的是，新时代的国土空间规划带有很强的公共政策属性，标准规范的研制不仅仅是单纯的技术文件，需充分考虑并兼顾规划体系建设、工作组织、层级传导、多方决策、公众参与等全链条多维度的规划管理任务需求；鼓励有条件、有需要的地区，市县级与乡镇级国土空间规划同步组织、同步编制、同步建库，统一自然资源底数底图，做好控制底线、分区管控、重大项目、国土整治修复、用途管制等方面上下传导、落实落位，开展国土空间基础信息平台建设，为国土空间规划“一张图”形成及实施监管奠定基础。

第三，遵循从实际出发因地制宜的原则。国家级的市县总体国土空间规划标准规范研制，应强调共性的原则及要求，突出总体国土空间规划中方向性、关键性、指引性、规范性的内容，并为省一级标准规范的研制留出接口与完善细化的空间；省一级标准规范的研制，也要充分考虑市县国土空间规划编制的深度，审批的权责、实施管理的客观要求，体现出不同地区、不同发展阶段、不同层次差别化规划管理的需要。比如，市县国土空间规划在细化、落实上位规划确定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等约束性任务时，标准规范可进一步要求地方根据实际，提出历史、文化、岸线、矿产等其他需要保护和控制的底线要求；进行国土空间规划基本分区时，林、草等自然资源占比大、经济产出高的市县，可划定林业发展区、牧业发展区为一级区，明确分区管制规则、准入标准、正负面清单；对于拥有自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、历史文物等资源的市县，应当制定操作性强的用途管制制度与特殊保护制度。

本文为《城市规划学刊》原创文章 

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