【学科论坛】赵民 | 赋权与划界——简析《民法典》与规划机制的关联性
2020年10月31日第17届中国城市规划学科发展论坛上，同济大学建筑与城市规划学院赵民教授发表主题演讲 “赋权与划界：简析《民法典》与规划机制的关联性”。报告从空间规划视角探讨《民法典》及行政法律对民事主体不动产权利的赋权与划界问题，希冀有助于纠正规划工作中轻视民事权利的倾向。
主题演讲人：赵民（同济大学建筑与城市规划学院教授）
（本文为现场演讲内容摘录，详细内容请关注《城市规划学刊》2020年第6期）
01
《民法典》的演进和对民事主体不动产权利的规范和保护
报告分析了建国以来民法典起草的过程，以及对民事财产权利的认识变化。1954年、1962年两次民法典的起草囿于时代背景，对“物权”等重要概念的认知并不明晰。改革开放初期，1979年民法典第三次起草，采用先制定民事单位法、待条件具备后再制定民法典的方案。1998年第四次民法典起草，仅先制定单行的《物权法》。最新一次“民法典编纂”启动于2014年，至2020年5月28日，第十三届全国人大第三次会议审议通过了《民法典》，将于2021年1月起施行。
《民法典》共七编，包括了总则编、物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编。“物权编”的条款与各类民事主体的土地、房屋等不动产的财产权利密切相关，涉及土地所有权、土地使用权、土地经营权、建筑权、建筑物使用权和处置权等权利。在第二百零七条中明确规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯”，较《物权法》的相应表述增加了“平等”两字，彰显了法律的公平原则和建设法治国家的要义。
02
《民法典》对民事主体不动产权利的划定
报告指出，行政机关是国家公权力的运行者，行政法律通过规范行政主体的行为，使得公权力在法定范围内运行。民法的核心思想是自由与自治，但需要界定根据自由意志行使权力的界线，亦即公民权利唯有在合法的框架内才受到充分保护。因此，在民法中适当嵌入行政管理规定、或是与“行政法律规范”相衔接，应该是合理和正当的。
行政法律对民事主体权力边界的划定，主要有以下三种具体方式：
（1）法律原则宣告。如《民法典》总则第八条明文规定“民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗”。
（2）在《民法典》内设强制性规定。例如：物权编第二百九十三条，“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，不得妨碍相邻建筑物的通风采光和日照。”
（3）与行政法律留有“引致”的接口。诸如相邻权、土地权、环境权等介于公法与私法之间的权力关系在《民法典》中只是确定了基本规则，具体规定则是留有接口，可通过“引致”的方式衔接其他行政法律法规，比如国土空间规划中的建筑和使用管控机制。
03
国土空间规划实施中的若干权力关系探讨
报告认为，国土空间规划的编制和监督实施，主要是对行政权力的应用，但必然会牵扯民事权利，并存在一些难题，需结合《民法典》的实施探讨对策。报告结合相关实例，探讨了相邻关系的行政调解和行政征收的“公共利益”准则两方面的相关问题。
（1）相邻关系的行政调节与民事约定
相邻关系是指毗邻的不动产所有人或使用人之间给予便利和接受限制的权利义务关系，主要包括相邻用水、通行、环境污染、管线、日照与通风等。赵民教授以多年来争议较多的相邻日照纠纷为例，指出现实中存在然满足技术标准，但对相邻建筑产生较大的日照影响的情况，法院基于公平合理原则仍可判决给予补偿。可见，以限制建筑物的最低技术规范标准可能无法成为实质上的民事权利义务平衡点。
结合《民法典》的实施，在国土空间规划编制和实施中似可考虑引入民事约定，即以公平交易的方式来达成民事权利义务的平衡，并以此作为规划行政许可的前置条件。
（2）行政征收的“公共利益”准则及程序性判别
国土空间规划编制和实施涉及到大量的土地和房屋权属变更，与政府部门主导的一级开发相联系的是土地和房屋的行政征收。《民法典》规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿”。目前存在的问题是对征收的“公共利益”需要的列举都很宽泛，导致几乎所有的商业性开发都可以在公共利益的名义下实施行政性征收，压缩了民事权利的空间。需要进一步完善土地、房屋等不动产的征收制度——尤其是对行政强制征收的规范和约束。法律确定“公共利益”准则非常重要，但对其加以定义是一件非常复杂和困难的事，常用的列举方式难以做到严密无暇。客观上存在着公共利益——社会成本的权衡，换言之，不应以项目类别，而要以公众得益来判别是否符合公共利益。
赵民教授提出基于“程序公正”的思路破解这一难题：其一是公众参与，即可通过规划的公众参与机制来达成共识；其二是司法或准司法程序，及在规划审批中引入听证程序，或是交由法院或仲裁机构来判定。
04
延伸探讨
《民法典》的颁布施行为国土空间规划体系建设提供了与民法的衔接契机。为了更好地规范包括空间规划权、管制权在内的公权力，保障公民的合法民事权利，国土空间规划体系的建立和实施需要与《民法典》的有关规定充分衔接，在立法、行政，以及诉讼过程中需要关注和衔接这些“赋权与划界”规定。
（文字整理：肖宏伟，同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生）
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