【学科论坛】黄贤金 | 自然资源产权改革与国土空间规划创新
2020年10月31日第17届中国城市规划学科发展论坛上，南京大学地理与海洋科学学院黄贤金教授发表主题演讲 “自然资源产权改革与国土空间规划创新”。报告以自然资源产权改革与国土空间规划创新为主题，讨论了自然资源产权的“产权结构、产权价值、产权市场、产权制度”与国土空间规划治理的“空间利用、空间规划、空间管制、空间布局”之间的内在联系，为自然资源产权制度创新和实现空间有效治理提供了新思路。
主题演讲人：黄贤金（南京大学地理与海洋科学学院教授）
（本文为现场演讲内容摘录，详细内容请关注《城市规划学刊》2020年第6期）
产权残缺与人地失调
报告首先从人与自然关系的角度，对我国经济社会发展重新进行了三个阶段的划分。提出国土空间的建设发展，应是通过一系列的制度建设来努力构建人与自然和谐关系的过程。
在此基础上，通过绿色GDP指标、主体功能区规划、耕地与生态脆弱区的矛盾、用水量与水资源储量的空间错位、化工企业空间集聚导致江河污染等例子，阐述了其背后的产权制度不足是导致人地失调矛盾的主要原因：发展权错配，发展空间失序；耕作权错配，用途空间冲突；用水权错配，要素空间冲突；开发权错配，敏感空间冲突，进一步提出构建 “产权-治理” 之间联动关系的制度需要及关注方向。
产权重构与空间治理
报告从产权角度对空间治理进行了定义。从产权角度来看，国土空间治理是以空间权分配与再分配为核心的规划过程、实施过程、监督过程等的总和。从产权和规划关系来看，产权在一定程度上激励或限制了空间规划，而规划则反过来制约或激发了产权权能的作用，特别是“三线”的划定及实施监督等。
报告对产权要素与总体规划、详细规划、规划实施和监督管理之间的关联关系进行了详细梳理，认为以发展权为代表的空间公平、以财产权为代表的空间比较优势和以管制权为代表的空间正义，是产权与规划两者间建立关联的纽带，并进一步分析了发展权、财产权、管制权三者之间的相互关系。所以，从产权角度看，产权管理应贯穿于国土空间治理的全过程，而国土空间规划创新的本质在于促进人与自然和谐的空间生产。
产权创新与空间生产
报告结合实际案例，从财产权与规划治理、私人权利与生态保护、产权主体参与与农户福祉、以及空间纠错与产权创新四个方面，讨论了通过产权创新和改革促进空间有效治理的新思路。
在财产权与规划治理方面，以郊野公园为例，指出了居民参与的重要作用。认为只有发挥居民的参与作用，使其成为郊野公园的建设者、管理者，能够切实分享到郊野公园建设带来的红利，方才有助于保证土地财产权益、生态保护与空间发展的权衡。
在私人权利与生态保护方面，以保护区为例，认为科学的将私人产权融入到生态保护中以减少政府财政压力，以及把农民权益和生态空间保护更好结合起来等，是国土空间治理中需要确立的一些新观念。
在产权主体参与与农户福祉方面，以小城镇建设为例，提出可以在单一产权的成片土地开发开发方式中，融合多种土地产权合作与片区开发的方式，充分发挥多种产权合作的优势，切实提高农民福祉。
在空间纠错与产权创新方面，以流域水资源的开发与保护为例，提出创新产权的新模式。认为可以进一步区分建设用地使用权、取水权、排水权、排污权等，在空间纠错过程中对应建立细分产权的管理机制，从而实现国土空间的精细化治理。
（文字报道：尉闻，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生）
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