【学术笔谈】段进 | 协同与自律：关于战略引领与刚性管控关系的思考
编者按
根据《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划体系在国土空间开发保护中要发挥战略引领和刚性管控的双重作用。当前全国、省、市层面的国土空间规划编制，通过开展“双评价”、划定空间管控边界、规划“一张图”等技术环节，规划的“刚性管控”作用不断强化。规划改革背景下，强化底线约束和管控的同时，如何保持规划的战略性思维？战略引领和刚性管控的不同要求，如何在不同空间层次规划中协调和平衡？为此，本刊编辑部以“国土空间规划体系战略引领与刚性管控的关系”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。
（本文刊登于《城市规划学刊》2021年第2期）
段进（中国科学院院士，东南大学建筑学院教授）
协同与自律：关于战略引领与刚性管控关系的思考
作为规划学科的国家顶级期刊之一，提出这个议题，邀请大家来进行讨论，这说明了在理论与实践中，关于国土空间规划体系的战略引领与刚性管控方面，还存在一些疑虑，或者说有不同的观点与看法，需要进行探讨与研究。由于篇幅所限，我想通过三个关键词来谈谈我的思考。
首先是“学理”。建立国土空间规划体系的学理。我长期进行空间发展理论研究，并结合我国现状思考。早在1994 年“发展理论与城乡建设相关研究”（《建筑师》总第56 期） 一文中就指出了我国空间规划多部门条块分割，多学科矛盾的问题，事实上很多专家学者都关注与研究了这个问题，尤其是近30 年城市化的快速发展，问题越来越突出，这已经是一个不争的事实。原因除了行政管理条块分隔之外，整个规划的体系框架方面也存在基础性问题。2011 年我在《城市规划》（总第281 期）上发表了“十二五深入开展国家级空间整体规划的建言”一文，以城市空间、自然生态和人文社会互动的城市空间发展理论为出发点，从理论层面阐述，要解决以往规划体系方面的问题，需要以空间为主体对象，做到多规合一，只有这样才能从体系上解决问题。放眼世界，德国在20 世纪初最早开展国家级空间规划，发展至今已有英国、荷兰、曰本、法国、美国、丹麦、新加波、韩国等众多国家逐步形成各自的国家级空间规划体系。为了达到整体系统的发展，从空间入手形成相应的战略指引和管控要求，是城乡发展到一定阶段的更高要求。
第二是“作用”。国土空间规划如何实现有效的多规合一，战略引领与刚性管控各自的作用是什么？我认为战略的引领作用，主要是体现了国土空间规划体系自上而下的一种传导，是宏观、整体和政府层面对当代发展的一种引领。具体是将最新的发展价值观、国家需求和整体利益的最大化，上传下达，统一思想，强调整体大于局部，引领发展，所起的作用是一种“要求”。如生态文明时代人与自然的关系，生产生活的价值观，国家发展的目标与策略，大区域发展中的整体协同，共同利益以及整体与局部的关系等。而刚性管控的作用主要体现在“落实”上，国土空间规划需要落实到物质空间上，不能只是宏观的、概念的战略规划。面对国土全要素，全覆盖空间资源利用和需求的管理，很显然重在落实，需要具体运用到实践中。因此，很自然就强调具体的刚性管控，如何具体，目前就提出来刚性的“线”和数据指标等等。
第三是“协同与自律”。要充分发挥“战略引领”与“刚性管控”的作用关键是处理好关系，包括体系中各层级的关系、引领与管控的关系等。国土空间规划体系的建立是符合学理和实践需求的，并具有有效的工具，既能够通过战略引领提出要求，又能通过刚性管控进行落实，那我们又为什么还要以此作为议题来讨论呢？主要是城乡建设和人居环境，并不是想象的那么简单，尤其是到了21 世纪，城乡的各种信息流，经济流，物流、人流等等之间的关系非常复杂，不再是一种传统的线型层级关系，而是一种非常复杂的网络关系。可以用供电网作类比，供电网在早期采取的是传统系统论的管理体系，但发展到今天，还用这种体系来管理将会造成重大的事故和电网的不稳定，美国和许多国家都因此造成过大面积的停电事故。在当今巨负荷、巨复杂的情况下，以往单纯的分配电额，宏观调控的方式已无法保证系统的正常运行，针对复杂系统的需求，目前的智能电网已经有了长足的发展，核心是解决了及时互馈，并实现了整体系统的协同作用和子系统的自律运行，这才是系统稳定的基本保证。国土空间规划体系的复杂性，预测外的事件发生率，应该远远高于电网系统，因此，国土空间规划的体系是传统的系统论的方法，还是新的智能体系？刚性管控的是划定的控制线，还是具体的功能要求和量化的内容，以目标为导向？战略引领如何在正确的价值观，重要的国家需求，整体的利益发展下形成协同，在管控下面对新型发展和各种不可预测的突变，各层级不同的子系统，不同的方面，不同的主体如何在发展中做到自律？都是值得研究的课题。因此，国土空间规划体系机制的进一步完善，各种关系的优化，从自上而下的战略引领到结合自下而上的整体协同，从刚性管控的单向约束到发展自律的互馈系统是体系发展的更高要求，这样才能真正地适应未来。
以上是我个人的一些认识与观点，供大家讨论与指正！
欢迎在朋友圈转发
识别二维码 订阅本刊2017-2020年电子阅读版
URBAN PLANNING FORUM Since 1957
创新性、前瞻性、学术性
中文核心期刊、中国科技核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、中文社会科学引文索引来源期刊（CSSCI）、中国期刊全文数据库（CJFD）全文收录期刊，中国学术期刊综合评价数据库（CAJCED）统计源期刊，中国科学引文数据来源期刊，RCCSE中国核心学术期刊
官方网站：http://www.upforum.org
投稿链接：http://cxgh.cbpt.cnki.net
Email: upforum@vip.126.com
电话：021-65983507
传真：021-65975019
微信号：upforum