【学术笔谈】赵民 | 对国土空间总体规划的“战略引领”与“刚性管控”作用的若干辨析
编者按
根据《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划体系在国土空间开发保护中要发挥战略引领和刚性管控的双重作用。当前全国、省、市层面的国土空间规划编制，通过开展“双评价”、划定空间管控边界、规划“一张图”等技术环节，规划的“刚性管控”作用不断强化。规划改革背景下，强化底线约束和管控的同时，如何保持规划的战略性思维？战略引领和刚性管控的不同要求，如何在不同空间层次规划中协调和平衡？为此，本刊编辑部以“国土空间规划体系战略引领与刚性管控的关系”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。
（本文刊登于《城市规划学刊》2021年第2期）
赵民（同济大学建筑与城市规划学院教授）
对国土空间总体规划的“战略引领”与“刚性管控”作用的若干辨析
基于“多规合一”的国土空间规划是一个庞大的体系，其编制包括了“五级三类”。根据中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“若干意见”）的阐述，“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。”这可谓是对国土空间规划定位的描述，有着丰富的内涵，从中可以引申出国土空间规划“战略引领”和“刚性管控”的意涵。
“若干意见”对国土空间规划的作用、编制原则等有诸多阐述。如要“落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率”“做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障”“全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性安排”。
从这些表述中可以得出：其一，国土空间规划在国家规划体系具有“基础性”作用，即与空间资源使用相关的规划都要受之“指导和约束”，这里的“刚性管控”机制不言而喻；其二，国土空间规划要对空间发展作出“战略性系统性安排”，以体现国家发展规划的“战略性”，亦即要发挥“战略引领”作用。这里的问题在于如何理解“基础性”与“战略性”的关系，空间规划的战略性仅是针对空间资源配置和用途管控等问题吗？这是涉及我国的“发展规划”与“空间规划”关系的老问题，对此有必要再作辨析。
从国际和国内经验看，经过多年演进后的城市-区域总体规划，既是空间性规划，也具有了很多经济社会发展规划的内涵，已经走向了综合规划（comprehensive plan），早已经不再局限于城市土地利用规划（land use plan）。“多规合一”基础上的国土空间总体规划更应是谋划区域和市县长远发展的战略性和综合性规划。自然资源部制定的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，对应于经济、社会、环境、空间等多个维度的发展目标和战略导向；作为城市国土空间总体规划，要紧扣空间发展相关问题，但不能囿于空间范畴。
若是就空间论空间，或是将空间规划与发展规划截然分开，甚至将空间规划作为发展规划的专项规划，则是有悖于学科认知和现实诉求。例如关于北京的规划，习近平总书记曾明确要求北京的城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个问题，把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实“多规合一”，形成一本规划、一张蓝图。《上海市城市总体规划2035）》的规划目标则是要把上海建设成为“创新之城、人文之城、生态之城，卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市”。承载着“建设一个什么样的首都”、“建设一个什么样的上海”这样的方略的城市总体规划（目前称城市国土空间总体规划），其编制和实施应是地方党委和政府领导下的有关主管部门的共同任务，这个总体规划应是指导各部门规划的顶层设计，兼具“基础性”和“战略性”作用。本轮国土空间总体规划编制期至2035 年，正在编制的国民经济和社会发展第十四个五年规划则需要提出2035 年远景目标；这两项规划的2035战略引领作用应具有同一性。
新的规划体系在各级国土空间总体规划的作用设定和机制设计上突出了重点，并强调“自上而下、上下联动”原则。据“若干意见”：全国国土空间规划是全国国土空间保护、开发等的总纲，侧重战略性；省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，并指导市县国土空间规划的编制，侧重协调性；市县国土规划是本级政府对上级规划要求的细化落实，并对本行政区域开发保护作出具体安排，侧重实施性。从全局看，这样的上下传导和确定规划的侧重点无疑很必要，有利于克服地方规划编制中的盲目性。
另一方面，省级、市县级国土空间总体规划的编制，在细化落实上位规划要求的同时，也要结合本地实际开展多方面的研究，从而对省域、市县域国土空间发展作出科学的战略性和系统性安排；进而，既要传导到下位总体规划，也要指导和约束各专项规划。这里的作用，可谓兼具“战略引领”和“刚性管控”。
总体规划的“战略引领”作用较明确，“刚性管控”如何理解则需要进一步阐释。一般而言，规划的管控机制主要在实施层面。如《城乡规划法》的有关条款规定，规划建设管理中的“确定建设用地规划条件”“核发建设工程规划许可证”和“批准变更规划条件”等行政行为，都要以“依法批准的控制性详细规划”为依据。“若干意见”也阐明，“详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。”可见，实施层面的“详细规划”和“规划许可”是判别各项“规划建设管理”、“土地使用”和“建设行为”合法或非法的准则，因而与“刚性管控”相关联。
相对于详细规划，总体规划应该聚焦于战略性和系统性问题，因而其作用重在政策意图传导和结构性控制。但同时也要认识到，各级国土空间总体规划本身也有其特定的刚性管控功能，如各类约束性指标、“三区三线”划示及“一张图”的作用等都需要得到落实；此外，市县、乡镇总体规划的功能布局和空间结构、道路交通系统、市政廊道、开放空间系统等也都要有确定性，规划确定后就要严格遵守和监管。“若干意见”确立了“谁审批、谁监管的原则”，同时也重申“规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更”。
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