【学术笔谈】伍江 | 老旧小区改造应遵循城市有机更新规律
编者按
2021 年3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出“加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能”，足见城市存量更新改造工作在“十四五”时期的重要性。城市存量更新的核心问题在于实施机制。相比于推倒重来、大拆大建，老旧小区改造“谁来改？钱哪来？改什么？如何长效维护和管理？”等问题需要深入思考和探讨。为此，本刊编辑部以“城镇老旧小区更新改造的实施机制”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。
（本文刊登于《城市规划学刊》2021年第3期）
老旧小区改造应遵循城市有机更新规律
伍江（中国城市规划学会副理事长，上海城市规划学会理事长，上海市城市有机更新及其空间优化技术实验室主任，同济大学建筑与城市规划学院教授）
所谓老旧小区，是指建于改革开放之前，主要是建于1960—1980 年代的城镇居民住宅区。这类居住区建造标准低，公共服务配套简单，缺乏现代服务设施，且常年失管失修，与现代生活要求存在较大差距。其实所有的新建小区都会变成“老旧小区”，城市建设总是会随着时代的发展和社会的进步而由新变旧，城市的持续更新包括城市最大量的住区的更新本来就是城市发展的客观规律。城市如同生命体，其生命的新陈代谢活动表现为持续不断的更新活动，但却更多地是在“细胞”层面的，亦即小尺度、常态化、渐进式的更新活动。我们将这种符合城市发展规律的更新称之为“有机更新”。过去持续了几十年的那种大拆大建式的旧城改造运动，对于旧时代留下的危棚简屋，无疑是必要的和不容等待的。但对于相当一部分针对比现在的老旧小区来说更老旧的小区的“旧区改造”，比如对上海的石库门和北京的胡同四合院，确实必须反思和检讨。这种简单粗暴的“旧改”不应是城市生命体更新活动的常态。它割断了城市生命的连续性，对于城市文明而言，无异于野蛮和犯罪。当那一轮“旧改”差不多毁灭了城市的历史，终于让我们醒悟到必须从“拆改留”转变为“留改拆”的时候，大量“老旧小区”的改造更新也摆上了议事日程，成为必须面对的现实。
我国的“老旧小区”是特定历史条件下的产物。在经济发展水平相对落后时代为快速解决人民居住问题而大量建造的低标准住宅，如今难以适应人民群众不断提高的生活需求。老旧小区更新刻不容缓。但我们绝不可再走过去“旧改”的老路，在改善城市生活品质的同时糟蹋了历史。唯有遵循城市“有机更新”的发展规律，在基本不改变城市原有空间结构、空间肌理和空间尺度的前提下，在符合大多数居民意愿的基础上，进行必要的改造，使之尽可能满足当今生活的基本需要。在老旧小区更新活动中特别需要注重考虑这几个方面的问题。
一是要充分认识到城市有机更新的发展规律，不可追求一蹴而就。由于几十年“旧改”的惯性，我们往往期待一种快速的大规模的改造运动，希望城市一夜之间变成全新。城市更新的得益主体是居民，居民的更新意愿是根本。对于居民意愿并不强烈的“改善”，不可操之过急，更不可越俎代庖。老旧小区改造必须建立在居民充分参与的基础上，从最开始的决策，到中间过程的参与，再到更新结束后的使用和维护，居民在其中的角色作用发挥基本决定了改造或更新工作的意义和成效。该项工作不能采用自上而下的政府包揽方式推进，而是要采用自下而上、居民参与为主的机制来进行。虽然这种更新不涉及城市结构层面的功能调整或规划容量的变化而貌似“简单”，但因在更新过程中涉及众多的利益关联和复杂的历史因缘，实施过程反而更为复杂。对于这种更新过程的复杂性以及由此带来的长期性应有充分思想准备。
二是要充分认识到城市的历史文化的“年轮性”。城市建筑的文化价值与其所处的特定历史直接关联。对于“老旧小区”既要看到它亟需改造更新品质提升的一面，也要看到它所承载的特定历史记忆。绝不可在越来越重视“旧中国”文化遗产的同时却以历史虚无主义的态度对待承载着“新中国”历史记忆的重要空间载体。这些小区虽然建筑标准较低，但往往绿树环绕、郁郁葱葱，生活氛围浓郁，邻里关系密切。对于这类小区的提升性改造一定要充分尊重其难得的宝贵特质。应当研究适用于历史建筑现代化的特殊规范标准，在停车位配建、消防通道、加建电梯、无障碍改造等更新活动中特别需要设立特殊标准而不是一刀切地沿用新建统一规范标准。更新提升的要求首先来自于使用者的需求，因而更新的标准也应因不同需求而不同，不应全社会范围内划定统一的更新标准。
三是要充分发挥科技创新和设计创新的作用。针对老旧小区的提升性改造更新，不可能简单地直接采用主要是面向新建市场的建筑构配件。需要针对各种特殊情况进行精准性定制化设计与施工。针对老旧小区可利用空间紧仄而特别设计的各类建筑构配件有着巨大的需求市场。亟需建立面对这一市场的建筑产品标准体系和施工验收标准体系。城市规划建设相关标准也应具有针对性规定。
最后，巨量的老旧小区更新必然带来巨大的建设市场。这是一把双刃剑。一方面，只有充分利用市场的积极性，设定特殊政策将更多的市场资源引入老旧小区更新，而不是由政府单挑这一社会负担。但另一方面，市场的逐利性决定了不可能完全通过市场来解决无利至少近期无利的公共服务需求。过度依赖市场的结果，只能是重蹈大拆大建的老路，以新增楼面的超额利润来填补永远不可能填满的血盆大口。城市老旧小区的更新改造需要政府政策引导、市场可控引入、居民充分参与、逐步渐进实施。
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