国际航空碳市场启动在即，CCER项目体系亟需“破茧重生”

Original 刘洪铭美国环保协会

2024-09-05

中国温室气体自愿减排项目（China GHG Voluntary Emission Reduction Program，即CCER项目体系）被批准成为国际民航组织国际航空碳抵消与减排机制（CORSIA）认可的合格减排项目体系。这对于CCER项目体系的发展是一重大利好。作为即将启动的全国碳市场的重要组成部分，CCER项目体系正面临着合格减排量供应不足、国际潜在减排量需求增加和项目亟待重启等多重机遇与挑战。

重点内容摘要：

•国际民航组织认可包括CCER项目体系在内的6个减排项目体系；CORSIA要求合格碳减排指标必须由2016年1月1日以后投产的减排项目产生，且时间不得晚于2020年12月31日。

•CCER项目体系获批12个项目类别；由于处于新项目和减排量备案的暂停阶段，目前公开信息的已备案签发的减排量中，没有符合CORSIA合格碳减排指标要求的减排量。

•美国环保协会发布了最新国际航空业碳抵消的需求影响测算报告（完整报告请点击文末“阅读原文”）。在考虑疫情广泛传播的严重影响下，2021年至2035年国际航空减排需求仍将增加22%，总计约9500万吨合格碳减排指标。

•目前，国际民航组织认可的CORSIA合格碳减排指标截止日期为2020年12月31日，CCER项目体系重新启动新项目和减排量备案变得极为迫切和重要，还需要考虑包括制度建设、增加透明度、与《巴黎协定》如何协调等关键问题（关于CORSIA的详细介绍可参阅《沉寂两年的CCER能否在CORSIA的推动下重振旗鼓？》）。

新型冠状病毒肺炎的疫情持续在全球蔓延，全球多个国家和地区开始实施旅行禁令，全球航空业遭受重大打击。虽然国际航空业正处于举步维艰的境地，但是国际民航组织（ICAO）正在加拿大蒙特利尔召开的第219届理事会会议依然不负众望：批准6个项目指标体系成为国际民航组织国际航空碳抵消与减排机制（CORSIA）认可的碳抵消项目体系，为2021年的计划启动奠定了重要基础。

CORSIA允许使用CCER进行抵消

3月13日，国际民航组织第219届理事会审议通过了其技术咨询小组（TECHNICAL ADVISORY BODY，TAB ）出具的关于CORSIA合格减排项目体系的评估报告。其中认可了6个减排项目体系在2021年至2023年的CORSIA试点期内为其提供合格碳减排指标，这些减排项目体系包括：

美国碳注册登记簿（American Carbon Registry, ACR）
中国温室气体自愿减排项目（China GHG Voluntary Emission Reduction Program）
清洁发展机制（Clean Development Mechanism, CDM）
美国气候行动储备方案（Climate Action Reserve, CAR）
黄金标准（The Gold Standard, GS）
核证减排标准（Verified Carbon Standard Program, VCS）

合格碳减排指标必须由2016年1月1日以后投产的减排项目产生（即减排项目的第一计入期开始于2016年1月1日以后），且合格碳减排指标不得晚于2020年12月31日产生。另外，合格碳减排指标必须产生于各合格减排项目体系被认可的减排项目类型。对于合格碳减排指标的产生期限是否可以延长至2020年12月31日之后，还需要TAB对各减排项目体系的进一步评估和理事会的批准。此外，TAB在评估报告中进一步针对所有合格的减排项目体系的减排永久性、额外性、可持续发展和避免重复计算等四个方面进行了进一步的说明和要求（关于合格项目指标体系与CORSIA相关要求间现存问题的分析和建议可参阅《【重点关注】CORSIA潜在合格减排项目体系评审阶段的问题观察和浅析》）。

国际民航组织（ICAO）在加拿大蒙特利尔召开第219届理事会。图片来源：国际民航组织

根据去年中国提交给国际民航组织的申请材料，中国生态环境部一共申请了12大类项目成为CORSIA合格碳抵消项目（最终CCER项目体系下合格碳减排项目类型请以国际民航组织网站公布为准）：

能源工业（可再生/非可再生能源）- Energy industries (renewable/non-renewable sources)
电力输配 - Energy distribution
能源需求 - Energy demand
制造业 - Manufacturing industries
化学工业，不包含与N2O相关的活动 - Chemical industry, not including N2O-related activities
建筑业 - Construction
交通 - Transport
采矿/矿产生产 - Mining/mineral production
金属生产 - Metal production
燃料（固体、石油和天然气）的无组织排放 - Fugitive emissions from fuels (solid, oil and gas)
溶剂使用 - Solvents use
废物处理和处置 - Waste handling and disposal

此外，目前CCER项目体系申请文件中明确不包含的项目类别有：卤代烃和六氟化硫生产和使用时产生的无组织排放类（Fugitive emissions from production and consumption of halocarbons and Sulphur hexafluoride）、化学工业产生一氧化二氮相关的化学活动类（Chemical industry covering N2O-related chemical activities）、林业类（Afforestation and reforestation）、农业类（Agriculture）和碳捕集利用及封存项目（CCUS）。

同时，此次的评估报告显示，TAB对CCER项目体系提出了5项具体评价：

第一， CCER项目体系于2021年1月1日前产生合格碳减排指标的程序、标准和管理措施与合格排放单元标准（Emission Unit Criteria, EUC）的要求一致；

第二，CCER项目体系对于保证减排项目额外性的相关要求不足，需保证合格碳减排指标不产生于任何法律和法规的强制规定；
第三，CCER项目体系对于避免履行国际碳减排义务时可能出现的重复计算（即合格碳减排指标只能计算一次）的相关要求不足；
第四，除CCER项目体系在申请文件中申明排除的项目类型和评估报告的要求外，不建议施加额外对于减排项目类型的限制；
第五，建议理事会要求CCER项目体系针对其东道国声明指南（The guidelines for host country attestation）的程序进行完善，以便此后进行是否可将合格碳减排指标有效产生期限延长至2020年12月31日之后的评估。

国际民航组织总部。图片来源：国际民航组织

CCER项目体系面临的挑战及对策建议

CCER项目体系获批加入CORSIA合格减排项目体系，对于未来进一步扩大CCER项目体系在国际碳交易中的接受程度有着积极的推动作用，但同时也让CCER项目体系面临挑战。

首先，CCER项目体系已于2017年3月暂停了新项目和减排量的备案，目前所有已公开详细项目信息并备案签发的减排量中，没有符合CORSIA合格碳减排指标要求的减排量。

就目前CORSIA关于合格碳减排指标的产生年限要求来看，根据中国自愿减排交易信息平台（China Certified Emission Reduction Exchange Info-Platform）上的信息，所有已经备案签发的减排量中没有符合CORSIA合格碳减排指标要求的减排量；而已备案但未签发任何减排量的1047个项目中，有861个项目已经公示了项目设计文件，其中有70个项目的第一计入期开始于2016年1月1日或之后。如果按照项目设计文件中的相关信息计算，这些项目到2020年12月31日将产生总计4千多万吨的减排量。

其次，新冠肺炎疫情影响正持续扩大，2021年至2023年间的CORSIA合格碳减排指标需求或仍将增加22%，总计约9500万吨合格碳减排指标。

美国环保协会根据国际航空运输协会（IATA）3月5日公布的新冠肺炎造成的国际航空损失预测数据，就新冠肺炎疫情对国际航空业碳抵消的需求影响进行了测算（完整评估报告请点击“阅读原文”）。在不改变2020碳中和增长的基准线情况下，假设国际航空需求和碳排放量在2023年可以恢复到疫情前的增长水平，国际航空业未来碳抵消的需求在2021年至2023年的CORSIA试点期将增加22%（关于基准线不变，CORSIA合格碳减排指标需求增加的原理探讨，可参阅《国际碳市场机制：疫情冲击下航空减排的必由之路》）。

最后，国际民航组织认可的CORSIA合格碳减排指标截止日期为2020年12月31日，时间紧迫。CCER项目体系重新启动新项目和减排量备案变得极为迫切和重要。

CCER项目体系的新项目和减排量的备案仍处于暂停状态，且其自身CORSIA合格碳减排指标供给不足、CORSIA减排指标需求潜在增加，并暂时无法确定CORSIA是否允许CCER项目体系的合格碳减排指标有效期延长的现状，因此，项目亟待重新启动新项目和减排量备案，包括新方法学的开发。

针对以上几点CCER项目体系面临的挑战分析，我们就CCER项目体系重新启动新项目和减排量备案过程中，需要综合考虑其制度和系统改进、增加信息透明度和《巴黎协定》下碳减排指标国际转移的记账等问题提出如下建议：

第一，CCER项目体系相关的制度和系统的改进需综合协调考虑国家碳市场与CORSIA的相关要求。

CCER项目体系不仅是CORSIA合格减排项目体系，更是保证正在运行的地方碳市场、即将启动的国家碳市场健康运行，以及适当降低企业碳市场履约成本的重要工具。与CCER项目体系相关的各项法律法规和指南，有待按照国家碳市场和CORSIA的相关要求进一步更新或出台；同时，CCER项目体系相关的注册登记和交易系统也要考量如何同时满足国家碳市场交易和国际碳减排指标交易的需求，并据此进行升级。
第二，CCER项目体系需加强信息透明度，避免双重签发。

目前获批CORSIA合格减排指标体系的项目中，除CCER项目体系外，CDM、VCS和GS等项目也一直在中国进行减排项目开发。这些项目在CORSIA实施的背景下与CCER项目体系形成竞争关系。CCER项目体系应加强项目信息透明度，并保持与其他项目开展国际沟通与交流，避免双重签发，保证项目质量。这既能给市场以信心，推动更多高质量减排项目开发，也能提升国际竞争力，满足更多减排量购买需求。
第三，CCER项目体系需妥善处理《巴黎协定》下碳减排指标国际转移的记账问题，避免重复计算。

虽然《巴黎协定》第六条的实施细则仍未得到最终落实，但碳减排指标的国际转移仍应注意与《巴黎协定》第六条第二款“基于各国自愿合作完成国家自主贡献减排目标（National Determined Contributions，NDCs）的国际合作机制”的相关要求进行协调，即处理好国际碳减排指标交易与NDCs目标之间的关系，避免重复计算。这样也可以保证项目质量，带动更多高质量减排项目的开发。