对CCER未来发展的几点期望

中国温室气体自愿减排项目（CCER项目体系）近日被批准成为国际民航组织国际航空碳抵消与减排机制（CORSIA）认可的合格减排项目体系，让中国核证自愿减排量（China Certified Emission Reductions，以下简称“CCER”）再次引起了广泛关注。美国环保协会访谈了国内外相关知名专家，对CCER的发展期望总结如下：

·首先，加快CCER项目的重启，形成稳定的市场预期。

·其次，尽快将CCER纳入全国碳市场，丰富其交易产品种类，提高企业参与碳交易的积极性。

·最后，推动以CCER为桥梁和纽带的国际碳减排合作，为“一带一路”倡议沿线国家实现低成本减排提供更多选择。

CCER在全国统一碳市场中扮演着至关重要的角色，而碳市场又自始至终站在中国应对气候变化政策的舞台中心。根据中国自愿减排交易信息平台显示，目前主管部门公示审定的CCER项目累计达到2856个，备案项目1047个，合计备案减排量5283万吨CO₂e。美国环保协会对当前CCER项目的具体情况进行了梳理和总结，相关成果报告将于近期发表，敬请期待。

2012年，中国国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》 (以下简称《暂行办法》) 。办法规定，自2013年起，各试点碳市场逐步启动运行，且均允许控排企业使用CCER进行履约，同时鼓励其他企业主体通过自愿注销CCER的形式，进行自身碳排放量的中和。

基于该体系近年来的实际运行情况，美国环保协会梳理了国内外专家意见，总结如下：

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加快CCER项目的重启

2017年3月17日，国家发改委发布公告，宣布暂停有关CCER方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案的申请，待《暂行办法》修订完成并发布后，再依据新办法受理。截至发稿前，CCER上述相关工作仍处于暂停状态，对项目业主以及市场参与者带来了一定的影响，不利于形成稳定的市场预期，因此应：

1.尽快修订完善《暂行办法》并加快发布相关配套细则

2018年3月，应对气候变化职能由国家发改委转隶到生态环境部，受部门转隶的影响，《暂行办法》的修订工作有一定的延迟；随着全国碳排放权交易体系建设的进一步推进，各方对于《暂行办法》的出台以及CCER项目和减排量的备案重启倍加期待。为进一步完善我国温室气体自愿减排交易体系，同时为未来将CCER适时纳入全国碳排放权交易体系奠定良好的基础，提振市场参与者信心，应结合国内外形势尽快修订《暂行办法》，并加快完善涉及项目全生命周期各流程管理的配套细则。

2.简化CCER管理流程

CCER相关工作重启后，对于特定的“小微项目”，可以考虑从开发侧，改善相关管理流程，以降低其的开发成本，避免成本过高给项目业主带来较大的前期开发压力，否则将不利于相关项目特别是具有扶贫和生态系统修复功能的农林类“小微项目”的开发与推广，进而导致CCER项目开发向大型项目倾斜。同时对于减排量和影响都特别显著的CCER项目，则应仍保证其质量管理。

此外，从管理侧来看，由于大量项目开发的审批集中在主管部门，这一方面给主管部门带来较大的工作压力，另一方面也导致CCER方法学、项目与减排量的备案及签发流程复杂、耗时长、部分权责不明晰，因此应由主管部门委托具有非盈利性特征和政府公信力的专业机构负责相关事宜，并履行好监管职责。

3.引入处罚机制，提高各类型市场参与者的违法违规成本

对于CCER项目和减排量备案及签发过程中的违法违规行为，目前《暂行办法》的惩罚较轻，其处罚措施仅限于责令改正、公布违法信息和取消备案等，无法引起利益相关方的重视。应引入严格且明晰的处罚机制，提高违法成本，进一步规范各市场参与者的市场行为，特别是要提高对中介机构的监管，从而间接降低由于违法违规行为给政府或相关部门带来的额外管理成本。

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助力全国碳市场建设

全国碳排放权交易体系即将启动，而CCER的纳入不仅可以丰富其交易产品种类，同时也对提高企业参与碳交易的积极性，提升市场的流动性，发现有效市场价格，以及降低控排企业的履约难度均具有重要意义。

1.加快全国碳排放权交易体系有关抵消机制相关政策的制定和发布

尽快明确全国碳排放权交易体系有关抵消机制的规则设计，向相关市场参与者释放CCER将会纳入全国碳排放权交易体系的积极信号。在抵消机制使用细则设计中，主管部门可以通过对可用于履约的CCER项目的所属区域、类别、减排量产生年份等方面予以规定，保证CCER的纳入对碳市场起到推动而非冲击作用，同时确保抵消机制具备一定的灵活性。此外，CCER的价格走势主要受到市场对配额价格的预期以及CCER本身供求关系的影响，因此，CCER的尽快重启可以避免由于现存可以用来履约的CCER量越来越少造成的价格暴涨的情况。

2.加强基础设施建设

进一步丰富和完善CCER注册登记系统（以下简称CCER注登系统）各方面的功能、提升不同层级部门对系统运维管理的能力，以满足全国碳排放权交易体系交易和履约的需求。明确CCER注登系统与其他相关各平台的链接机制，包括全国碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统、清结算系统等，以及国际航空碳抵消与减排机制（CORSIA）的登记系统，并应尽早进行上述各系统间的链接、压力测试和试运行工作。

3.提高CCER交易及其履约信息披露频率和信息透明度

规范全国碳排放权交易体系中有关CCER的交易量、成交价格与履约百分比等信息的公开频率、形式、内容以及信息发布的平台，提高CCER市场交易信息的透明度，从而对企业参与交易及制定履约策略提供参考和指导。此外，信息透明度的提升还可以减少中介机构利用信息不透明获取暴利的空间，降低控排企业参与CCER交易的门槛，提升CCER在全国及地方碳市场交易的活跃度。

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推动国际碳定价机制的发展

CCER不仅可以用于国内碳排放权交易市场履约，还具有帮助企业进行碳中和的功能。2020年3月，中国温室气体自愿减排交易体系成为国际民航组织认可的6个CORSIA合格减排项目体系之一，意味着全球的航空企业可以通过购买CCER的方式，履行自己的减排义务，为CCER增加了作为国际碳市场履约产品的新属性（更多阅读：国际航空碳市场启动在即，CCER项目体系亟需“破茧重生”）。同时，在中国全国碳排放权交易体系正式上线运行后，可以借助抵消机制推动国际不同区域碳市场的链接，这也将为帮助“一带一路”倡议沿线国家实现低成本减排提供更多选择。

1.探索CCER参与国际减排抵消机制的途径、方法，并考虑配套细则的发布

CCER的国际化已经成为趋势，因此，主管部门可以考虑在适当时机，会同商务部、外汇管理等多相关部门，制定相关审核规则，明确国际买家准入门槛；同时积极探索并制定国际买家在境内开户以及参与交易的流程，制定关于符合规定的国际公司或机构在CCER注登系统和交易平台开户、参与交易的相关细则。此外，考虑到上述国际买家进行CCER境内交易和跨国转移时可能涉及的外汇管理等问题，应在《暂行办法》的修订过程中明确相关规定，或者通过与有关主管部门共同发布配套细则的方式，有效管控和规避可能引发的外汇和金融风险。

2.避免CCER的重复计算

在国际碳定价机制引入CCER后，应制定相关制度以避免“重复计算”，特别是避免同一CCER被不同国家或主体用于NDCs目标而导致的重复计算、或同一CCER被不同的履约主体用于重复抵消。对于NDCs覆盖的CCER如何统一量化、未被NDCs覆盖的CCER国际转移如何记录等具体问题，需要等待《巴黎协定》相关内容确定后再进一步落实。

3.积极推进CCER项目开发的国际合作

在解决国家自主贡献的计算问题后，CCER有极大潜力可以成为中国与国际碳定价机制链接的桥梁。《暂行办法》目前只允许中国境内注册的企业法人参与CCER项目的开发，在时机成熟以后，应考虑允许符合规则的国际机构与企业共同参与境内外CCER项目的开发，并完善相关规定。这一方面有利于引入国际资金参与国内CCER项目的开发，助力中国温室气体减排行动，另一方面，可以为中国企业境外自愿减排项目提供标准，推动中国企业履行国际应对气候变化的社会责任。

为体现中国在应对气候变化中负责任大国的形象，主管部门和相关行业协会应与“一带一路”倡议沿线国家有关单位增进交流、积极开展合作；在条件成熟后，通过逐渐把CCER对外推广，落实“一带一路”绿色倡议；考虑允许符合规定的企业法人在“一带一路”倡议沿线国家进行CCER项目的投资和开发，推动相关国家的绿色低碳发展，避免其重走高碳发展的路径，为探索在相关国家构建碳定价机制积累经验，进而推动更多国家和地区建立碳定价体系并引入抵消机制。

基于对以上专家意见的梳理，美国环保协会认为，在总结分析CCER在各试点交易实践的基础上，应尽快结合当下应对气候变化工作的国内外形势，完善中国温室气体自愿减排交易体系的顶层设计。在全国碳排放权交易体系即将上线运行的大背景下，明确CCER的战略定位及其中长期发展规划，为进一步完善我国碳定价机制以及拓展国际层面的相关合作奠定基础。

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