EDF观点 | 拜登气候行动解读（2）：拜登政府最重要气候举措并非重返《巴黎协定》

应对气候变化是拜登政府上台后的四大要务之一。美国总统拜登在其1月20日上任当天就重新签署了《巴黎协定》，这也被公众普遍视为拜登政府在应对气候变化方面做出的最重要一步。然而事实上，核算温室气体排放造成的社会成本（Social Cost）才是拜登政府为应对气候变化所做的最重要举措。

美国环保协会（EDF）微信公众号推出了系列文章，介绍跟踪拜登20日就任以来采取的气候行动。本文是第二篇，聚焦核算温室气体排放社会成本的意义和要素。

1月20日，拜登上台当日签署了一系列行政命令，包括重返《巴黎协定》、取消Keystone XL输油管道项目，以及要求美国在30天内估算出温室气体排放所造成的社会成本等。由于被人们熟知，重返《巴黎协定》的举措受到了国际社会的广泛关注和报道。然而，估算和提出温室气体排放的社会成本是美国重返《巴黎协定》的基础。

将环境问题所对应的社会成本纳入政策制定是美国的标准做法，环境问题的社会成本是环境政策制定中最基本的科学依据（美国联邦环保局为环境问题社会成本的计算制定了明确的指南）。社会成本分析可以为政策制定提供系统性、综合性参考，让决策者以此为基础，选择不同的政策手段达到“成本-效益”最佳管理效果。

依托对社会成本的评估，决策者、投资者以及企业等主体可以全面权衡相关环境问题对社会各个层面的经济影响，同时也可以判断何种政策手段可以最为经济有效地解决此问题。温室气体排放的社会成本计算将涵盖其对人体健康、能源消费、基础设施、农业和就业等多方面的影响，并通过对这些影响进行定量分析，得出温室气体排放的成本或减排带来的收益。

奥巴马执政时期曾完成了美国第一份二氧化碳排放社会成本的评估，其2016年的评估结果显示，二氧化碳排放的社会成本换算成2020年美元价值约为52美元/吨。美国每年化石燃料燃烧产生的50亿吨二氧化碳排放将会对社会造成2500亿美元的社会影响。但由于特朗普政府的上台，这一评估随后被搁置，并未得到实际应用。

奥巴马执政时期曾完成了美国第一份二氧化碳排放社会成本的评估。

拜登上台后，第一时间要求相关部门在30天内重新提交评估框架，并在原有基础上增加了对氧化亚氮和甲烷社会成本的评估。最终评估结果预计明年一月份完成。从推进全球气候治理进程的角度来说，这一评估将成为美国制定并完成《巴黎协定》目标最基本的科学依据。从美国国内角度来说，它的提出反映出气候变化的影响将通过其对应“成本”的定量考量，深入环境、社会、经济发展等所有相关政策制定的各个层面和环节，而这将是不同政府部门承担各自职责，形成有效政策合力以应对气候变化的基础。此外，以货币价值符号的形式明确温室气体排放的成本也将从本质上将气候变化的影响融入到投资决策的过程中。

社会成本的要素和特点

•具备成本和收益的双重含义（Cost & Benefit）：从字面含义来看，上述社会成本强调的是排放一定单位温室气体所带来的负面影响，但其同时也能够用于衡量减排所获得的收益。因此，在国家层面开展社会成本的统一评估将不仅有助于开展气候风险的定量评估和管理，同时也为以货币价值形式量化适应、减缓气候变化行动的收益奠定了基础。

•前瞻性（Forward-looking）：由于人类今天排放的温室气体不止在当下产生影响，而是会在地球的大气层中存在上千年，因此，社会成本计算的不仅是某项政策或投资决策在当下带来的成本或者收益，而是要将其未来一定时间内的成本或收益“折现”到当前时点进行统筹考虑。

•综合评估模型要素（Integrated Assessment Model Factors）:包括但不限于社会经济发展情景预测（GDP、人口增速等），气候变化情景设定（温升情景等），以及不同气候情景下给不同地区、行业带来的收益和成本。

•关键步骤——未来收益和成本折现（Discounting）: 社会成本计算的折现与投资决策中进行现金流折现的方法类似，其基本原理是基于“机会成本”和“时间价值”。简单举例来说，人们通常认为当前拥有的100元现金的价值要高于未来5年或10年后的100元。因此，对于温室气体排放或减排在未来产生的成本或收益都需要进行折现计算，而这一折现率的确定将在很大程度上影响当前的政策制定以及投资的收益和风险评估。

拜登重视科学，设立了总统科学技术顾问委员会、任命总科学顾问并将该职位提升到内阁级别。在1月15日写给新任命的总科学顾问兰德的任命信中，拜登提出了包括科学技术如何为应对气候变化提供解决方案等5个科学问题。显然，拜登相信气候变化是一个科学问题，而除了考虑成本效益外，采取应对气候变化行动需要以科学为基础和指导。核算温室气体排放造成的社会成本便是拜登政府采用科学的方式推进气候政策的制定的举措之一。

技术创新和量化的“成本-收益”分析是解决气候变化问题的关键，拜登政府计划将应对气候变化融入到政策制定的各个领域，引起全社会的关注，促进全社会采取行动，合力应对全球气候危机。

我们将于下周推出拜登气候行动解读系列文章第三篇，分享对美国重返《巴黎协定》的看法。